探索多元新途徑 力求實質(zhì)性解決行政爭議

黃 薇

上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135

一、我國法院亟需探索多元途徑實質(zhì)性解決行政爭議

隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，政府職能進一步向多元化轉(zhuǎn)變，國民教育素質(zhì)提升，互聯(lián)網(wǎng)信息廣泛傳播等紛繁復雜的社會現(xiàn)狀，行政爭議爆炸式增多，信訪居高不下、受案登記制實行導致行政案件激增、服判息訴率低（行政案件幾乎件件上訴）等等問題，以單一的審判方式解決行政糾紛已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實需求。另外，多地法院實行跨區(qū)劃集中管轄，行政案件激增。

新《行政訴訟法》第一條將“解決行政爭議”明確作為新行政訴訟法修改之后的立法目的。雖然第六十條仍規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，但是留了一個但書：“行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！泵鞔_規(guī)定了：行政賠償、行政補償、行政機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定行使自由裁量權(quán)案件這三類案件可以進行行政調(diào)解，為行政調(diào)解在立法層面提供了立法依據(jù)，為多元化方式解決行政爭議提供了立法支撐和理論依據(jù)。

“行政爭議多元化解決”的提法可追溯到2007年1月最高人民法院頒布的《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》。之后最高人民法院發(fā)布了一系列司法政策文件，“探索行政訴訟和解制度，推進落實中央部署的多元化糾紛解決機制改革的任務(wù)”。如，2014年12月，最高人民法院在《全面推進人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導意見》中提出了設(shè)立由法官、專職人民調(diào)解員等組成專門調(diào)解機構(gòu)，開展訴調(diào)對接、訴前調(diào)解或立案調(diào)解等工作。這些文件的總體目標是大力推進多元化糾紛解決機制改革，為構(gòu)建和完善行政爭議多元化解決機制提供了政策依據(jù)。①

二、目前我國各地法院做法

“多元化解決行政爭議”的最終目的就是實質(zhì)性解決行政爭議。為行政爭議預防和化解設(shè)置一整套行之有效的制度體系極為關(guān)鍵，包括調(diào)解（含人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性或者純民間性的調(diào)解）、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟等在內(nèi)的制度體系。當事人可以按照自己的意愿選擇協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議或者行政訴訟等救濟途徑解決行政爭議。②我國多地法院采用“訴前調(diào)解”模式應對紛繁復雜的行政爭議糾紛。以上海地區(qū)的上海鐵路運輸法院為例，參照民事訴訟訴前調(diào)解模式設(shè)立行政爭議訴調(diào)中心，依托立案庭、借鑒民事調(diào)解的經(jīng)驗和方式，在受案之前對當事人的行政爭議進行先行調(diào)解。③行政糾紛訴前調(diào)解采用了與民事糾紛訴前調(diào)解相類似的流程，因民事糾紛訴前調(diào)解已經(jīng)有一整套完善的工作機制，為行政糾紛訴前調(diào)解打開了方便之門。行政訴訟訴前調(diào)解機制的有效運行，為實質(zhì)性解決行政爭議開拓了新方向。這已成為各地法院積極探索多元化糾紛解決機制的一個新方式，成為多元化解決行政爭議機制的一個重要改革嘗試。

另外，以寧波地區(qū)為例，由寧波中院牽頭，自上而下首先成立了寧波市行政爭議調(diào)解中心，下屬各基層法院也相繼建立了行政爭議調(diào)解中心，另外，寧波中院還成立了行政爭議調(diào)解工作室，該工作室由員額法官、法官助理以及書記員組成，以寧波市行政爭議調(diào)解中心為依托，融合繁簡分流和簡案速裁機制，對行政爭議實質(zhì)性化解產(chǎn)生了實效。

另外，還有法院設(shè)置調(diào)解點、調(diào)解巡回點等特殊部門，紛紛開拓新途徑，以求適應多元化解決行政爭議的發(fā)展趨勢。

三、新嘗試：探索行政爭議多元化解決新途徑

（一）有限調(diào)解原則下的調(diào)解范圍“微調(diào)”

