行政公益訴訟訴前程序的完善

詹日旺

湖南工業(yè)大學(xué)，湖南 株洲 412000

2017年6月27日《行政訴訟法》第25條的修訂，標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國正式確立。

一、訴前程序的內(nèi)涵

訴前程序的內(nèi)涵主要由其設(shè)置的價(jià)值和必要性組成。

（一）訴前程序的價(jià)值

1.制衡價(jià)值

行政公益訴訟是檢察權(quán)對行政權(quán)的一種制衡。檢察建議本身不具備強(qiáng)制性，只是一種非訴訟的監(jiān)督形式和程序性措施，但是檢察機(jī)關(guān)作為我國的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)同由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，在國家權(quán)力運(yùn)行中具有與行政機(jī)關(guān)同等重要的地位，且在國家大力支持和推進(jìn)行政公益訴訟的大背景下，檢察機(jī)關(guān)做出的檢察意見具備一定的剛性和威懾力，能夠較為有效地制衡行政權(quán)的行使。

2.秩序價(jià)值

行政公益訴訟制度試點(diǎn)伊始，有學(xué)者擔(dān)心，若賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格，會過度干預(yù)行政權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，會給國家權(quán)力結(jié)構(gòu)造成破壞，不利于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配。通過訴前程序制度的設(shè)計(jì)，檢察權(quán)不直接干預(yù)行政權(quán)，給予行政機(jī)關(guān)一定期限履行職責(zé)和更改錯誤，在一定程序上可避免檢察權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)的嫌疑，維護(hù)檢察權(quán)和行政權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的秩序價(jià)值。

3.效益價(jià)值

在行政公益訴訟中，效益的追求尤為重要。一是行政公益訴訟須耗費(fèi)大量的司法成本和行政成本，并且其意義不在訴訟本身。二是行政公益訴訟主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，此等領(lǐng)域影響群眾十分廣泛且危害性十分巨大。

（二）訴前程序設(shè)置的必要性

1.發(fā)揮行政權(quán)專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢

行政公益訴訟的受理范圍主要是專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，例如食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。對于這些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)均由不同的組成部門負(fù)責(zé)，配備相應(yīng)的專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備和專業(yè)技術(shù)。如何履行職責(zé)，專門從事管理活動的行政機(jī)關(guān)最為熟悉和最為專業(yè)，倘若行政機(jī)關(guān)在訴前程序主動作出回復(fù)和履行職責(zé)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，其履行職責(zé)的效果必定能夠達(dá)到最佳。

2.有利于節(jié)約司法資源成本

如果行政公益案件都必須通過訴訟的方式來促使行政機(jī)關(guān)糾正行政行為或履行職責(zé)，這無疑會浪費(fèi)大量的司法資源，給檢察機(jī)關(guān)增加沉重的工作量。訴前程序給予行政機(jī)關(guān)一個(gè)改過自新的機(jī)會的同時(shí)，還可以分流出極大一部分不需要進(jìn)入訴訟程序的案件，從而減輕檢察機(jī)關(guān)的訴累，節(jié)約大量的司法資源成本。其次，執(zhí)行難的問題在法院生效裁判執(zhí)行方面仍然未得到較好解決的情況下，運(yùn)用訴前程序，這一種柔性的方式，讓行政機(jī)關(guān)自己去糾正或履行職責(zé)，在節(jié)約司法資源成本的同時(shí)或許還能達(dá)到更好的監(jiān)督效果。

二、當(dāng)前存在的問題

訴前程序作為一項(xiàng)新的法律制度，固然有其合理性和優(yōu)勢，但存在不足和缺陷是難免的。只有全面剖析存在的問題，才能促使訴前程序得到進(jìn)一步的完善。

（一）訴前取證固證難

提起訴訟都必須先經(jīng)過嚴(yán)密的取證程序，而取證若想取得理想的效果，人、財(cái)、物等各項(xiàng)要素配置必須齊全，否則難以滿足提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)需要。當(dāng)前，訴前取證固證難主要表現(xiàn)在兩方面：第一，偵查水平不足。檢察機(jī)關(guān)本身擁有的偵查隊(duì)伍主要專業(yè)于貪污賄賂、瀆職犯罪等刑事案件的偵查，對于行政公益訴訟所涉及的案件偵查經(jīng)驗(yàn)少，且缺少相應(yīng)的偵查設(shè)備。第二，其他行政部門的配合是行政公益訴訟取證的重要環(huán)節(jié)，但基于上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力和害怕對其自身產(chǎn)生不良影響的原因，很多行政機(jī)關(guān)或個(gè)人不愿配合調(diào)查。第三，行政公益訴訟原本就屬于事后監(jiān)督，介入的滯后性也導(dǎo)致取證和固證困難。

