檢察機(jī)關(guān)服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)研究*
——以服務(wù)保障企業(yè)營(yíng)商環(huán)境為視角

王 剛 林杏云 張惟旭

海口市龍華區(qū)人民檢察院，海南 ?？?570100

一、檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)港企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的背景意義

2018年4月13日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港。2020年6月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院又印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，以前所未有的政策紅利推動(dòng)海南朝著具有國(guó)際影響力的自由貿(mào)易港行列邁出堅(jiān)實(shí)步伐。自此，海南迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇和巨大挑戰(zhàn)，自貿(mào)港建設(shè)成為全省政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等各項(xiàng)事業(yè)圍繞推進(jìn)的中心要?jiǎng)?wù)。檢察機(jī)關(guān)亦不例外，最高檢研究出臺(tái)《最高人民檢察院關(guān)于支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)的意見(jiàn)》，海南省檢察院召開(kāi)多次會(huì)議，研究部署貫徹落實(shí)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的各項(xiàng)措施，充分證明了服務(wù)自貿(mào)港建設(shè)已成為檢察機(jī)關(guān)特別是海南檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的中心工作、歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。自貿(mào)港要快速建設(shè)發(fā)展，首先要構(gòu)建法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，而為企業(yè)營(yíng)造一流的營(yíng)商環(huán)境又是其中的重中之重。作為檢察機(jī)關(guān)，提高政治站位，找準(zhǔn)服務(wù)保障自貿(mào)港企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的坐標(biāo)，開(kāi)動(dòng)腦筋、探索創(chuàng)新、真抓實(shí)干，積極提供優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品、法治產(chǎn)品，對(duì)推動(dòng)自貿(mào)港建設(shè)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)港企業(yè)營(yíng)商環(huán)境存在的主要問(wèn)題

（一）涉企經(jīng)濟(jì)犯罪的辦案難度較大

隨著自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，新類型的涉企案件將不斷涌現(xiàn)，其犯罪手段更具隱蔽性、迷惑性，案件辦理難度更大。比如，有的新型案件定性存在爭(zhēng)議。因自貿(mào)港涉企案件多涉及經(jīng)濟(jì)糾紛，民商事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪界限較為模糊，定性難度往往高于一般案件。又比如，涉案金額難以準(zhǔn)確認(rèn)定。自貿(mào)港涉企案件的犯罪嫌疑人在實(shí)施經(jīng)濟(jì)犯罪的過(guò)程中，往往是境外境內(nèi)環(huán)節(jié)、真假合同訂單夾雜在一起交易，給準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪金額帶來(lái)較大難度。

（二）涉企強(qiáng)制措施及強(qiáng)制性偵查手段使用較多

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)營(yíng)商環(huán)境主要集中在刑事犯罪打擊，而對(duì)于案件辦理過(guò)程中影響營(yíng)商環(huán)境的環(huán)節(jié)重視不夠，特別在強(qiáng)制措施選擇、偵查強(qiáng)制性措施適用等方面。比如，對(duì)于涉案的企業(yè)家或影響研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵“骨干”等使用羈押性強(qiáng)制措施不夠?qū)徤?，使企業(yè)管理陷入混亂、企業(yè)重要項(xiàng)目突然中斷。又比如，查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等均為辦案中常用的偵查強(qiáng)制措施，隨意或不加區(qū)分地對(duì)企業(yè)重要生產(chǎn)設(shè)備、賬冊(cè)等進(jìn)行查封、扣押，以及在非必要的情況下對(duì)企業(yè)資金進(jìn)行凍結(jié)，容易使企業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周轉(zhuǎn)困難，甚至?xí)馐芷飘a(chǎn)、被清算。

（三）與行政職能部門就涉企犯罪線索溝通銜接不暢

由于涉企經(jīng)濟(jì)糾紛紛繁龐雜，有的甚至屬于法律盲區(qū)，監(jiān)管涉及的行政職能部門也較為多元，導(dǎo)致刑事案件的發(fā)現(xiàn)和移送數(shù)量極少，嚴(yán)重侵害企業(yè)利益的行為難以及時(shí)受到法律制裁，嚴(yán)重影響營(yíng)商環(huán)境的穩(wěn)定。案件移送途徑不暢，突顯了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)案件銜接機(jī)制不健全的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的保護(hù)，既是司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，也是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，任何一方的力量都不容缺失，只有強(qiáng)化溝通合作，才能共同打擊違法范圍活動(dòng)，凈化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境。

