“放管服”政策導(dǎo)向下高校科研經(jīng)費全過程管理研究

張縣平，許長安 ，李 歌

(1.西安郵電大學(xué) 財務(wù)處，西安 710061；2.西安航空學(xué)院 財務(wù)處，西安 710077)

2016年7月31日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》提出了“放管服”結(jié)合的政策要求，給予科研人員更多的自主權(quán)，激發(fā)他們的科研積極性?！胺拧奔春喺艡?quán)，主要包括擴(kuò)大科研項目資金管理權(quán)限，下放差旅費、會議費管理自主權(quán)限，下放高校科研儀器設(shè)備采購自主權(quán)限。“管”即規(guī)范管理，一是制定切合實際的科研經(jīng)費內(nèi)部管理辦法；二是加強科研經(jīng)費合法合規(guī)的管理和績效考評；三是實行內(nèi)部公開制度，加強對科研經(jīng)費的監(jiān)督。“服”即優(yōu)化服務(wù)，高校相關(guān)部門要通過下放管理權(quán)限，簡化管理流程，減少不必要的檢查，積極推行科研財務(wù)助理制度，為科研人員減負(fù)。“松綁+激勵”的政策措施對于激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有重要意義，但同時增加了科研經(jīng)費風(fēng)險管控的難度[1]。

一、“放管服”政策下高?？蒲薪?jīng)費管理存在的主要問題

(一)科研項目管理與科研經(jīng)費管理脫節(jié)

當(dāng)前，很多高?？蒲许椖抗芾硐到y(tǒng)與財務(wù)核算管理系統(tǒng)沒有實現(xiàn)相融共通，財務(wù)數(shù)據(jù)與科研管理數(shù)據(jù)互相孤立。科研項目管理側(cè)重于項目的申報和成果的產(chǎn)出，高校為了提高科研項目的數(shù)量，主要關(guān)注申報項目的內(nèi)容，而往往忽視科研項目預(yù)算編制，課題負(fù)責(zé)人申報科研項目時，由于缺乏財務(wù)知識和合理依據(jù)，項目預(yù)算編制隨意性大。經(jīng)費管理側(cè)重于經(jīng)費的使用過程中的管控和經(jīng)費的合法合規(guī)，科研項目預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，最終實際開支與預(yù)算安排大相徑庭，結(jié)題時為了能符合國家的相關(guān)規(guī)定又不得不對相應(yīng)的開支進(jìn)行調(diào)整。

科研經(jīng)費的使用應(yīng)該嚴(yán)格遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，但現(xiàn)實是科研項目支出混用竄用現(xiàn)象比比皆是。對于同時研發(fā)多個項目的科研人員在實際報銷時，課題負(fù)責(zé)人簽字的隨意性較大，不區(qū)分某筆費用應(yīng)該屬于哪個項目的支出，造成課題經(jīng)費混用。由于財務(wù)人員沒有參與科研項目的預(yù)算編制，不了解項目的研究內(nèi)容，在課題報銷時難以甄別經(jīng)費的使用與科研項目是否一致，即使科研人員虛報支出，財務(wù)部門也無法控制，導(dǎo)致大量非科研項目支出在該科研經(jīng)費中列支，降低了科研經(jīng)費的使用效益。

(二)沒有正確平衡“放”與“管”的關(guān)系

《意見》的出臺，無論是科研工作者還是科研項目主管部門都存在過度強調(diào)權(quán)利下放而忽略監(jiān)管的問題，普遍認(rèn)為政府對科研工作“松綁”，思想和行為上不同程度的產(chǎn)生誤區(qū)，項目管理部門放松監(jiān)管，認(rèn)為科研經(jīng)費的項目管理、經(jīng)費管理、薪酬管理等都應(yīng)該本著一切有利于科研工作開展的原則；項目負(fù)責(zé)人忽視項目經(jīng)費預(yù)算編制和執(zhí)行，甚至出現(xiàn)虛列支出、套取項目資金的惡劣情況。

