制度異化與政治合法性關(guān)系辨析*

楊 妍

中國傳媒大學(xué)南廣學(xué)院，江蘇 南京 211172

一、政治合法性的雙重屬性

按照讓-馬克·夸克的定義，“合法性是對被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評價”，“合法性即是對統(tǒng)治權(quán)利的承認(rèn)”［1］。李永剛認(rèn)為，“政治合法性就是社會成員基于某種價值信仰而對政治統(tǒng)治的正當(dāng)性所表示的認(rèn)可，是政府基于被民眾認(rèn)可的原則來實施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性”［2］。政治合法性即政府因民眾的認(rèn)可而獲得的正當(dāng)性，在于民眾的認(rèn)可甚或認(rèn)同，這種認(rèn)可的基礎(chǔ)則在于政治權(quán)力主體對社會呈現(xiàn)出的權(quán)力活動符合社會關(guān)于權(quán)力活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行的共同觀念，這是政治合法性的實質(zhì)方面。

由于社會關(guān)于權(quán)力活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行的共同觀念是抽象的、不明確的、難以準(zhǔn)確真實感知的，權(quán)力主體要使其對社會呈現(xiàn)的權(quán)力行為符合這種觀念并進(jìn)而獲得公眾的認(rèn)可，便顯得有些困難；另一方面，雖然這種共同觀念實際存在，但是如果我們不對各自的觀念進(jìn)行表達(dá)并加以匯集，便不能清楚地知道社會的共同觀念到底是什么，在這種情況下，要使權(quán)力主體符合共同觀念是不可能的。解決這種困難，需要有一種表達(dá)各自觀念、形成共同觀念并使之具體化的設(shè)置，這種設(shè)置即為民主過程，形成的結(jié)果是某種法律、制度或政策。因而，廣義上的法律規(guī)范對于政治合法性的獲得來說是必要的。

這里的假設(shè)或者前提在于，“首先，有關(guān)法律的敘述必須要與社會同一性的構(gòu)成性價值協(xié)調(diào)一致”，“其次，法律陳述必須要以一種可信的方式促進(jìn)社會價值的實現(xiàn)”［1］。也就是說，法律必須是符合社會關(guān)于權(quán)力活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行的共同觀念的（但并不一定是這種觀念本身，法律的范圍確實比這種觀念本身的范圍要大，政治合法性主要與權(quán)力運(yùn)作有關(guān)），并且是能夠保證這些規(guī)范在現(xiàn)實中得以實踐，它才與合法性的獲取要求相一致。也只有在符合這兩個條件的時候，形式合法性即合法律性才對實質(zhì)的合法性有指標(biāo)意義，即在這種時候合法律性的狀況能夠在一定程度上促進(jìn)實質(zhì)合法性的獲得。

形式合法性的另一重意義在于，當(dāng)權(quán)力活動不符合法律規(guī)定時，法律的實際效力與權(quán)力主體的合法性將同時受到削弱。法律形成之后便由權(quán)力主體來保障其實施，而其本身也是法律的對象。因而，權(quán)力主體有兩重身份，一是法律規(guī)范的對象，二是監(jiān)督法律規(guī)范的其他對象，即社會成員或組織。一旦權(quán)力主體的權(quán)力活動不符合法律規(guī)范，使得它一方面不符合法律規(guī)范對象的身份，另一方面也失去了監(jiān)督其他法律規(guī)范對象的合理性，從而必然使其自身得不到認(rèn)可，其合法性也受到削弱。就此而言，形式上的合法律性是權(quán)力主體獲得其政治合法性的一個必要條件。那些形式上合惡法的政府缺乏合法性，是因為形式合法性并非政治合法性獲得的充分條件。

政治合法性大致地可以分為實質(zhì)合法性與形式合法性兩個方面。實質(zhì)的方面與公眾對權(quán)力主體的認(rèn)可密切相關(guān)，這種認(rèn)可與權(quán)力主體呈現(xiàn)給社會的權(quán)力活動是否與社會關(guān)于權(quán)力活動應(yīng)然狀態(tài)的普遍觀念相一致有關(guān)。由于這種觀念難以直接運(yùn)用于實踐之中并適合作為最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)，所以政治合法性的獲得不得不借助于形式上的合法律性。這種形式上的合法律性又因為法律規(guī)范的內(nèi)容不一定能夠與這種普遍觀念相符并使之便于實踐而足夠充分。因此，政治合法性的實質(zhì)和形式兩個方面都是極為重要的，并非只關(guān)注一個方面便能成就這種合法性。此即本文所說的政治合法性的雙重屬性。

