淺析“放管服”背景下事業(yè)單位課題經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題

胡希煒

一、緒論

科技興則國(guó)家興，科技強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：把科技創(chuàng)新擺在更加重要的位置，吹響我國(guó)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的時(shí)代號(hào)角。2016年6月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出：深入貫徹全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)精神，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革，更大調(diào)動(dòng)科研人員積極性、創(chuàng)造性。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》，指出通過(guò)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，強(qiáng)化落實(shí)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式。為了落實(shí)國(guó)家關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”的要求，2018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》。

隨著國(guó)家對(duì)科研的重視，科研課題數(shù)量的逐年增加，經(jīng)費(fèi)來(lái)源和數(shù)量也日益增多。事業(yè)單位在科研領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用，課題經(jīng)費(fèi)是開(kāi)展科學(xué)研究的物質(zhì)保證。若經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)、管理不嚴(yán)，就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的漏洞，嚴(yán)重影響國(guó)家和單位的經(jīng)濟(jì)利益。本著“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的宗旨，本文從當(dāng)前事業(yè)單位科研課題資金管理存在的問(wèn)題入手，研究如何切實(shí)完善事業(yè)單位科研資金管理工作，并提出若干可供參考的意見(jiàn)和建議。

二、事業(yè)單位課題經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

1.重立項(xiàng)、輕預(yù)算?？蒲腥藛T往往把大部分精力放在爭(zhēng)取課題項(xiàng)目上，在課題是否能立項(xiàng)、是否能做大資金規(guī)模上費(fèi)心費(fèi)力去爭(zhēng)取。在預(yù)算編制方面卻不夠重視，預(yù)算管理意識(shí)比較淡薄，存在先把課題經(jīng)費(fèi)拿下來(lái)再說(shuō)的想法。

2.預(yù)算編制不夠科學(xué)合理。一般情況下，財(cái)務(wù)人員不參與課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制，課題申報(bào)書(shū)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算由科研人員獨(dú)立完成。由于科研人員缺乏財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，對(duì)預(yù)算科目的支出范圍把握不準(zhǔn)確，編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算不經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算，不接地氣，往往依靠以往的經(jīng)驗(yàn)或者按照課題負(fù)責(zé)人的主觀想法去編寫(xiě)拼湊，無(wú)法如實(shí)反映課題的實(shí)際需要，最終也無(wú)法完成剛性執(zhí)行。按慣例，預(yù)算批復(fù)的資金量肯定會(huì)比預(yù)算申報(bào)的資金量少，課題負(fù)責(zé)人為了給自己的課題爭(zhēng)取更多的資源配置，往往會(huì)按最高用量編制各科目預(yù)算，甚至出現(xiàn)虛報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.報(bào)銷環(huán)節(jié)程序繁雜，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程耗時(shí)費(fèi)力。在“放管服”的大背景下，已經(jīng)簡(jiǎn)化了對(duì)預(yù)算執(zhí)行程序的各種規(guī)定和限制，但是在事業(yè)單位的內(nèi)控制度限制下，報(bào)銷程序依然繁雜。一筆科研報(bào)銷要經(jīng)過(guò)層層審批，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，報(bào)銷程序就會(huì)停滯?？蒲腥藛T都是專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的專家，對(duì)財(cái)務(wù)制度和報(bào)銷流程不夠熟悉，在科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，煩瑣的財(cái)務(wù)處理占用了大量本該用于科研的時(shí)間。例如，會(huì)議費(fèi)的報(bào)銷中，需要提供會(huì)議通知、簽報(bào)文件、參會(huì)人員簽到表、發(fā)票、發(fā)票驗(yàn)偽單等。購(gòu)買(mǎi)試管需要采購(gòu)計(jì)劃、驗(yàn)收單、入庫(kù)單、發(fā)票等?？蒲腥藛T幾乎搞不清這些票據(jù)的區(qū)別，既要搞科研又要搞財(cái)務(wù)報(bào)銷，大大分散了他們的時(shí)間和精力。

2.預(yù)算執(zhí)行滯后，結(jié)題前突擊花錢(qián)。通?？蒲腥藛T在科研項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，未能?chē)?yán)格按照預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，項(xiàng)目前期預(yù)算執(zhí)行大多滯后，而到項(xiàng)目后期，往往又迫于結(jié)題壓力，在較短的時(shí)間內(nèi)突擊花錢(qián)，失去了預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)謹(jǐn)性。例如，某三年期課題，前兩年預(yù)算執(zhí)行率不足5%，執(zhí)行進(jìn)度和課題經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度不一致，最后一年集中購(gòu)進(jìn)設(shè)備及大量試劑耗材等，經(jīng)費(fèi)使用比較隨意，缺乏計(jì)劃性。

