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    宅基地改革的推行

    2020-11-30 11:47:28鄔佼穎
    法制博覽 2020年15期
    關(guān)鍵詞:三權(quán)閑置宅基地

    鄔佼穎

    西北政法大學,陜西 西安 710063

    一、我國宅基地的現(xiàn)狀

    根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所2019年發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書:中國經(jīng)濟形勢分析與預測》中所提出的數(shù)據(jù):2018年我國農(nóng)村宅基地閑置率為10.7%,其中空置率最高的可以達到71.5%。其中東部地區(qū)農(nóng)村宅基地空置率為13.5%;中部地區(qū)為7.7%;西部地區(qū)為11.4%;東北部地區(qū)為11.1%。①此種情形在很大程度是由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異所導致的,東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化程度高,而西部則因為大部分農(nóng)民向其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。另外根據(jù)預測,全國大約有360萬畝農(nóng)村宅基地空置。

    二、宅基地“三權(quán)分置”的思考

    (一)“三權(quán)分置”的提出

    2015年4月,浙江省義烏市率先提出將原有宅基地制度“所有權(quán)—宅基地使用權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎亍八袡?quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的制度理念。2018年1月,中共中央國務院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對農(nóng)村戰(zhàn)略發(fā)展作出了進一步完善,其中提出,“完善農(nóng)民閑置宅基地的閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”。

    (二)“三權(quán)分置”的提出的原因

    1.完善社會主義市場經(jīng)濟體制

    隨著近些年我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,而我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、二元體制結(jié)構(gòu)、二元社會結(jié)構(gòu)的差異化管理,城鄉(xiāng)發(fā)展的差距也逐漸被擴大。同時現(xiàn)有已經(jīng)正式出臺的限制農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)的政策和立法規(guī)范也與我國社會主義市場經(jīng)濟體制相違背。2019年10月31日,十九屆四中全會公報發(fā)表,其中提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。從此也可看出,宅基地作為土地資源,進入市場流通是必然趨勢,也是社會主義市場經(jīng)濟制度的要求。

    2.城鎮(zhèn)土地資源緊缺

    根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)來看,鄉(xiāng)村人口總數(shù)在2008年時,為95579.63(萬人)。而在2018年,鄉(xiāng)村人口總數(shù)卻降為56401(萬人),②即在短短10年間,鄉(xiāng)村人口總數(shù)減少超40%??焖俚慕?jīng)濟格局轉(zhuǎn)變以及城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,大部分農(nóng)民為獲取更好的就業(yè)機會以及更高的收入,選擇進城務工,導致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大量閑置。其次,文化教育在人民心中的地位越來越重要,許多家長為了給孩子提供更好的學習環(huán)境、追求更高的教育質(zhì)量,獲得更多的學習機會,選擇在城市購房。由于各種因素的影響,農(nóng)村閑置宅基地越來越多,甚至造成許多“空心村”的出現(xiàn)。根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項調(diào)查,全國農(nóng)村居民總閑置土地面積約為3000萬畝,而每年因農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的閑置宅基地大約為5.94億平方米,估值大約為4000億。③大量農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn),也勢必會造成城市土地資源緊張,住房環(huán)境短缺等城鎮(zhèn)土地資源問題。

    (三)“三權(quán)分置”的原則

    1.以人本主義為底線

    在宅基地制度改革過程中,在重視宅基地進入市場經(jīng)濟自由競爭時,也不能忽視宅基地原本發(fā)揮的基礎(chǔ)性保障功能。宅基地“三權(quán)分置“制度的設(shè)計是在堅持宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情況下,保證農(nóng)民基本的生活居住條件,在適應社會經(jīng)濟制度和經(jīng)濟模式的前提下,探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)更高的經(jīng)濟價值。農(nóng)民在中國社會群體中相對來說處于弱勢地位,在“三權(quán)分置”制度下,在某些方面予以農(nóng)民一定程度的傾斜保護,也可以認為是促進實質(zhì)公平的一種表現(xiàn)。同時,在宅基地流轉(zhuǎn)過程中要秉持自愿、自主、平等的原則,給予農(nóng)民最大限度的自由,相信其作為一個“理性人”,可以通過自主行為實現(xiàn)最理想的經(jīng)濟目標。