二、合法性視域下的政治制度

“政治制度”（political institution）的概念與任何其他概念一樣，也是眾說紛紜，但在現(xiàn)實中我們又能大致明白它是什么以及包括哪些內(nèi)容。亞里士多德認(rèn)為，“政治制度是全體城邦居民由以分配政治權(quán)利的體系”［3］，政治制度與權(quán)力和權(quán)利的獲取與分配密切相關(guān)。從權(quán)力的角度看，政治制度在內(nèi)容上就是規(guī)定權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何獲取、如何配置、如何運(yùn)行的一種規(guī)范。從這個意義上看，政治制度的內(nèi)容與政治合法性的實質(zhì)方面是密切相關(guān)的。一個符合社會關(guān)于權(quán)力活動的應(yīng)然狀態(tài)的普遍觀念的政治制度必然會極大地促進(jìn)權(quán)力主體政治合法性的獲取，反之則極大地削弱其合法性。

從形式上看，各種政治制度皆由各種法律文本加以規(guī)定，政治制度規(guī)范屬于特定的法律規(guī)范的范疇。由此，政治制度與政治合法性的形式方面也聯(lián)系起來。如果權(quán)力運(yùn)行確實按照政治制度的安排進(jìn)行，確是有助于政治合法性的獲取的；如果政治制度在現(xiàn)實中發(fā)生異化，權(quán)力的實際運(yùn)行偏離了法律規(guī)定的軌道，那么其形式合法性便無法獲取。合法性的視域下，政治制度與政治合法性的實質(zhì)與形式兩個方面都有直接的密切關(guān)系。

三、政治制度的異化與政治合法性的喪失

為了獲取政治合法性，古今中外的各類權(quán)力主體都盡力美化法律文本上的制度規(guī)范，以使之符合公眾的普遍要求，這是相對容易的方面。對于某些社會成員來說也是較為有效的，他們把文本的制度規(guī)范當(dāng)作了其現(xiàn)實狀態(tài)。但是，文本的制度設(shè)計的太美妙便會造成一個不良后果，即現(xiàn)實的權(quán)力運(yùn)作與這種規(guī)范之間相去甚遠(yuǎn)，從而造成法律與制度的形式主義。從社會公眾的角度看，這種形式主義造成了一種強(qiáng)烈的不適，容易導(dǎo)致對權(quán)力主體的不信任，但是美妙制度中的高要求卻保留了下來，人們發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)的時候，便是權(quán)力主體的形式合法性受到削弱的時候。如果權(quán)力主體并沒有發(fā)現(xiàn)其合法性的削弱是因為這一點(diǎn)，或許它還會繼續(xù)美化文本制度來獲取合法性，這么做事實上反而只會加劇不滿。

從權(quán)力主體的角度看，一旦這種形式主義得以形成，它便會不斷地強(qiáng)化下去。由于現(xiàn)實的權(quán)力運(yùn)行脫離了法律制度框架并形成了路徑依賴，要變革會十分困難。如果其實際能力無法做到權(quán)力的實際運(yùn)行可以像文本上規(guī)定的那樣，這種形式主義便不得不加以保持，而權(quán)力運(yùn)作在實際上一旦脫離了制度的約束與規(guī)范，便只能往更有利于權(quán)力主體及其集團(tuán)的方向而不是更有利于公共利益的方向發(fā)展，腐敗等問題便無法得以解決。這種制度異化對社會以及權(quán)力運(yùn)作的應(yīng)然要求而言便只能是消極的，對形式上的合法律性的違背最終導(dǎo)致了對實質(zhì)上的公眾意愿的違背。政治制度異化從形式和實質(zhì)兩方面導(dǎo)致了政治合法性的喪失。長遠(yuǎn)來看，形式合法性的喪失必然地導(dǎo)致實質(zhì)合法性的喪失，政治制度異化最終只能導(dǎo)致政治合法性的喪失。

