基于國(guó)土空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)融合發(fā)展策略分析

作者簡(jiǎn)介：何俊鋒（1982.02-），男，重慶市人，中級(jí)工程師，本科，研究方向：土地、房地產(chǎn)評(píng)估、自然資源評(píng)價(jià)。

摘 要： 近年以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行呈現(xiàn)出“二元化”的結(jié)構(gòu)模式：城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距被拉大、生態(tài)惡化、鄉(xiāng)村空心化等問(wèn)題，城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡業(yè)已成為阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的一大因素。而國(guó)土空間規(guī)劃在統(tǒng)攬我國(guó)發(fā)展全局的前提下規(guī)劃“一張底圖”，從而集中地優(yōu)化、整合、配置城鄉(xiāng)資源，使城鄉(xiāng)資源得以充分地調(diào)動(dòng)與利用，是一項(xiàng)激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展活力與加快城鄉(xiāng)融合的重大決策。本篇文論將以國(guó)土空間規(guī)劃作為論述背景，就規(guī)劃下城鄉(xiāng)融合所存在的問(wèn)題及需求進(jìn)行分析，并為二者的融合發(fā)展提供施行策略。

關(guān)鍵詞： 國(guó)土空間規(guī)劃;城鄉(xiāng)融合;策略構(gòu)想

【中圖分類(lèi)號(hào)】TU982 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.36.020

引言：在我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，需要解決作為“攔路虎”存在的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃的出世，是在“五級(jí)”單位（含國(guó)、省、市、縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、“三類(lèi)”（指國(guó)土空間的總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃）以及“四體系”（審批體系、監(jiān)督體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、法規(guī)政策體系）的基礎(chǔ)下進(jìn)行的思想規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃將城與鄉(xiāng)置于同一張底圖中，以達(dá)到推進(jìn)振興鄉(xiāng)村、發(fā)展城鎮(zhèn)并使二者互為融合的目的。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展所存的空間問(wèn)題

空間是思考、整合城鄉(xiāng)融合問(wèn)題的一大落腳點(diǎn)，在制定政策及施展規(guī)劃時(shí)均需從空間維度出發(fā)，若無(wú)空間，思路的拓展及最終的策略都將無(wú)所依托，失去參照意義，故而，空間是城鄉(xiāng)融合過(guò)程中的思考關(guān)鍵。國(guó)土空間規(guī)劃的提出，從不以消滅城鄉(xiāng)間的差異作為終極目標(biāo)，相反，保留各自發(fā)展特色并打通城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村間的資源流動(dòng)，使二者的空間相互聯(lián)系、滲透并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展，方可從根本上促使城鄉(xiāng)互動(dòng)融合局面的形成。隨形勢(shì)變化，城鄉(xiāng)的生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間突發(fā)諸多問(wèn)題，國(guó)土空間規(guī)劃則需迎面城鄉(xiāng)問(wèn)題并予以解決[1]。

1.1 生態(tài)空間

城鎮(zhèn)擴(kuò)張性、粗放型的不合理用地現(xiàn)象突出，其中周遭生態(tài)地及鄉(xiāng)村等用地遭城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)占用的境況屢見(jiàn)不鮮。早期較多城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中便有人均公共綠地占有率低且低于國(guó)標(biāo)準(zhǔn)則的狀況，致使現(xiàn)今城鎮(zhèn)內(nèi)的生態(tài)空間連續(xù)性差、生態(tài)斑塊低等缺陷。且城鎮(zhèn)大肆擴(kuò)張用地打破了城鎮(zhèn)周遭的生態(tài)格局，鄉(xiāng)村生態(tài)景觀呈碎片化?；ɑ莛B(yǎng)殖等服務(wù)于城鎮(zhèn)居民的觀光農(nóng)業(yè)占領(lǐng)了原生態(tài)隔離園，破壞了村鎮(zhèn)生態(tài)空間板塊的穩(wěn)定。

1.2 生產(chǎn)空間

城鄉(xiāng)發(fā)展均面臨發(fā)展模式的革新及生產(chǎn)空間的優(yōu)化。城鎮(zhèn)由粗放向集約模式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)功能及用地變化。日前的城鎮(zhèn)缺失合理科學(xué)的產(chǎn)業(yè)組織系統(tǒng)、空間布局，故而其產(chǎn)業(yè)間的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)力與空間布局緊密度不夠。合理的生產(chǎn)空間區(qū)位可降成本、提效益，而國(guó)土空間規(guī)劃力在妥善處置空間區(qū)位，集中協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間中傳統(tǒng)農(nóng)作種植占比較大，故其經(jīng)濟(jì)效益較城鎮(zhèn)而言較為低下，致使部分村民為獲取較多經(jīng)濟(jì)來(lái)源占用生態(tài)領(lǐng)地，無(wú)益于生態(tài)環(huán)境發(fā)展，且城鎮(zhèn)的迅速擴(kuò)張影響了鄰邊城郊鄉(xiāng)村的用地，“耕地?zé)o田，無(wú)路就業(yè)”的境遇發(fā)生，村民生產(chǎn)空間的被壓縮較易引發(fā)社會(huì)矛盾，故國(guó)土空間在規(guī)劃下需解決諸上矛盾。