    2.以社會本位為理念

    農(nóng)村宅基地作為一種固有的土地資源,大量的土地閑置,一方面是資源的浪費,使得土地資源不能得到優(yōu)化配置,從而造成社會的損失;另一方面,也會造成農(nóng)民個人的經(jīng)濟損失,使得農(nóng)民不能充分利用宅基地使用權(quán),從中獲得更高的價值。在城鎮(zhèn)土地自愿超負荷的情況下,允許農(nóng)村土地自愿進入市場流通,也是緩解土地資源緊缺的辦法。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸減弱,城鄉(xiāng)一體化潮流迅速發(fā)展,土地資源流通的差異化也會導致城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的腳步減慢。但同時要注意的是,不能一味地將所有農(nóng)村土地流入市場,要保證較大標準的耕地、林地面積的存在,遠離耕地“紅線”。

    3.以合法合理為標準

    目前我國用于管理農(nóng)村宅基地的主要有:《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第42條、第62條和第63條等法律條文,但是由于這些法律法規(guī)中對于宅基地的規(guī)定都比較零散,沒有明確判斷的標準,且有些地方規(guī)定和國家規(guī)定不一,許多問題還需要完善。因此,應該制定專門的《農(nóng)村宅基地管理法》或者《住宅法》,并且也可以借鑒國外的有關(guān)于房屋住宅方面的優(yōu)秀成果,對宅基地及宅基地相關(guān)信息做出明確定義,對于宅基地的流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等做出詳細規(guī)定,同時對于宅基地流轉(zhuǎn)后,雙方權(quán)利義務予以法律規(guī)范,做到權(quán)利、義務相統(tǒng)一。

    三、宅基地改革的實例

    (一)藍天黑溝村

    黑溝村位于陜西省西安市藍田縣東北部,全村共有1727人、4300畝耕地。過去土地按家庭承包經(jīng)營,整體規(guī)模大卻分散,難以形成有效利用,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低,農(nóng)民收入水平低,收入途徑少。

    近年來,黑溝村利用“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革方式,以農(nóng)地入股、集體持股、集體經(jīng)營的發(fā)展模式,大力發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè),采用“黨支部、合作社、農(nóng)戶”三者共建的合作模式,以農(nóng)戶作為股東,參與經(jīng)營,按股分紅,改變了傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟經(jīng)營模式,合作社按照市場化的運作方式統(tǒng)一經(jīng)營。

    (二)長安唐村

    “長安唐村”,位于王曲街道南堡寨村,這里因為房屋老舊、土地閑置等早已成為了所謂的“空心村”。隨著黨的十九大拉開了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的序幕,西安市委市政府積極響應,長安唐村也應時而生。據(jù)悉,該項目總規(guī)劃38平方公里,區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有人口約2.6萬人,共包含8個行政村(20個自然村),其中唐村民宿村占地面積約220畝,總建筑面積約1.7萬㎡。

    長安唐村探索出五項策略(規(guī)劃引領(lǐng)、研究動力、金融支持、改革推動、黨建保障),構(gòu)建了由地方政府、村民組織、市場主體組成的三位共建創(chuàng)新組織形式,和四位一體的創(chuàng)新運作模式,以政府為主導、以市場運作為主體、聯(lián)合鄉(xiāng)村組織,聚集社會資源、實施五大工程(人文復興工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、生態(tài)環(huán)境修復工程、產(chǎn)業(yè)升級提升工程)。

    長安唐村按照產(chǎn)業(yè)分布和文化展現(xiàn)的不同,整體規(guī)劃為“一心、四板塊”,的格局。依托產(chǎn)業(yè)板塊,通過實現(xiàn)五個一百的發(fā)展目標(完成100億元總投資、引進100家產(chǎn)業(yè)企業(yè)、扶持100家村合作社、孵化100個鄉(xiāng)村創(chuàng)客、培養(yǎng)100個職業(yè)農(nóng)民)構(gòu)建村民生活富裕體系,成為踐行西安五個美麗的鄉(xiāng)村樣板。

    根據(jù)以上案例,農(nóng)村居民的權(quán)益保障、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出機制已經(jīng)取得一定成效,但仍然存在許多具體法律問題還未得到解決,關(guān)于農(nóng)村宅基地管理方式和法律規(guī)范,還需要進一步的探索。

    注釋:

    ①數(shù)據(jù)來源:中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2019)》.

    ②數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局官網(wǎng).

    ③數(shù)據(jù)來源:中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》.

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