“放”是簡政放權(quán)，而不是“放松監(jiān)管”，一定是在“管”(規(guī)范管理)的基礎(chǔ)上的“放”?！胺拧焙汀肮堋辈幻?，它屬于一個問題的兩個方面，高校既要認(rèn)真落實“放”的權(quán)力，也要積極承擔(dān)“管”的責(zé)任，要在做好風(fēng)險防控的基礎(chǔ)上為科研經(jīng)費“松綁”。

(三)缺乏績效評價機制，科研經(jīng)費使用效益不高

高?？蒲泄芾聿块T的關(guān)注點主要集中在教師每年的科研成果、申報的課題類型以及課題到賬經(jīng)費，對科研業(yè)績的評價往往僅限于項目立項數(shù)、項目經(jīng)費數(shù)、發(fā)表論文數(shù)量以及能否完成既定科研任務(wù)、能否如期結(jié)題，而缺乏對科研經(jīng)費產(chǎn)生的效益的評價。

科研績效評價是當(dāng)前科研管理工作的重中之重，也是高校提高科研水平和實力的重要途徑，一定程度上反映了高?？蒲泄芾硭降母叩?，已成為社會各界關(guān)注的焦點，有關(guān)科研績效評價的實踐和研究很多，但由于科研項目的多樣性、科研成果的差異性，難以形成一套行之有效的科研績效評價體系，導(dǎo)致科研人員科研創(chuàng)新性、創(chuàng)造力大大降低，進(jìn)而造成科研經(jīng)費使用效率不高，科研成果轉(zhuǎn)化率低。

(四)科研人員誠信意識有待進(jìn)一步養(yǎng)成

近年來，科學(xué)研究中偽造、篡改或剽竊等學(xué)術(shù)不端、科研失信事件頻發(fā)，大到剽竊他人研究成果、學(xué)術(shù)造假、代寫論文等不端行為，小到在科研經(jīng)費中報銷非科研支出，編造虛假合同、虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等套取科研經(jīng)費，影響極其惡劣，有的甚至給社會帶來嚴(yán)重的危害，受到社會各界的高度重視，黨中央、國務(wù)院也在2018年5月頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強科研誠信建設(shè)的若干意見》，《意見》明確要求要嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重違背科研誠信要求的行為，推進(jìn)科研誠信建設(shè)制度化。

科研誠信應(yīng)該是科研工作者必須遵循的基本原則，它關(guān)系到一個國家科學(xué)事業(yè)的良性發(fā)展和學(xué)術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的有序運行。推進(jìn)科研誠信建設(shè)，首先要加強制度建設(shè)，改革現(xiàn)行人才評價、職稱評審唯成果論的現(xiàn)狀; 其次要提高學(xué)術(shù)不端行為的代價，對學(xué)術(shù)不端行為采取“零容忍”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)絕不姑息。建立科研誠信檔案，將惡意失信、違規(guī)人員列入科研黑名單，情節(jié)嚴(yán)重者依法追究其法律責(zé)任[2]。

二、“放管服”下加強高校科研經(jīng)費管理的建議

(一)為科研活動提供全過程服務(wù)

1.積極推行科研財務(wù)助理制度

《意見》提出的推行科研財務(wù)助理制度，為科研人員提供專業(yè)服務(wù)，讓財務(wù)人員參與到科研的整個流程，包括前期的預(yù)算編制、中期的經(jīng)費報銷以及后期的項目結(jié)題和驗收。

推行科研財務(wù)助理制度，為科研人員配備專業(yè)的財務(wù)助理，使其有更多的精力從事科研工作，解決預(yù)算編制的隨意性和科研經(jīng)費支出不合理等現(xiàn)象，一定程度上也能彌補高校在科研經(jīng)費管理和監(jiān)督方面較為薄弱的現(xiàn)狀，對于規(guī)范提高科研經(jīng)費的使用效益具有現(xiàn)實意義。

