印度地方政府市政債券法律制度的經(jīng)驗及啟示

楊澤睿

遵義醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校，貴州 遵義 563006

一、印度地方政府市政債券運作機(jī)制概況

印度的崛起離不開20世紀(jì)90年代初開始的以自由化、市場化為導(dǎo)向，以地方分權(quán)為核心的全面經(jīng)濟(jì)制度改革，由此確定了“一級政府”，“一級事權(quán)”的財稅體系。與此同時，印度城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，印度地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)與壓力與日俱增。如何突破舉債權(quán)的限制，進(jìn)一步拓展地方政府融資渠道，成為緩解印度地方政府市政設(shè)施建設(shè)資金缺口壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求。在1995年末的一次全國性會議上，印度政府首次提出以發(fā)行市政債券作為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的設(shè)想。隨后，以拉客什·莫漢為首的研究小組就市政債券商業(yè)化籌資運作的可行性進(jìn)行了專門論證，這為印度地方政府市政債券的運作模式奠定了扎實的理論和實操基礎(chǔ)。1997年9月，班加羅爾市政公司以政府信用為擔(dān)保率先發(fā)行了價值125億盧比的市政債券，成為第一個發(fā)行國家擔(dān)保債券的市政機(jī)構(gòu)，艾哈邁達(dá)巴德市政公司緊接著在1998年成功發(fā)行了10億盧比的無政府擔(dān)保市政債券。2001年開始，只要市政債券符合只能用于市政設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)則，中央政府就允許市政機(jī)構(gòu)發(fā)行免稅債券。經(jīng)過20多年的發(fā)展，印度地方政府市政債券類型已涉及到應(yīng)稅債券、免稅債券、聯(lián)合融資債券等數(shù)個品種，籌資的資金多用于城市道路建設(shè)、城市供水和排水設(shè)施建設(shè)、污水處理、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等多個領(lǐng)域，為印度各邦、各地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金動力。

（一）發(fā)行制度

印度是由27個邦、6個聯(lián)合屬地、1個國家首都轄區(qū)組成的聯(lián)邦制國家，實行中央政府、邦政府、地方政府三級行政管理體制，每個邦都有自己的立法議會。1992年印度第74次《憲法修正案》（The 74th Constitutional Amendment Act）， 增 加城市地方機(jī)構(gòu)（Urbanlocalbodies，簡稱ULBs）為邦下的自治政府。目前印度地方政府市政債券的發(fā)行者主要是邦及其以下市政府和ULBs。此外，從2015年開始還允許市政機(jī)構(gòu)或根據(jù)《公司法》（Indian Companies Act）注冊登記的市鎮(zhèn)實體公司發(fā)行地方政府市政債券。印度地方政府市政債券主要通過公募和私募兩種形式發(fā)行，應(yīng)稅債券、免稅債券、聯(lián)合融資債券是主要發(fā)行債券品種。財政實力雄厚的發(fā)行主體可以直接發(fā)行應(yīng)稅債券和免稅債券，而實力較弱的中小型發(fā)行主體可以聯(lián)合起來，搭建多層次信用增強(qiáng)機(jī)制，共同發(fā)行聯(lián)合融資債券。

在印度，中央政府議會每年會規(guī)定邦政府的舉債規(guī)模和上限。邦以下的地方政府只要經(jīng)過邦政府議會許可，無論其是否提供擔(dān)保，都可以發(fā)行市政債券，但這些債券都需要經(jīng)過信用評級，以確定其法律責(zé)任和是否可以享受免稅政策。

（二）管理制度

印度邦政府設(shè)債務(wù)管理辦公室，負(fù)責(zé)制定地方政府舉債計劃、規(guī)定市政債券的結(jié)構(gòu)和期限、審查市政債券并監(jiān)控債券風(fēng)險。

印度證券交易委員會（SEBI）負(fù)責(zé)地方政府市政債券的信息披露，要求發(fā)行市政債券的主體必須提交相關(guān)財務(wù)報告和證明，并對信息披露中籌集資金的用途與細(xì)節(jié)、債券違約后的清算與補(bǔ)償作出了具體規(guī)定。但印度市政債券的信息披露制度主要是直接套用企業(yè)債券的做法，而市政債券無疑比企業(yè)債券更為復(fù)雜，所以印度政府亟待推出更透明的信息披露制度。

在新興經(jīng)濟(jì)體國家的債券市場中，印度擁有相對先進(jìn)的信用評級機(jī)構(gòu)體系。除標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等國際知名信用評級公司外，印度本土也擁有印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司（CRISIL）、印度信用評級機(jī)構(gòu)（ICRA）、信貸分析與研究公司（CARE）等信譽(yù)度較高的信用評級機(jī)構(gòu)。根據(jù)規(guī)定，發(fā)行期限超過18個月市政債券必須進(jìn)行信用評級。市政債券采取的是發(fā)行主體自主選擇信用評級機(jī)構(gòu)的方式，并且地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來被印度政府所忽略。由于缺乏一個令人信服的信用評級標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境，所以與幾乎同時期發(fā)展且日趨成熟的企業(yè)債券市場相比，印度市政債券市場并沒有呈現(xiàn)出同樣快速增長的態(tài)勢。