（二）履職期限過短

2018年《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定行政機(jī)關(guān)訴前履行職責(zé)的期限為2個(gè)月，然而，2個(gè)月的整改期限固定化，不具備彈性，在實(shí)務(wù)中不可避免其局限性。首先，行政行為方式復(fù)雜多變，其發(fā)生原因和效果受到諸多因素的影響，在2個(gè)月的期限內(nèi)完成督促整改存在難度。其次，行政監(jiān)管領(lǐng)域涉及面廣，不同行政行為的工作內(nèi)容及要求具有較大差異，行政機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后需要對行政行為二次評估，耗費(fèi)大量時(shí)間判斷其合法性及合理性。

（三）判斷行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不明確

收到檢察建議后，在規(guī)定的履職期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)仍不履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)即可行使法定職權(quán)，對其提起行政公益訴訟。然而，隨之而來的問題是，如何判斷行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)去判斷和認(rèn)定，成為提起行政公益訴訟首先要解決的問題。目前，大致分為兩種觀點(diǎn)，一是“行為主義”標(biāo)準(zhǔn)，二是“后果主義”標(biāo)準(zhǔn)。“行為主義”標(biāo)準(zhǔn)是指收到檢察建議后行政機(jī)關(guān)即積極采取督促整改措施，現(xiàn)實(shí)的不法侵害已經(jīng)停止即可視為依法履行職責(zé)?！昂蠊髁x”標(biāo)準(zhǔn)則要求行政機(jī)關(guān)不僅采取積極的整改措施，還要求受損害的利益在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)原本面貌和狀態(tài)，否則即認(rèn)定為未依法履行職責(zé)。

三、完善訴前程序的思考

“零訴訟”是行政公益訴訟的追求，維護(hù)公共利益是行政公益訴訟的根本目的。如何彌補(bǔ)當(dāng)前訴前程序存在的缺陷和不足，筆者從以下幾點(diǎn)進(jìn)行思考。

（一）完善調(diào)查舉證制度

首先，取證方式多樣化和加大經(jīng)費(fèi)支持，除調(diào)查詢問、走訪考察等傳統(tǒng)取證方式外，可以嘗試采用視頻、測繪勘察等新型方式固定事實(shí)。其次，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的相關(guān)法律責(zé)任，適當(dāng)增加有效開展調(diào)查取證工作的剛性保障措施，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的相關(guān)法律責(zé)任。第三，完善專業(yè)鑒定、評估、審計(jì)制度。為滿足鑒定、評估、審計(jì)必須具備的科學(xué)性、時(shí)效性、中立性要求，高檢院可以建立統(tǒng)一的全國性鑒定專家?guī)?，并可跨區(qū)域委托鑒定。

（二）合理設(shè)置履職期限

訴前程序除了應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)月的履職時(shí)間作為基本期限，可在此基礎(chǔ)之上設(shè)置一些彈性條款，對于整改難度確實(shí)較大的案件，允許行政機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)審核同意后，方可延期，延期的期限仍為兩個(gè)月，并且以兩次為限。其次，引入訴訟時(shí)效中止制度，規(guī)定訴訟時(shí)效中止的法定事由，存在法定事由時(shí)向檢察機(jī)關(guān)申請，可以待事由消失后繼續(xù)計(jì)算訴訟時(shí)效。再者，檢察機(jī)關(guān)可以在總結(jié)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提煉出某幾種常見的需要特殊時(shí)長的情況，例如大氣污染、固廢污染、水環(huán)境和土壤污染等環(huán)境恢復(fù)情況，然后提請最高人民檢察院，在司法解釋中做出特殊的規(guī)定或者給予各級檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。

（三）確立“行為主義”為主，“結(jié)果主義”為輔的判斷標(biāo)準(zhǔn)

對于不履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立“行為主義”為主，“結(jié)果主義”為輔的判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先，從實(shí)際出發(fā)考察。誠然，行政機(jī)關(guān)一定的作為可以實(shí)現(xiàn)一定的效果，但效果實(shí)現(xiàn)的快慢在某些情況下受限于自然規(guī)律，例如水土流失、土地荒漠化等，其恢復(fù)周期可能長達(dá)數(shù)十年，要求在特定期限內(nèi)救濟(jì)損害是不切實(shí)際的。其次，從制度負(fù)面效應(yīng)考察。若行政機(jī)關(guān)按照檢察建議矯正了行政行為后依然承擔(dān)嚴(yán)苛的法律責(zé)任，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生“破罐子破摔”，干脆懶政到底的心理。最后，為了防止行政機(jī)關(guān)以客觀因素?zé)o法克服作為懶政的借口，應(yīng)當(dāng)以“結(jié)果主義”為輔作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，主動介入監(jiān)督調(diào)查，對于明顯可以或者不存在無法克服的因素的情況予以辯明，不留“行為主義”的漏洞給行政機(jī)關(guān)有可趁之機(jī)。

四、結(jié)語

即行政公益訴訟制度建立的目的不是訴訟而是維護(hù)公共利益，任何問題與困難，解決辦法只要圍繞如何更好地維護(hù)公共利益，就不會偏離行政公益訴訟制度設(shè)立的初衷，就不會不符合公共利益的需求。