除了行政補償、行政賠償、自由裁量權(quán)案件之外，調(diào)解案件范圍適當擴大，比如被訴行政行為存在違法情形，但即使判決行政機關(guān)敗訴，行政相對人的正當訴求、實質(zhì)權(quán)益仍無法有效實現(xiàn)的案件；再如行政機關(guān)負有履行職責、給付職責，且行政相對人訴求合理，但在履職、給付程序條件方面存在爭議的案件；涉及行政相對人信賴利益保護的；涉及政策變化，影響行政相對人權(quán)益，有必要根據(jù)個案具體情況，綜合考慮案件事實、歷史成因、當事人客觀狀況等因素開展調(diào)解或協(xié)調(diào)化解等等。

對于上述案件不適宜制作調(diào)解書時，可采用以下處理方式：不適宜制作調(diào)解書的，可以制作談話筆錄，交于法院歸檔，案件可以采用撤訴方式結(jié)案；談話內(nèi)容不適宜公開的，可以申請歸入法院卷宗副卷。

（二）訴中調(diào)解引進“外援”力量化解行政爭議

有些案件的特點和性質(zhì)，需要經(jīng)過庭審調(diào)查辯論之后確定是否適用調(diào)解，故依托行政爭議訴調(diào)中心，將“特邀調(diào)解制度”引入訴中調(diào)解，讓法官把更多的精力投入到審判工作中去，就顯得尤為重要。2016年由最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》對“特邀調(diào)解”作出詳細的解釋。所謂“特邀調(diào)解，是指人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調(diào)解，促使當事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達成調(diào)解協(xié)議、解決糾紛的一種調(diào)解活動。這是將起訴到人民法院的糾紛，交于人民法院編外的調(diào)解組織或者調(diào)解員進行調(diào)解的制度?！?/p>

站在法院的角度，行政爭議只需要考慮行政法律關(guān)系，但是當事人起訴的最終目的，很有可能涉及其本身的民事利益，往往這些民事利益不在行政法律關(guān)系考查范圍之內(nèi)。所以，對于行政爭議實質(zhì)解決的關(guān)鍵往往在于當事人本身的民事利益的解決。借助“特邀調(diào)解”專業(yè)性和特殊性，實質(zhì)解決當事人的民事爭議。此外，訴中特邀調(diào)解還有著訴前調(diào)解沒有的優(yōu)勢：第一，跨區(qū)劃集中管轄后，屬地優(yōu)勢喪失，行政機關(guān)消極應對法院，往往在收到法院傳票之后才予以重視；第二，訴中調(diào)解有著法官和特邀調(diào)解員雙重保障，更能保障當事人的利益。同時，通過訴調(diào)對接，將司法解紛和司法服務(wù)功能向外延伸，最大程度上滿足了人民群眾多層次、多途徑及低成本、高效率解決糾紛的需求。

（三）完善行政、司法銜接工作機制，促進行政機關(guān)與司法機關(guān)良性互動，從源頭上解決行政糾紛

行政爭議多元調(diào)處機制的目標：維護當事人的合法權(quán)益，妥善解決行政爭議，最大限度緩解審判壓力，促進司法資源的合理配置。所謂“多元調(diào)處”，既包括法院內(nèi)部訴調(diào)工作的銜接，也包括法院與轄區(qū)所在的區(qū)委政法委、區(qū)法制辦、區(qū)司法局等相關(guān)機關(guān)、社會組織良性互動、緊密合作，從而加強法院與人民調(diào)解、律師調(diào)解等非訴調(diào)解組織之間的工作銜接與配合，促成行政糾紛解決合力，良性化解行政爭議。著力提升行政執(zhí)法工作水平，堅持依法行政的同時，兼顧行政執(zhí)法的合理性，從源頭上控制矛盾的產(chǎn)生；加強司法與行政良性互動工作，整合行政執(zhí)法、行政復議、行政審判解紛資源，充分挖掘行政復議解紛功能。

當然，所有的調(diào)解都應當在征得當事人雙方同意之后，根據(jù)當事人自愿的原則、調(diào)解合法原則，在認定事實清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進行調(diào)解。調(diào)解不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。當事人不愿意調(diào)解或者調(diào)解不成的，法院應當及時判決。

注釋：

①侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調(diào)解問題探討［J］.法律適用，2017（23）：39.

②程琥.在法治軌道上推進行政爭議多元化解決［J］.中國法律評論，2015（2）（總第6期）：26.

③侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調(diào)解問題探討［J］.法律適用，2017（23）：40-41.