行政復議與行政訴訟的銜接機制研究

陳春蘭

湖南科技大學，湖南 湘潭 411100

一、行政復議與行政訴訟的銜接機制現(xiàn)狀

行政復議與行政訴訟銜接模式存在以下：

（一）自由選擇模式

1.終局性自由選擇模式

行政相對人或者行政相關人對行政機關所做出的行政行為不滿意及不服，復議或訴訟任選其一即可。一為一級復議終局；行政相對人在復議和訴訟兩者進行選擇。選擇行政復議后不能提起行政訴訟，復議決定后對復議決定不服，訴訟不是其第二條道路。二是二級復議終局；進行復議后，當事人對行政復議的決定不滿意，向行政復議機關的上級機關申請行政復議是緊接著的補救方法。理所當然可以向人民法院提起行政訴訟，我國此種模式適用于省人民政府以及國務院各部委作出相關的復議決定。當事人未經(jīng)訴訟而是直接選擇向國務院申請復議國務院所做的行政復議決定是最后的決定，如相對人想要行政訴訟會是訴訟不能狀態(tài)。

2.非終局性自由選擇模式

當事人對行政機關的行政行為不滿如何解決呢？第一可以在向相關部門申請行政復議后選擇向人民法院起訴，第二也可不復議直接向人民法院起訴。所以，如行政相對人選擇申請行政復議，復議機構(gòu)作出的復議決定的不是終局決定，權(quán)利救濟人可以在復議決定作出后再自行提起行政訴訟。相對人同時向兩個機關申請復議，如何處理呢？由首先接受該行政申請的機關為主管機關，在行政復議機構(gòu)受理的案件法律的審查期間相對人不再提起行政訴訟；一般人民法院已受理的行政案件，相對人再向復議機構(gòu)申請行政復議不再受理。不止一個權(quán)利救濟人選擇申請行政復議或提起行政訴訟的情況則案件適用先到先得原則由首先受理機構(gòu)進行管轄。

（二）復議前置模式

當權(quán)利救濟人對行政行為有爭議時先申請行政復議由行政機構(gòu)作出復議決定。而復議決定不能令相對人滿意后權(quán)利救濟人以提起訴訟，直接提起訴訟是不可以的，行政復議的申請期限到行政訴權(quán)喪失。行政復議模式下的行政糾紛有下面三種：一較為專業(yè)，如稅收糾紛案件；二政策性強的；在《稅收征收管理辦法》的有關規(guī)定中，須首先再次申請稅收糾紛的行政復議，才能提起訴訟。例如有關法律規(guī)定限制或不允許經(jīng)營者集中時訴訟前要復議。第三自然資源確權(quán)的糾紛因公安處罰，稅收糾紛和侵犯自然的資源權(quán)而引起的行政處罰中，復議就是到達訴訟的必經(jīng)之路。

（三）復議終局模式

行政相對人對損害權(quán)益的行為不滿意的，申請行政復議是代替訴訟解決問題的無二選擇。不僅不可進行訴訟且復議的決定為最終的決定。對審訊，拘留進行嚴格審查，活動范圍限制和出入境管理法驅(qū)逐不滿意的外國人，可按照法規(guī)相關的規(guī)定申請行政復議。

二、行政復議與行政訴訟的銜接機制的現(xiàn)存缺陷

（一）銜接模式設置標準不明確

對行政復議與訴訟之間的銜接機制，迄今沒有法律進行明確的標準化規(guī)定。對相關法規(guī)的分析得知在銜接程序中存在模糊的標準。例行政相對人申請行政救濟時需要按照標準和程序申請救濟。這些程序和標準不規(guī)范對于行政復議和行政訴訟的銜接機制無益處。現(xiàn)在行政復議與行政訴訟之間的銜接機制在實施程序上不完備；法律類型不同規(guī)定存在各種各樣程序或?qū)嶓w上的差異。在執(zhí)行法律時造成的困難，法律沒有規(guī)范設立行政復議的授權(quán)要求。

（二）行政復議范圍與行政訴訟受理之間的代溝

復議法三個立法目標如下：一預防和糾正非法的行政行為；二維護公民，法人的合法權(quán)益；三讓行政機關的權(quán)利在“陽光”下運作。這直接關系到行政復議制度功能定位的準確性和完整性以及行政復議法的總體修訂是否正確。行政復議屬于事情發(fā)生后產(chǎn)生的救濟方式，不能達到預防非法以及不當行政行為的合法目的。不合適的表述將損害行政復議的社會認可度而降低人民對于行政的信任度。行政復議的相關適用范圍的局限造成的系列實際困境是真實存在的，行政復議的許多功能未能有效的實現(xiàn)，擴展適用范圍應該是完善銜接機制的題中應有之義。