2.加強科研政策的宣傳，增強科研人員遵法守規(guī)的自覺性

充分運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)手段，通過建立信息平臺、QQ群、微信公眾號等方式向廣大科研人員廣泛宣傳科研管理法律法規(guī)、財經(jīng)政策和經(jīng)費管理辦法，普及財務(wù)知識。要讓每一位科研人員都能認(rèn)識到任何科研經(jīng)費都不是項目負(fù)責(zé)人的個人財產(chǎn)；項目的支出內(nèi)容必須與項目研究方向密切相關(guān)；項目負(fù)責(zé)人要對自己項目支出的真實性負(fù)責(zé)等等。只有了解了才會主動配合財務(wù)、科研、審計、資產(chǎn)、監(jiān)察等相關(guān)部門的監(jiān)管，才能有效提高科研項目的管理水平和資金使用效益。

3.優(yōu)化審批流程，細(xì)化科研項目管理

“放”的方面，高校要堅持以人為本的管理理念，根據(jù)《意見》調(diào)整規(guī)則規(guī)范，簡政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，給予科研工作人員更大的資金支配權(quán)，使他們切實感受到松綁和激勵，激發(fā)他們投身科研工作的積極性。

“管”的方面，高校要進(jìn)一步細(xì)化科研項目的管理，制定可操作性強、行之有效的科研經(jīng)費管理細(xì)則，做實、做細(xì)科研經(jīng)費開支范圍、報銷的標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限，使科研管理部門和科研人員都能做到有法可依，有章可循，照章辦事。下大力氣解決科研經(jīng)費支出混亂、研究弄虛作假、項目結(jié)題不結(jié)賬等問題，提高科研資金的使用效益。

(二)構(gòu)建高?？蒲泄芾硇畔⑾到y(tǒng)

信息化在很大程度上左右著科研經(jīng)費全過程管理實現(xiàn)的效果，是實現(xiàn)科研經(jīng)費全過程管理的重要保障和基礎(chǔ)，因此必須高度重視科研經(jīng)費管理信息化的建設(shè)和應(yīng)用。

高校的科研管理涉及到科研、財務(wù)、資產(chǎn)、人事等多個職能部門，部門大多各自為政形成信息孤島，對于科研項目的管理，不同的部門基于自身的職責(zé)，對項目情況了解不全面，加之部門間缺乏溝通協(xié)調(diào)的統(tǒng)一科研信息共享平臺，導(dǎo)致管理效率低下?？蒲腥藛T必須就科研項目向各部門提交項目資料，費時費力，構(gòu)建多部門共享的科研信息共享與服務(wù)平臺，簡化手續(xù)，優(yōu)化服務(wù)，共享科研信息和數(shù)據(jù)已勢在必行。

充分利用“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代化信息化手段，構(gòu)建涵蓋科研、財務(wù)、資產(chǎn)、人事等多部門共享的科研管理信息共享服務(wù)平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上提交信息、財務(wù)網(wǎng)上預(yù)約報銷、短信平臺通知、網(wǎng)上調(diào)閱項目信息等。充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)作用，讓科研人員能夠通過該平臺便捷的提交項目信息，實時了解項目資金使用情況及結(jié)余情況；財務(wù)部門能夠?qū)崟r了解科研項目的執(zhí)行進(jìn)度和經(jīng)費報銷支出構(gòu)成；科研管理部門能夠?qū)崟r了解科研項目立項、結(jié)題、績效等信息。

信息系統(tǒng)的建立，對于科研人員來說，為他們提供了一個快捷便利的報銷平臺，簡化了科研經(jīng)費財務(wù)報銷流程；對于監(jiān)管部門來說，可以利用平臺開展風(fēng)險評估，實現(xiàn)對科研項目經(jīng)費的有效監(jiān)督，最終實現(xiàn)科研項目內(nèi)部信息管理無障礙溝通，使有限的經(jīng)費發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