（四）延伸檢察監(jiān)督和服務(wù)職能的主動(dòng)性、創(chuàng)造性不夠

法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的憲法、法律定位所在，法律監(jiān)督權(quán)在檢察權(quán)的法律構(gòu)架中具有重要地位，對(duì)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的保護(hù)不能僅局限于打擊相關(guān)違法犯罪，更需要發(fā)揮法律監(jiān)督職能深入推進(jìn)社會(huì)綜合治理，提升行業(yè)治理水平，幫助企業(yè)強(qiáng)化人員管理、堵塞制度漏洞。另外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于企業(yè)的主動(dòng)服務(wù)性不夠，在自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)日新月異的情況下，如何跳出重辦案、輕服務(wù)的“官本位”思想，創(chuàng)新舉措為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品，也是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一道難題。

三、檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)港企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的路徑措施

（一）精準(zhǔn)審查案件，準(zhǔn)確把握定性與罪名

檢察機(jī)關(guān)在辦理自貿(mào)港涉企案件過(guò)程中，需立足工作實(shí)際，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)糾紛與刑事犯罪、此罪與彼罪界限，既要防止將經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理，也要杜絕對(duì)新型案件定性不準(zhǔn)確導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃脫法律制裁。第一，明確區(qū)分罪與非罪，避免盲目擴(kuò)大刑法打擊范圍。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪在客觀表現(xiàn)方面往往有著諸多相似之處，在辦理此類案件過(guò)程中應(yīng)認(rèn)真調(diào)查案件情況、審核證據(jù)，明確區(qū)分罪與非罪。對(duì)民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、融資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，除法律、行政法規(guī)明確禁止外，不得以違法犯罪對(duì)待。第二，準(zhǔn)確區(qū)分此罪與彼罪，形成統(tǒng)一的法律認(rèn)識(shí)。自貿(mào)港涉企犯罪由于其類型新、法律規(guī)定滯后等原因，案件定性往往存在爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在辦理案件過(guò)程中應(yīng)準(zhǔn)確理解法條的內(nèi)涵與外延，積極準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)新型案件定罪量刑問(wèn)題，同時(shí)及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與其他司法辦案機(jī)關(guān)的溝通認(rèn)識(shí)，力求統(tǒng)一司法辦案標(biāo)準(zhǔn)。

（二）慎用強(qiáng)制措施，保護(hù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定

刑事強(qiáng)制措施在刑事訴訟過(guò)程中的定位應(yīng)當(dāng)是保障案件順利推進(jìn)，不能異化成為一種懲罰手段。辦案要盡量減少對(duì)企業(yè)的不必要影響，堅(jiān)決避免“辦了案子，垮了企業(yè)”情況出現(xiàn)。第一，建立企業(yè)負(fù)責(zé)人先行“取保候?qū)彙敝贫?。在辦理涉企業(yè)案件，犯罪嫌疑人系企業(yè)負(fù)責(zé)人等重要崗位，逮捕可能嚴(yán)重影響企業(yè)正常合法經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格審查是否符合法律規(guī)定的逮捕條件，可捕可不捕的，應(yīng)先行不捕。對(duì)于確實(shí)需要逮捕，采取取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施不能防止其社會(huì)危險(xiǎn)性的案件，應(yīng)建立相應(yīng)的捕后跟蹤措施，及時(shí)通知相關(guān)企業(yè)，做好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銜接工作。第二，慎重使用查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于正在投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和正在用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)的設(shè)備、資金和技術(shù)資料等，原則上不予查封、扣押、凍結(jié)，確需提取犯罪證據(jù)的，可以采取拍照、復(fù)制等方式提取。同時(shí)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)適用偵查強(qiáng)制措施等進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)糾正查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物不當(dāng)?shù)燃又仄髽I(yè)負(fù)擔(dān)、加劇企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的行為。

（三）強(qiáng)化刑行銜接，深度拓展涉企違法犯罪線索收集

建立完善行政與司法溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制。涉及營(yíng)商環(huán)境的違法犯罪活動(dòng)，市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)職能部門是一線執(zhí)法部門，更加容易接觸到相關(guān)線索，權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人也往往在第一時(shí)間向這些行政執(zhí)法或職能部門舉報(bào)，案件涉及犯罪的，需要行政職能部門及時(shí)向司法機(jī)關(guān)移送。一方面，針對(duì)涉企民事糾紛、刑事犯罪日益增多且界限不清的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)“行刑銜接”以及刑事、民事案件辦理之間的溝通，通過(guò)召開(kāi)行政、司法聯(lián)席會(huì)議等方式，就法律界定尚不清楚的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，結(jié)合地區(qū)實(shí)際形成指導(dǎo)性、可操作的意見(jiàn)。另一方面，應(yīng)該進(jìn)一步完善行政執(zhí)法、公安、檢察、法院之間的信息聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息之間的互聯(lián)互通。建立涉企重大敏感案件的信息共享和信息通報(bào)制度，以科技化實(shí)現(xiàn)辦案效率和社會(huì)治理水平的提升。