3.超范圍列支，列支和本課題不相關(guān)的費(fèi)用。差額撥款的事業(yè)單位為了減輕自身的資金壓力、彌補(bǔ)資金缺口，單位負(fù)責(zé)人利用行政權(quán)力給課題負(fù)責(zé)人施壓，將本不應(yīng)該列支在課題經(jīng)費(fèi)的支出在課題經(jīng)費(fèi)中列支。例如，某科研單位在結(jié)題前列支了與該課題無(wú)關(guān)的本單位用于對(duì)外宣傳的印刷品。

（三）會(huì)計(jì)核算中存在的問(wèn)題

1.難以做到全成本核算。從會(huì)計(jì)核算角度，課題經(jīng)費(fèi)成本應(yīng)該包括與課題有關(guān)的所有的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。直接費(fèi)用通常有材料費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)和其他支出等。直接費(fèi)用比較直觀，可以量化，核算也相對(duì)簡(jiǎn)單易操作。但直接費(fèi)用中不包括事業(yè)編制科研人員的工資性成本，這部分成本由所在事業(yè)單位承擔(dān)，無(wú)形中擠占了事業(yè)支出。在“放管服”政策下，間接費(fèi)用可全額用作績(jī)效支出。對(duì)課題工作中所發(fā)生的難以劃分的間接費(fèi)用，如水電燃?xì)赓M(fèi)、物業(yè)費(fèi)、房屋設(shè)備折舊費(fèi)、其他輔助部門(mén)的費(fèi)用消耗等，并未納入核算范圍。即使有些單位按比例提取一些間接費(fèi)用記入課題成本，也存在提取比例和提取范圍的爭(zhēng)議。

2.課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目與會(huì)計(jì)科目設(shè)置不匹配。新政府會(huì)計(jì)制度采用了雙體系平行記賬模式，預(yù)算會(huì)計(jì)按支出經(jīng)濟(jì)分類來(lái)設(shè)置會(huì)計(jì)科目，與課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目設(shè)置不盡一致。例如，“測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)”在會(huì)計(jì)科目中無(wú)法找到一致的科目，實(shí)際操作中有些財(cái)務(wù)人員記在“委托業(yè)務(wù)費(fèi)”，有些則記在“其他商品和服務(wù)支出”。這種不匹配導(dǎo)致核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財(cái)務(wù)人員按自己的理解記賬，科研人員更難以理解，容易造成科目錯(cuò)支，對(duì)課題經(jīng)費(fèi)細(xì)化科目的把握造成影響。

（四）結(jié)余資金管理的問(wèn)題

在“放管服”背景下，課題一次性通過(guò)驗(yàn)收并且單位信用良好，滿足以上兩點(diǎn)要求，結(jié)余資金由單位統(tǒng)一使用。結(jié)余資金使用時(shí)間為收到驗(yàn)收意見(jiàn)之日的次年起兩年用完，兩年內(nèi)未用完需上繳財(cái)政。針對(duì)以上政策，很多單位還沒(méi)有制定結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理辦法。部分課題負(fù)責(zé)人認(rèn)為課題的結(jié)余經(jīng)費(fèi)理所應(yīng)當(dāng)留給自己支配使用，單位不應(yīng)干涉，往往以后續(xù)需要繼續(xù)使用為由，單方面占用資金，單位層面無(wú)法對(duì)課題結(jié)余資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，造成資金閑置浪費(fèi)。即使部分課題負(fù)責(zé)人將課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)上交單位，很多單位也將本應(yīng)用作直接費(fèi)用的結(jié)余經(jīng)費(fèi)違規(guī)用于支付績(jī)效工資、招待費(fèi)、差旅費(fèi)等，資金安排混亂，違規(guī)操作現(xiàn)象也很普遍。

（五）資產(chǎn)管理的問(wèn)題

資產(chǎn)管理存在重資金輕實(shí)物、重購(gòu)置輕管理的問(wèn)題。課題設(shè)備的采購(gòu)一般由課題負(fù)責(zé)人說(shuō)了算，不按政府采購(gòu)程序執(zhí)行。課題經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的設(shè)備不納入單位固定資產(chǎn)的統(tǒng)一管理，一般由課題組自行保管使用，也不共享給其他課題組或者部門(mén)使用，各課題組各自為政獨(dú)立購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，造成資源浪費(fèi)。在課題結(jié)題驗(yàn)收后，資產(chǎn)閑置問(wèn)題比較嚴(yán)重，后續(xù)缺乏統(tǒng)一管理，資源難以有效共享。課題購(gòu)置專用材料，如試劑、低值易耗品等往往由課題組人員一人完成從購(gòu)買(mǎi)、驗(yàn)收、入庫(kù)、使用、報(bào)銷等全流程，缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，容易導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