（三）償還制度

印度邦政府建立了統(tǒng)一的償債基金，中央銀行是該基金的管理人，負(fù)責(zé)制定管理方案。印度中央政府通過一系列的量化指標(biāo)來控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，當(dāng)?shù)胤秸磕晷枰獌斶€的利息支出占收入比重超過20%爆發(fā)債務(wù)危機(jī)時，中央政府會通過設(shè)置減赤目標(biāo)的方式來督促地方政府走出債務(wù)困境。

二、印度地方政府市政債券法律制度分析

地方政府市政債券的運作涉及中央和地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財政體制、債務(wù)管控、政府治理等諸多方面，對此，印度對其作出了多項制度安排。首先，《印度共和國憲法》（Republic of India）專章規(guī)定地方政府債務(wù)融資，對舉債主體、舉債條件、償債資金、違約責(zé)任等作出了明確規(guī)定，這對地方政府市政債券法律制度的搭建具有原則性、框架性的指導(dǎo)意義。其次，2005年印度各邦政府相繼出臺自己的《財政責(zé)任法》。根據(jù)各邦《財政責(zé)任法》，實現(xiàn)了對地方政府市政債券的量化控制及日常監(jiān)管。最后，還有《1944年公共債務(wù)法》、《1992年證券交易法》、《1914年地方政府貸款法案》、《1956年公司法》、《1956年證券合同法》、《1996年證券托管法》以及邦政府自行出臺的監(jiān)管法規(guī)都對地方政府市政債券的發(fā)行和交易作出了規(guī)定。然而，這些法律法規(guī)卻鮮少對相應(yīng)的懲罰措施進(jìn)行明確，且地方政府市政債券很多發(fā)行和交易規(guī)則直接套用對企業(yè)債券的規(guī)定，所以這些法律法規(guī)實施效率并不是很高。

三、印度地方政府市政債券制度對我國的啟示

通過考察印度地方政府市政債券法律制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，印度地方政府市政債券運作屬于制度約束型的管理模式，其立法屬于國家財政責(zé)任法與地方財政責(zé)任法并行的模式。這與印度歷史進(jìn)程、現(xiàn)實國情、國家政治體制、中央與地方政府的關(guān)系、財稅體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密不可分，但都用嚴(yán)格的法律來規(guī)范地方政府債券的運作全過程，這對于我國地方政府債券立法有如下借鑒意義。

（一）地方政府債券立法具有系統(tǒng)性

印度地方政府市政債券法律法規(guī)則體現(xiàn)了聯(lián)邦中央政府監(jiān)管和邦及邦以下地方政府內(nèi)部監(jiān)管兩個層次。通過憲法、經(jīng)濟(jì)基本法、財稅基本法、專門立法等不同位階的法律法規(guī)對地方政府債券運作全過程，即發(fā)行、市場流通、償還、監(jiān)管、責(zé)任追究等做出全方位的規(guī)定，使得地方政府債券法律制度既有深厚的憲政根基，又提高了其法律規(guī)范的法律位階，也使得這些法律規(guī)范之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成一套環(huán)環(huán)相扣的法律制度體系。

（二）嚴(yán)格貫徹地方政府債券法定原則

印度地方政府市政債券運作的全過程體現(xiàn)了“地方政府債券法定原則”，進(jìn)而也體現(xiàn)了依憲治國、依法治國的治國理念。依據(jù)憲法規(guī)定，地方政府債券的相關(guān)法律制度必須由權(quán)利機(jī)關(guān)制定頒布，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)也必須按法定程序，在法律有明確授權(quán)的情形下，做出適宜的行為。

（三）分權(quán)明晰的財政體制

地方政府債券制度發(fā)達(dá)的美國和日本都在各自的憲法中明確了中央政府和地方政府的關(guān)系，并賦予地方政府獨立的事權(quán)和財權(quán)，并通過一系列的法律法規(guī)構(gòu)建了分權(quán)明晰的財政體制，使其財政收入更有保障。在這種權(quán)責(zé)明晰的財政體制下，地方政府會根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況和償債能力審慎地發(fā)行地方政府債券，這在一定程度上能減少地方政府盲目發(fā)債、過度發(fā)債、濫發(fā)債的情形，防止可能產(chǎn)生的地方政府道德風(fēng)險和信任危機(jī)。反觀財稅體制改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程與我國較為類似的印度，印度分稅制改革所造成的中央與地方政府財權(quán)事權(quán)關(guān)系失衡、市政債券發(fā)行隨意性大、監(jiān)管缺位、信息披露及信用評級體系不完善等問題，亦是我國構(gòu)建地方政府債券法律體系、深化財稅體制改革所無法回避的問題。