（四）推進(jìn)深層次檢察監(jiān)督，強(qiáng)化企業(yè)源頭治理和服務(wù)

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國(guó)家利益和公共利益“保護(hù)人”的作用，在嚴(yán)格刑法規(guī)制的同時(shí)，配合檢察建議、公益訴訟等手段，達(dá)到從根源上綜合治理，同時(shí)延伸涉企檢察服務(wù)，向企業(yè)提供法律咨詢、普法宣傳、線索舉報(bào)等一系列服務(wù)，全方位優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境。第一，善用檢察建議，督促民營(yíng)企業(yè)堵漏建制。檢察機(jī)關(guān)在辦理涉企案件時(shí)，應(yīng)高度重視案件延伸和參與社會(huì)治理，利用檢察建議方式，針對(duì)案件反映出的人員管理不嚴(yán)、技術(shù)開(kāi)發(fā)不成熟、內(nèi)部管理不規(guī)范等問(wèn)題，制發(fā)檢察建議，幫助企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)。在制發(fā)檢察建議過(guò)程中，除了滿足文書(shū)規(guī)范化、內(nèi)容針對(duì)性的要求，還應(yīng)注重社會(huì)效果，適當(dāng)結(jié)合公開(kāi)宣告制度，使制發(fā)對(duì)象真正理解和接受建議內(nèi)容。第二，推行派駐重點(diǎn)企業(yè)或重大項(xiàng)目檢察工作站。依托自貿(mào)港確立的重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃，選擇投資帶動(dòng)效應(yīng)大、民生民利影響深、社會(huì)關(guān)注熱度高的重大項(xiàng)目設(shè)立檢察工作站，采取“每周固定時(shí)間+應(yīng)急快速響應(yīng)”等專項(xiàng)工作模式，零距離對(duì)接，面對(duì)面服務(wù)，保障重大項(xiàng)目建設(shè)中的法律訴求得到及時(shí)響應(yīng)、快速解決，確保重大項(xiàng)目建設(shè)如期、高質(zhì)量推進(jìn)。

四、海口市龍華區(qū)檢察院服務(wù)保障自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)新實(shí)踐

自貿(mào)港投入建設(shè)以來(lái)，?？谑旋埲A區(qū)檢察院堅(jiān)持以企業(yè)為中心，不斷強(qiáng)化涉企辦案、精準(zhǔn)服務(wù)和推出優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品，做大做強(qiáng)檢察服務(wù)產(chǎn)業(yè)覆蓋面，逐步形成以駐復(fù)興城“服務(wù)營(yíng)商環(huán)境檢察工作站”為核心，省金林投資集團(tuán)、觀瀾湖園區(qū)等9個(gè)檢察官派駐服務(wù)點(diǎn)為外延，既面向省屬重點(diǎn)國(guó)企，又面向互聯(lián)網(wǎng)新興和中小微非公企業(yè)的服務(wù)營(yíng)商環(huán)境工作體系。

（一）組建“1+1”隊(duì)伍，配強(qiáng)服務(wù)營(yíng)商環(huán)境人員力量。第一個(gè)“1”，即以在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中新組建的第五檢察部（經(jīng)濟(jì)金融犯罪檢察部），作為承擔(dān)駐復(fù)興城檢察工作站服務(wù)營(yíng)商環(huán)境工作的核心班底，負(fù)責(zé)日常涉企服務(wù)工作和相關(guān)刑事案件的辦理。第二個(gè)“1”，即以第四檢察部（民事行政檢察部）作為輔助力量，定期派員參與工作站法律服務(wù)以及涉及民事、行政和公益訴訟案件的辦理。加強(qiáng)人員建制的同時(shí)，注重從自貿(mào)港建設(shè)發(fā)展需要出發(fā)，充分利用“龍檢大講堂”邀請(qǐng)專家學(xué)者授課，與廣東南沙自貿(mào)區(qū)檢察院建立合作伙伴關(guān)系，以及選派優(yōu)秀青年干警到深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)檢察院、龍華區(qū)法院學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及辦理民事行政案件等專業(yè)知識(shí)，大力培養(yǎng)服務(wù)營(yíng)商環(huán)境的高素質(zhì)人才。

