榆林市煤炭資源開采生態(tài)保證金制度研究*

張 晶 司雪俠

榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000

一、榆林煤炭資源開采現(xiàn)狀

榆林有著極為豐富的煤炭資源，但是榆林市的煤炭資源開采狀況卻不容樂觀?，F(xiàn)在，陜西榆林正處于一個關(guān)鍵時期，既強烈要求發(fā)展經(jīng)濟(jì)又迫切需要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。與此同時，在資金、技術(shù)、觀念等多種因素的影響下，大多數(shù)煤炭產(chǎn)業(yè)所采取的開采生產(chǎn)手段都是掠奪式的，而在煤炭資源開采過程中，生態(tài)環(huán)境破壞難以避免。就目前情況來看，榆林正處于工業(yè)迅猛發(fā)展階段，資源密集型產(chǎn)業(yè)是其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支柱，由此消耗了大量的煤炭等資源。而榆林位于我國西部，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，在過度追求經(jīng)濟(jì)效益的同時未能對生態(tài)保護(hù)予以高度重視，政府對于環(huán)境保護(hù)和污染控制的財政支持嚴(yán)重不足，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，這也阻礙了榆林煤炭產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、榆林市煤炭資源開采生態(tài)保證金制度基本概況

（一）煤炭資源開采生態(tài)保證金制度提出的背景

當(dāng)代社會，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人民在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時也越來越關(guān)注生態(tài)效益。作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要推動力的采礦業(yè)，在開采煤炭等多種資源的同時也給生態(tài)造成了巨大的破壞，恢復(fù)礦山環(huán)境是極為重要的，所以，必須要建立起切實有效的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。長期以來，我國采取的礦山環(huán)境治理恢復(fù)制度便是生態(tài)補償費制度，也就是征收相應(yīng)的補償費用，這雖然在一定程度上彌補了生態(tài)環(huán)境損失，但也存在較大的局限性，如標(biāo)準(zhǔn)低、缺乏激勵等。為彌補這種不足，在2006年，提出建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，并在借鑒發(fā)達(dá)資本主義國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。

（二）煤炭資源開采生態(tài)保證金制度發(fā)展研究

從2006年提出煤炭資源開采生態(tài)保證金制度到現(xiàn)在主要經(jīng)歷了三個階段，也就是初始階段、形成階段和發(fā)展階段。經(jīng)過多年的努力，我國煤炭資源開采生態(tài)保證金制度取得了一定的成果，并頒布了《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》。

（三）煤炭資源開采生態(tài)保證金制度的內(nèi)涵

簡單來說，煤炭資源開采生態(tài)保證金就是為了在開采煤炭資源過程中保護(hù)并恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展而設(shè)置的相關(guān)資金，主要用于在煤炭資源開采過程中保護(hù)環(huán)境行為進(jìn)行獎勵，由此一來便形成了獎勵機(jī)制，能夠在一定程度上調(diào)動企業(yè)治理恢復(fù)環(huán)境的積極性，這對于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是極為有利的。在征收煤炭資源開采生態(tài)保證金時，需充分考慮煤炭資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染帶來的經(jīng)濟(jì)價值損失和礦區(qū)實際的生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)補償主體的經(jīng)濟(jì)承受能力等多種因素。從理論上來說，煤炭資源開采生態(tài)保證金的上限便是生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值損失補償，而下限則為修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境所需要的費用。

（四）煤炭資源開采生態(tài)保證金制度存在的問題

相較于西方發(fā)達(dá)國家而言，我國工業(yè)起步時間較晚，對環(huán)境污染問題的認(rèn)識較為淺薄，由此我國環(huán)境污染問題在很長一段時間內(nèi)都沒有得到相應(yīng)的重視，我國走了一條先發(fā)展后治理的老路，在21世紀(jì)以來環(huán)境問題逐漸突出，環(huán)保問題開始受到越來越多人的重視，由此我國的煤炭資源開采生態(tài)保證金制度才開始起步。因此，在榆林煤炭資源開采過程中所實施的保障金制度存在諸多問題，可以概括為以下幾點：1.征收主體與被征收主體的不完全市場性；2.保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能對煤炭資源開采過程中的破壞行為進(jìn)行強有力的懲處，所起到的警示作用并不明顯，而用于獎勵企業(yè)保護(hù)資源和環(huán)境的資金也較少，所起到的激勵作用也不甚明顯；3.保證金形式單一，所征收的保證金大部分來源于企業(yè)在煤炭資源開采中的污染、破壞行為；4.保證金專戶比例少；5.保證金利用效率低，征收的保證金未能用到實處，出現(xiàn)閑置、挪用等情況，對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)產(chǎn)生不利影響；6.管理模式混亂，未能形成完善的管理制度、方式、監(jiān)管模式等。