(三)加強對科研管理的內(nèi)部控制和監(jiān)督[3]

實施內(nèi)部控制能夠有效規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。歸納為一句話，就是自我革命，規(guī)范權(quán)力，防范風(fēng)險，促進(jìn)管理。

科研管理的內(nèi)部控制要針對科研經(jīng)費管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，以風(fēng)險控制為主線，以管理流程為抓手，科研部門、財務(wù)部門、審計部門協(xié)同，按照“明確控制目標(biāo)—確定關(guān)鍵控制點—制定控制標(biāo)準(zhǔn)—進(jìn)行業(yè)務(wù)流程控制—監(jiān)督與評價”的模式開展事前、事中、事后的管控。

事前管控的關(guān)鍵控制點主要是預(yù)算編制，增強預(yù)算編制的規(guī)范性和合理性，財務(wù)人員必須參與到項目的預(yù)算編制中，為項目的預(yù)算編制提供服務(wù)和咨詢?？蒲薪?jīng)費規(guī)模大的高?？梢栽谪攧?wù)處下設(shè)專門的科室管理科研經(jīng)費，科研經(jīng)費規(guī)模小的高校可以財務(wù)處配備專門科研經(jīng)費管理崗位，對項目預(yù)算方案進(jìn)行審議，并提供建議。

事中管控的關(guān)鍵控制點主要是報銷環(huán)節(jié)，防止科研經(jīng)費的流失，提高科研經(jīng)費的使用效率，一方面要制定符合實際的科研經(jīng)費管理制度和業(yè)務(wù)流程，規(guī)范科研經(jīng)費的報銷，加強經(jīng)費的支出審核，基于業(yè)務(wù)流程關(guān)注風(fēng)險，對關(guān)鍵控制點進(jìn)行重點關(guān)注；另一方面要利用信息化等手段實現(xiàn)對科研項目執(zhí)行的全過程跟蹤，提高項目支出的透明度。

事后管控的關(guān)鍵控制點主要是績效評價和內(nèi)部審計監(jiān)督，對科研項目的績效評價，不能只停留在對科研成果的績效評價，還要綜合考慮科研項目的預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等諸多指標(biāo)。

作為高校監(jiān)督體系中重要組成部分的高校內(nèi)審機構(gòu)，應(yīng)積極發(fā)揮在科研經(jīng)費管理中的監(jiān)督作用。對科研項目的審計要從以前的結(jié)題審計轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程跟蹤，尤其要對重大科研項目實施跟蹤審計，規(guī)范科研經(jīng)費使用，提高科研資金的使用效益和科研管理水平[4]。

(四)落實對科研人員的薪酬激勵

1.增加勞務(wù)費支出的靈活性

《意見》明確項目勞務(wù)費預(yù)算由高?？蒲腥藛T據(jù)實編制，不再設(shè)置比例限制。發(fā)放勞務(wù)費人員為參與科研項目研究并有實際貢獻(xiàn)的相關(guān)人員，具體包括在校的博士生、研究生、本科生，項目組為開展科研項目而臨時聘用的專家、學(xué)者、科研人員等，均可以根據(jù)其在項目中所承擔(dān)的具體研究任務(wù)以及貢獻(xiàn)程度支付相應(yīng)的勞務(wù)費，具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)可以參照當(dāng)?shù)匦袠I(yè)的平均工資水平確定。外聘科研人員的社會保險補助等也可以視情況納入勞務(wù)費科目列支。

2.加大對科研人員的績效激勵力度

科技創(chuàng)新的核心力量是人才，加大績效激勵是激發(fā)科研人員積極性、創(chuàng)造性的一個非常重要的手段?！兑庖姟芬匀藶楸荆蠓岣唛g接費用比重，取消績效支出在間接費用中的比例限制，在制度層面明確了對科研人員的績效激勵。