四、政治合法性的獲得

制度異化一般說來會在形式與實質(zhì)兩個方面使權(quán)力主體失去政治合法性。一旦基本制度出現(xiàn)異化，那么其他的制度規(guī)范也就自然失去其應(yīng)有的效力，一種不斷偏離法律文本的趨勢不可遏制，由此產(chǎn)生的公共利益的受損、腐敗問題的嚴(yán)重、人治色彩的濃厚等等在其源頭未滅之前便難以從根本上加以糾正。從這種意義上來說，政府不僅要注重實質(zhì)合法性的獲得，而且為了使制度異化受到遏制以及進(jìn)一步獲得實質(zhì)合法性，更要注重形式合法律性的獲取。為此，政府需要避免新的形式主義的產(chǎn)生，并逐步糾正制度異化問題，使得權(quán)力運(yùn)行按照既定的軌道進(jìn)行—雖然實際的權(quán)力運(yùn)行不可能完全按照制度規(guī)范，但也不可以完全脫離這種規(guī)范。不管是避免新的制度異化還是糾正既有的制度異化，都需要與形式合法律性相結(jié)合、與實質(zhì)合法性相結(jié)合。

第一是制度規(guī)范的設(shè)計上。從實質(zhì)合法性的角度看，制度規(guī)范的設(shè)計需要與人民關(guān)于權(quán)力活動應(yīng)如何進(jìn)行的普遍意愿相符合。為此，必須要有一個形成這種普遍意愿并使之形式化、具體化、正式化的機(jī)制，這種機(jī)制包括了表達(dá)功能、對話功能、立法功能、監(jiān)督執(zhí)法的功能等。政府要獲得實質(zhì)合法性，民主、法治、憲政等安排是基礎(chǔ)性的。從形式合法性的角度看，制度規(guī)范必須要被切實地執(zhí)行，那些定然會受到社會普遍反對的便不適合被納入制度規(guī)范，假大空的美化之詞也不適宜納入制度規(guī)范之中。一個適宜的制度規(guī)范還需要強(qiáng)大的社會監(jiān)督來保證其實施，保證權(quán)力主體形式合法性的獲得。

第二是執(zhí)行能力上。政府在設(shè)計政治制度的時候必須考慮到這種制度的合法性，同時在設(shè)計政治制度的時候還要考慮其執(zhí)行能力的問題，否則制度難以實施，終將不斷地在現(xiàn)實中異化。另一方面，為了執(zhí)行更好的制度安排，政府需要不斷地往特定方向提高其執(zhí)行能力，否則其制度設(shè)計及其所能帶來的合法性將受到執(zhí)行能力的限制，從而導(dǎo)致政府在形式與實質(zhì)兩方面喪失其合法性。

第三需要重視的是政府的意愿問題。包括設(shè)計適宜的政治制度的意愿以及切實地執(zhí)行它的意愿，歸結(jié)在一起即為履行公眾賦予它的服務(wù)職能的意愿，這種意愿與利益和價值有關(guān)。從價值角度看，只有當(dāng)社會普遍持有某種關(guān)于統(tǒng)治者的善的期望與要求時，統(tǒng)治者才會發(fā)現(xiàn)并承認(rèn)它還需要改進(jìn)。從利益角度看，只有當(dāng)它覺察到作為其利益一部分的政治合法性受到動搖時，才不得不放棄一部分其他的利益轉(zhuǎn)而促進(jìn)一些公共利益。社會是否成熟關(guān)系到政府服務(wù)意愿是否強(qiáng)烈。

以上僅僅是從政府及其合法性的獲取的角度來看的，事實上政治合法性歸根到底是政府利益的一部分，更是公共利益實現(xiàn)程度的一種外顯，從根本上說是人民為其主權(quán)地位的實現(xiàn)不得不掌握的工具。就目前各國政府的狀況來看，制度異化問題仍亟需得到解決，這不僅是為了政府更加合法，更是為了公共利益能夠得到真實的實現(xiàn)。為此，社會必須成長起來，表達(dá)機(jī)制、對話機(jī)制、立法機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制必須建立起來并得到規(guī)范執(zhí)行。