三、事業(yè)單位課題經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，提高預(yù)算編制的質(zhì)量

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。課題預(yù)算是課題申報(bào)不可或缺的重要組成部分，預(yù)算編制不僅是簡(jiǎn)單的收支預(yù)計(jì)，也不僅僅是財(cái)務(wù)金額數(shù)據(jù)的反映，課題預(yù)算編制是一種資源配置，能真實(shí)科學(xué)地反映課題組的實(shí)際需要。預(yù)算編制水平直接影響預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。一方面，事業(yè)單位應(yīng)該完善科研預(yù)算管理制度，成立預(yù)算管理委員會(huì)，建立預(yù)算編制的集體決策審核評(píng)估機(jī)制。課題負(fù)責(zé)人應(yīng)召集財(cái)務(wù)部門(mén)、采購(gòu)部門(mén)和科研部門(mén)等，聯(lián)合對(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行審核把關(guān)?？蒲胁块T(mén)作為預(yù)算的執(zhí)行主體，應(yīng)從課題具體內(nèi)容方面作出合理的評(píng)估預(yù)測(cè)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)在預(yù)算科目使用和資金使用合理性方面給出建設(shè)性意見(jiàn)；采購(gòu)部門(mén)應(yīng)從采購(gòu)詢價(jià)，政府采購(gòu)政策方面審核把關(guān)。各部門(mén)樹(shù)立“一盤(pán)棋”的思想，通力合作，堅(jiān)持實(shí)事求是、精打細(xì)算的原則，切實(shí)做好每一筆預(yù)算，確保預(yù)算的編制要符合政策要求、與科研目標(biāo)相關(guān)以及具有經(jīng)濟(jì)的合理性，切實(shí)提高課題預(yù)算編制質(zhì)量。另一方面，財(cái)務(wù)人員和課題科研人員在編制預(yù)算時(shí)，要時(shí)刻謹(jǐn)記依法編制的原則，遵守預(yù)算管理的相關(guān)法律法規(guī)等，嚴(yán)肅認(rèn)真，規(guī)范編制，堅(jiān)決避免預(yù)算編制和執(zhí)行的隨意性，提高預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，堅(jiān)決維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（二）建立科研財(cái)務(wù)助理制度

隨著承擔(dān)課題數(shù)量的增多，事業(yè)單位應(yīng)建立和完善科研財(cái)務(wù)助理制度，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，減輕科研人員預(yù)算管理和經(jīng)費(fèi)支出的煩瑣工作壓力，從煩瑣的報(bào)銷流程中解脫出來(lái)，讓科研人員有充足的時(shí)間潛心從事課題研究。科研財(cái)務(wù)助理制度的建立，對(duì)服務(wù)科研、推進(jìn)經(jīng)費(fèi)管理和預(yù)算執(zhí)行、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著重要的作用。不僅能為科研人員提供課題預(yù)算編制和調(diào)劑、預(yù)算資金支出、財(cái)務(wù)決算、財(cái)務(wù)驗(yàn)收等方面的專業(yè)化服務(wù)，還能監(jiān)督科研人員合理使用課題經(jīng)費(fèi)，在保證正確使用科研經(jīng)費(fèi)的前提下做好服務(wù)工作。

對(duì)科研財(cái)務(wù)助理，還需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)涵蓋國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度、課題項(xiàng)目管理流程、相關(guān)軟件操作常識(shí)、溝通技巧、語(yǔ)言和書(shū)面表達(dá)能力等。通過(guò)統(tǒng)一管理和常態(tài)化培訓(xùn)，建立一支專業(yè)化的科研助理隊(duì)伍，切實(shí)為科研人員服務(wù)。此外，很多課題涉及國(guó)家機(jī)密和商業(yè)秘密，單位還要加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的保密教育，增強(qiáng)保密意識(shí)，筑牢保密思想防線，嚴(yán)防泄密事件的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)課題經(jīng)費(fèi)核算的規(guī)范化管理