高校在《意見》框架下要結(jié)合本單位實際，制定能夠充分體現(xiàn)科研人員在項目中的實際貢獻(xiàn)的績效激勵制度，制度要對承擔(dān)關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)且取得突出成績的科研人員加大薪酬激勵，要通過增加科研績效支出的方式加大對人力資本的合理補償，要通過提高成果轉(zhuǎn)化分配比例來促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化等等。

(五)建立綜合科研績效評價體系

科研經(jīng)費成果和經(jīng)費的使用效益是衡量高?？蒲泄ぷ鞒尚У囊粋€重要內(nèi)容。由于科研成果存在差異性和時效性，高校的科研績效評價較為復(fù)雜，雖然大多數(shù)高校開展了科研績效評價，但是評價結(jié)果要么雷同無差異，要么難以服眾。究其原因，主要是評價指標(biāo)體系不科學(xué)所致，要么只關(guān)注科研成果和到賬經(jīng)費，要么只關(guān)注財務(wù)指標(biāo)，這些用在以追求社會效益為主要目標(biāo)的高?？蒲性u價中都是不全面、不科學(xué)的，應(yīng)當(dāng)建立起財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)并行的綜合科研績效指標(biāo)評價體系。該體系要能夠反映項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，也要將科研成果的先進(jìn)性、創(chuàng)新性、應(yīng)用前景、學(xué)科貢獻(xiàn)以及經(jīng)費使用合理性等納入績效考核指標(biāo)體系。同時，績效評價必須與獎懲相掛鉤，科研績效評價好的給予獎勵，激發(fā)教師開展科研研發(fā)的動力，科研績效評價差的或評價不合格的要有相應(yīng)的懲罰，促進(jìn)教師高質(zhì)量地完成科研課題[5]。

建議依據(jù)平衡計分卡(BSC)理論構(gòu)建高校科研績效評價指標(biāo)體系，高校科研活動更看重社會效益而非經(jīng)濟(jì)效益，運用平衡積分卡可以實現(xiàn)財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)的相互融合，可以通過一系列相互聯(lián)系且具有因果關(guān)系的具體指標(biāo)來準(zhǔn)確反映高校科研績效的核心內(nèi)容，能夠滿足高校科研績效評價的要求。該理論從客戶(社會評價)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程(社會貢獻(xiàn))、學(xué)習(xí)與成長(科研戰(zhàn)略)及財務(wù)(科研經(jīng)費)四個維度設(shè)置評價指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重，開展科研績效評價，可以有效兼顧科研戰(zhàn)略、科研過程、科研行為與科研結(jié)果等各個方面，為高校決策提供有用的信息，實現(xiàn)高校科研戰(zhàn)略目標(biāo)。

需要說明的是，不同的高校由于辦學(xué)層次不同，不同的學(xué)科專業(yè)由于辦學(xué)定位不同，具有很大的差別，學(xué)校應(yīng)該結(jié)合自身的實際情況，制定出一套適合本?？蒲许椖拷?jīng)費的績效評價指標(biāo)體系。同時，在運用平衡計分卡開展科研績效評價的過程中，需要根據(jù)學(xué)?？蒲袘?zhàn)略的變化，適時地調(diào)整這些指標(biāo)的內(nèi)容和權(quán)重，使其更加切合實際，對需要進(jìn)一步發(fā)展的短板指標(biāo)加大權(quán)重，對已經(jīng)達(dá)到目標(biāo)的指標(biāo)降低權(quán)重，以充分發(fā)揮出這一戰(zhàn)略執(zhí)行工具的最大效能。

三、結(jié)語

在“放管服”背景下的高校科研經(jīng)費管理是放、管、服的統(tǒng)一，既要做到簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，又要做到提升管理、提高資金使用績效。實施高?？蒲薪?jīng)費全過程管理對于提升高?？蒲蟹?wù)和管理水平具有重要意義，能夠涵蓋從項目立項到最后結(jié)題結(jié)賬的事前、事中、事后管理，包括項目預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、撥款立項、經(jīng)費使用和項目決算等各個環(huán)節(jié)。