（二）打造“1+2”平臺(tái)，提供線下線上全面法律服務(wù)。依托駐復(fù)興城檢察工作站這一載體，打造線下和線上兩個(gè)涉企服務(wù)平臺(tái)。在線下，工作站檢察官定期深入企業(yè)進(jìn)行調(diào)研座談、開(kāi)展法治宣講、提供法律咨詢以及收集涉企舉報(bào)線索等檢察服務(wù)，邀請(qǐng)?？谑忻裼慰椭行?、恒大文化旅游城等重點(diǎn)企業(yè)代表和區(qū)商務(wù)局、文旅局等行政主管部門召開(kāi)多場(chǎng)以“創(chuàng)造一流營(yíng)商環(huán)境、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)”為主題的共商共建交流會(huì)，還分別在該院案件管理大廳、駐復(fù)興城檢察工作站辦公室和龍泉檢察室內(nèi)設(shè)立3個(gè)企業(yè)服務(wù)窗口。在線上，自主研發(fā)工作站服務(wù)營(yíng)商環(huán)境小程序，向企業(yè)免費(fèi)提供法律咨詢、推送典型案例以及法治宣傳視頻等，還積極參與區(qū)政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，入駐全省首個(gè)服務(wù)營(yíng)商的線上平臺(tái)——“?？谑旋埲A區(qū)營(yíng)商環(huán)境公共服務(wù)平臺(tái)”，并形成服務(wù)窗口網(wǎng)絡(luò)鏈接，與龍華區(qū)政府共同打造企業(yè)服務(wù)12345熱線。

（三）實(shí)行“1+3”辦案，探索四大檢察一體辦案機(jī)制。立足駐復(fù)興城檢察工作站既有刑事口又有民行口辦案力量這一優(yōu)勢(shì)，探索推行“刑事+民事、行政及公益訴訟”的四大檢察一體化辦案機(jī)制，專門組建工作站服務(wù)營(yíng)商辦案組，并制定《“揚(yáng)帆護(hù)航”涉企辦案及服務(wù)保障機(jī)制規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定涉企辦案有關(guān)的標(biāo)注貼簽、強(qiáng)制措施、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)容。第五檢察部與第四檢察部密切配合、實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)、資源共享，彼此間對(duì)受理的案件同步審查，對(duì)收集的線索雙向移送，對(duì)確定的證據(jù)流通使用，進(jìn)一步提高辦案質(zhì)效并實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督無(wú)死角。共辦理刑事案件129件，辦理民事、行政及公益訴訟案件19件，發(fā)出檢察建議11份。

（四）帶動(dòng)“1+N”效應(yīng)，以掛點(diǎn)檢察官延伸服務(wù)觸角。以駐復(fù)興城檢察工作站作為服務(wù)營(yíng)商環(huán)境的“總部基地”，陸續(xù)在省金林投資集團(tuán)、?？谟^瀾湖園區(qū)等重大項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)設(shè)立9個(gè)檢察工作站或派駐檢察室，并從第一至第六檢察部選派優(yōu)秀檢察官開(kāi)展“一對(duì)一”掛點(diǎn)服務(wù)。各掛點(diǎn)檢察官在駐復(fù)興城檢察工作站的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，平時(shí)分別與負(fù)責(zé)掛點(diǎn)的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)接服務(wù)，當(dāng)遇到開(kāi)展大型服務(wù)企業(yè)活動(dòng)或個(gè)別掛點(diǎn)企業(yè)出現(xiàn)人員不足情況時(shí)，由駐復(fù)興城檢察工作站負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作與調(diào)配人員。共召開(kāi)檢企聯(lián)席會(huì)議、走訪座談、問(wèn)卷調(diào)查、深入現(xiàn)場(chǎng)等共60余次，開(kāi)展大型法治宣講15次，覆蓋受眾2000余人，實(shí)地保障重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)工8次，成功處置各類企業(yè)訴求24次，化解涉法疑難矛盾糾紛35次，幫助農(nóng)民工追回欠薪48萬(wàn)余元。疫情期間，深入企業(yè)開(kāi)展涉疫法律宣傳5次，現(xiàn)場(chǎng)走訪復(fù)工復(fù)產(chǎn)6次，接受法律咨詢3次，幫助聯(lián)系多批復(fù)工防疫物資，問(wèn)需于企找痛點(diǎn)，優(yōu)化服務(wù)破難點(diǎn)，為企業(yè)提供精準(zhǔn)法律服務(wù)。