三、如何完善榆林市煤炭資源開采生態(tài)保障金制度

與西方發(fā)達(dá)資本主義國家相比，我國的煤炭資源開采生態(tài)保障金制度起步時間較晚，發(fā)展還不夠完善，就制度、管理方式、內(nèi)容、監(jiān)察等方面而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國家水平。為了促進(jìn)榆林礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)，就必須促進(jìn)煤炭資源開采生態(tài)保證金制度的應(yīng)用與完善，在此基礎(chǔ)上，提出如下建議。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律是一個社會強有力的行為規(guī)范，法律條例的制定應(yīng)符合當(dāng)下時代發(fā)展的要求。完善煤炭資源開采生態(tài)保證金制度，離不開相應(yīng)的法律支持。追求經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一是時代發(fā)展的必然要求，但是就目前來看，我國僅頒布了《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》，而無法滿足社會發(fā)展需求。面對煤炭資源開采生態(tài)保證金制度中存在的管理不完善、保證金征收標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一、保證金征收主體與被征收主體的不完全市場性等諸多問題，就必須充分借助法律，只有這樣才能夠真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

（二）加大監(jiān)管懲罰力度

完善煤炭資源開采生態(tài)保證金制度一個強有力的措施便是加大監(jiān)管處罰力度。對于在煤炭資源開采過程中肆意破壞、污染環(huán)境和資源的行為要及時阻止并予以相應(yīng)的處罰，在原有的煤炭資源開采生態(tài)保證金制度中存在保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，即使出現(xiàn)污染破壞環(huán)境的行為受到的懲罰也是較輕的，很難起到警示作用，因此，必須要加大監(jiān)管懲罰力度。

（三）強化市場機(jī)制，引入第三方

市場在資源配置中占據(jù)決定性地位，因此我們在完善煤炭資源開采生態(tài)保證金制度的過程中需強化市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。與此同時，然而市場經(jīng)濟(jì)具有盲目性、滯緩性等缺陷這就需要引進(jìn)第三方進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督管理機(jī)制。就目前情況來看，若想完善榆林市煤炭資源開采生態(tài)保證金管理制度，就必須建立起相應(yīng)的保證金管理機(jī)制。但是，并未建立起完整且成體系的保障金征收監(jiān)管體系。倘若煤炭資源開采生態(tài)保障金管理制度不完善很容易出現(xiàn)征收的保證金被挪用、亂用或者是閑置等諸多問題，而對于那些已經(jīng)出現(xiàn)苗頭的煤炭資源開采生態(tài)保證金管理問題，也未能及時察覺并糾正，難以真正保障并恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

（四）構(gòu)建環(huán)境污染責(zé)任保險制度

當(dāng)今全球自然環(huán)境及生態(tài)環(huán)境日益惡化已經(jīng)成為共識，一味地追求經(jīng)濟(jì)利益，人類已經(jīng)付出了資源耗竭、生存環(huán)境惡化、健康受損等代價，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略合作和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)前促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑?；谶@樣的社會現(xiàn)實，可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的綠色金融服務(wù)項目開始出現(xiàn)，保險業(yè)也逐步成為環(huán)境保護(hù)和綠色經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。因此，為了更好的促進(jìn)煤炭資源開采生態(tài)保證金制度的完善與發(fā)展，應(yīng)充分結(jié)合環(huán)境污染責(zé)任保險制度，這樣一來就能夠在很大程度上減輕保護(hù)并恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所帶來的資金壓力，而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

綜上所述，擁有極為豐富煤炭資源的榆林市在煤炭資源開采過程中出現(xiàn)了環(huán)境污染資源破壞等諸多問題，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立生態(tài)保證金制度是極為必要的。通過完善法律法規(guī)、強化市場機(jī)制以及結(jié)合環(huán)境污染責(zé)任保險制度等多種措施完善煤炭資源開采生態(tài)保證金制度對于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一是極為有利的。