1.3 生活空間

城鎮(zhèn)區(qū)域生活空間品質(zhì)質(zhì)量不一，老城區(qū)因改造程度低加之年代遠(yuǎn)久，新舊城區(qū)的公共配套設(shè)施服務(wù)分別呈現(xiàn)一高一低的狀況。而鄉(xiāng)村的生活空間則缺失本土化指引，缺失鄉(xiāng)土特色。如鄉(xiāng)村對(duì)古樹(shù)、鄉(xiāng)土建筑、文化遺產(chǎn)的保護(hù)度及重視度不佳，使得獨(dú)具特色的鄉(xiāng)土文化載體被遺失、毀壞，村莊建設(shè)一成不變，特色感缺失。且村落用地向外擴(kuò)張致使其聚集力低，用地分散，“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象突出。

2 城鄉(xiāng)融合策略

2.1 集約用地

針對(duì)城鄉(xiāng)用地困境需采取集約用地的策略，對(duì)城鄉(xiāng)所存的閑置園地、廢宅區(qū)、養(yǎng)殖地或非法占地區(qū)進(jìn)行土地的“再規(guī)劃”。整理鄉(xiāng)村園地時(shí)要聽(tīng)取農(nóng)民訴求并在確保其基本權(quán)益下科學(xué)處置農(nóng)村閑置宅地，對(duì)整理后的土地首先思考進(jìn)行耕地復(fù)墾，其次考慮為林、草用地，最后方為建設(shè)調(diào)劑用地，且調(diào)劑用地應(yīng)契合國(guó)土空間規(guī)劃要求并以改善鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)為前提，設(shè)置為鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地。

切實(shí)施行以用地增減掛鉤為主導(dǎo)的方針，即嚴(yán)格協(xié)調(diào)、平衡各市縣的用地指標(biāo)從而限制城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張和鄉(xiāng)村閑置的現(xiàn)象[2]。

2.2 推進(jìn)“五級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃編制

規(guī)劃先行是城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。國(guó)土空間規(guī)劃將城鄉(xiāng)置于一個(gè)體系中進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過(guò)統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)的設(shè)施服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、資源等，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代都城及鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。首先，應(yīng)結(jié)合各區(qū)實(shí)際并構(gòu)建大都市區(qū)，并以都市區(qū)為中軸帶動(dòng)區(qū)域周邊下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)融合應(yīng)逐步推進(jìn)五級(jí)三類(lèi)的編制規(guī)劃工作，推進(jìn)以國(guó)、省、市五等級(jí)及國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、總體及詳細(xì)規(guī)劃的銜接工作，以“三區(qū)三線”的劃定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地空間。其次，改變“重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村”的舊規(guī)劃思想并對(duì)鄉(xiāng)村本土特色優(yōu)勢(shì)予以重視，將村莊分類(lèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)規(guī)避千篇一律，在提升國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量時(shí)促使城鄉(xiāng)融合腳步。

2.3 維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)

城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于生態(tài)空間的建設(shè)，在進(jìn)行城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)之時(shí)應(yīng)對(duì)該區(qū)域環(huán)境資源承載力、國(guó)土空間適應(yīng)大小作出考評(píng)，如借助GIS等測(cè)繪工具對(duì)該地地勢(shì)地形、水資源分布、植被覆蓋、地質(zhì)災(zāi)害等進(jìn)行集中考評(píng)，對(duì)生態(tài)紅線區(qū)進(jìn)行警示與劃定，施行等級(jí)化、高力度的生態(tài)空間監(jiān)管管制。與此同時(shí)，逐步恢復(fù)遭受生態(tài)毀壞的城鄉(xiāng)縣區(qū)，借助物理或生物手段恢復(fù)生態(tài)植被。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，本篇文論證了國(guó)土空間規(guī)劃大背景下城鄉(xiāng)融合所存的問(wèn)題，并以集約用地、維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)、推進(jìn)“五級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃為方案進(jìn)行解決。城鄉(xiāng)融合工作任重道遠(yuǎn)，故應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷前進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 林堅(jiān)，宋萌，張安琪.國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施分析[J].中國(guó)土地，2018，000（001）：15-17.

[2] 黃銳.國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理路徑探析——以城市規(guī)劃為例[J].信息周刊，2020，000（005）：P.1-1.