1.建立和完善課題經(jīng)費(fèi)的全成本核算制度。全成本核算就是要將與課題活動(dòng)相關(guān)的一切直接費(fèi)用和間接費(fèi)用納入核算中，目的是真實(shí)地反映課題財(cái)務(wù)狀況，使所有支出都有落腳點(diǎn)。首先，應(yīng)將課題研究人員承擔(dān)課題任務(wù)的工資性收入納入課題直接費(fèi)用中核算?？蒲腥藛T在課題研究中投入大量的時(shí)間和精力，理應(yīng)有所回報(bào)和補(bǔ)償。這樣既可以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，又可以在一定程度上減少科研貪腐事件的發(fā)生。其次，根據(jù)單位的實(shí)際情況，建立間接費(fèi)用分?jǐn)偟臉?biāo)準(zhǔn)和管理體系。建立成本核算信息系統(tǒng)，將固定資產(chǎn)折舊、物業(yè)水電燃?xì)赓M(fèi)、行政管理費(fèi)等納入間接費(fèi)用分?jǐn)?，盡可能做到公平公正、科學(xué)合理以及核算的可操作性。

2.規(guī)范會(huì)計(jì)核算。課題財(cái)務(wù)核算，需要加強(qiáng)規(guī)范化管理，每個(gè)科研課題按規(guī)定單獨(dú)設(shè)賬，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立核算，保證?？顚Ｓ?、專人管理。此外，還要健全事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算體系，設(shè)置會(huì)計(jì)科目時(shí)，不僅要符合事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，還要結(jié)合課題的實(shí)際情況，可以相應(yīng)的增設(shè)科目級(jí)次，使核算內(nèi)容更加完整和詳細(xì)。

（四）規(guī)范結(jié)余資金管理，內(nèi)外監(jiān)督雙管齊下

課題承擔(dān)單位根據(jù)單位的實(shí)際情況，制定課題結(jié)余資金管理辦法，完善內(nèi)控制度，財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、科研部門(mén)之間形成互相制約、互相監(jiān)督的關(guān)系，嚴(yán)把“結(jié)題關(guān)”。原則上對(duì)所有課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格管控。對(duì)結(jié)余資金的存量做到心中有數(shù)，正確評(píng)估本單位的資源條件和實(shí)際需要，合理合規(guī)調(diào)劑使用結(jié)余資金，把錢(qián)花在刀刃上，提高資金使用效率。一方面，單位應(yīng)定期公開(kāi)結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用情況，將每一筆支出置于“陽(yáng)光”下；另一方面，單位內(nèi)部應(yīng)定期、不定期地開(kāi)展結(jié)余資金內(nèi)部審計(jì)，關(guān)注結(jié)余資金的去向，嚴(yán)查細(xì)查資金使用情況，杜絕利用結(jié)余資金分成、提取人員經(jīng)費(fèi)、發(fā)放紅包等現(xiàn)象。此外，課題承擔(dān)單位可借助外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所的力量進(jìn)行監(jiān)督管理，外力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)力，從外界汲取力量精準(zhǔn)監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)資產(chǎn)管理

課題承擔(dān)單位在課題進(jìn)行過(guò)程中所需資產(chǎn)的采購(gòu)中，需要嚴(yán)格按照相關(guān)政府采購(gòu)規(guī)定執(zhí)行，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)、邀標(biāo)、公開(kāi)招標(biāo)等政策執(zhí)行的規(guī)范化。對(duì)大額資產(chǎn)購(gòu)置，采購(gòu)前要做好充分的調(diào)研，引入專家評(píng)審論證機(jī)制，進(jìn)行集體決策。此外，對(duì)于課題資產(chǎn)，還需要建立登記與清查制度，可以借助會(huì)計(jì)信息化平臺(tái)形成完整的資產(chǎn)賬冊(cè)，由專人負(fù)責(zé)，對(duì)資產(chǎn)的增加、減少、變動(dòng)以及報(bào)廢及時(shí)做好登記。應(yīng)按國(guó)家相關(guān)規(guī)定處置課題資產(chǎn)，不論是課題負(fù)責(zé)人，還是課題組成員，不能隱匿、非法占有、私自轉(zhuǎn)讓課題資產(chǎn)。對(duì)于低使用效率的資產(chǎn)，應(yīng)由專人負(fù)責(zé)跟蹤管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，提高資源配置效率。

四、結(jié)語(yǔ)

在事業(yè)單位科研課題經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中還面臨著很多問(wèn)題，本文從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、結(jié)余資金管理幾方面分析了科研課題經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出了有效的改革舉措。事業(yè)單位要依靠“放管服”契機(jī)，在政府的大力支持下，加強(qiáng)課題經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用和科學(xué)管理，使有限的課題經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。