（三）不同復議機構(gòu)裁決標準不一

自由選擇復議機構(gòu)是復議法明確規(guī)定的行政相對人所應有權(quán)利，但是由于復議機構(gòu)有同級政府還有上級的主管部門以及上級政府?，F(xiàn)有的復議機關的設立模式對提高行政復議機構(gòu)的專業(yè)性提升不利。在實際的情況下，縣級以上人民政府職能部門和地級以上人民政府職能部門要思考建立相應的復議機構(gòu)，當事人提出的復議案件并進行建立復議機構(gòu)。復議機構(gòu)太亂，不同機構(gòu)的側(cè)重點不同，不同機構(gòu)的決策結(jié)果和規(guī)模存在差異。行政機構(gòu)的上級行政部門審查的重點為行政行為的合法性，要考慮該行為的合理性。審查過程中，同級人民政府不僅要思考行政行為本身的合法性和合理性而且要考慮其管轄范圍內(nèi)政策的統(tǒng)一性。人民政府與復議機構(gòu)因處于同一級別，工作的過程中就會受到地方保護主義的威脅。混亂的行政復議機構(gòu)的存在對于專門機構(gòu)的科學整合以及合法權(quán)益的維護不利。該社會現(xiàn)象不利于行政監(jiān)督和糾錯功能的高效實現(xiàn)及行政復議機構(gòu)權(quán)威性的建立。

三、行政復議與行政訴訟銜接機制的完備化

（一）規(guī)范兩者銜接標準化

首先，行政復議預審的類型和程序的確立全部移交給法律，將大大減少個別法律法規(guī)對復議預審的規(guī)定，把行政復議的范圍進行縮小。在行政復議之前特別規(guī)范法定情形，尊重當事方的自由選擇權(quán)確立為主要原則，將復議作為輔助之外，幫助行政相對人選擇救濟的權(quán)利保障。第二；法律規(guī)定行政復議前置只能限定在技術(shù)性較強的和專業(yè)性領域的行政案件具有個性的專業(yè)技術(shù)特征來解決類似的案件確保行政爭議解決的權(quán)威，復議前置模式應在立法中統(tǒng)一標準，混淆執(zhí)行者的執(zhí)法標準于行政復議與行政訴訟的銜接機制完善無益。

（二）擴大行政復議的適用范圍

《行政復議法》的立法過程中可以實現(xiàn)的有：一、增加行政糾紛解決的表述，行政復議的主要功能是解決行政糾紛。對其他條款的修改和精進；二、糾正預防非法或不正當行政行為的表述，保證行政機關依法行使權(quán)力，行政復議不是事前救濟，無法達到預防非法不正當行政行為的功能目的。從行政復議法的規(guī)定和群眾實際反映情況看來，行政復議的系統(tǒng)功能必須充分發(fā)揮從而顯示出擴展復議范圍的迫切性。將現(xiàn)行行政復議法條文中的具體行政行為改為行政行為，擴大行政復議發(fā)揮作用的廣度和深度建立行政行為可復議體系，源于行政訴訟法修改背景之下。行政復議審查制度功能的發(fā)揮和效率的提高有賴于合法審查行政行為。

（三）增加專門的復議機構(gòu)

行政復議機構(gòu)是依法負責進行行政復議的專門機構(gòu)，在實踐中因很少的主管機構(gòu)公開法律制度和規(guī)定而無法進行行政復議的問題很多。行政審查辦公室屬于行政復議機關主要負責行政復議的審查的專門性工作。增加專門的復議機構(gòu)并明確職責；因為在實際運行的行政復議機構(gòu)濫權(quán)不集中，不利于行政復議資源的整合力量和受理當事人的行政復議申請。不同級政府工作部門行使行政復議職能不專業(yè)，設立專門的行政復議辦公室履行專業(yè)的行政復議職責，行政審查辦公室適用首長負責制。海關、金融、國家稅務、國家安全機構(gòu)等縱向管理的行政機構(gòu)的特殊性，可以保留這些機構(gòu)上級主管部門的行政復議權(quán)。行政復議的實質(zhì)是行政和司法的結(jié)合。這兩個屬性的結(jié)合可以有效地運作和推進行政復議的制度功能的實現(xiàn)。復議的司法性在行政復議專門審查的過程中，目標為確保司法公正和提高行政復議的公信力，行政復議應積極主動公開公正地聽取申請人和被申請人的意見，聽取第三方的意見。

綜上；行政救濟方式多樣化發(fā)展的社會趨勢正在促使我們正確合理地處理行政復議與行政訴訟之間的關系，是保證司法執(zhí)行和行政執(zhí)法效率的途徑之一。