上海與周邊及海外特大城市垃圾分類管理比較

韓雪

摘 要：當(dāng)前，垃圾分類是加強(qiáng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為核心的生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)。介紹并比較五個(gè)典型城市的垃圾分類法律法規(guī)、管理體系和運(yùn)作方式：日本東京市政府重視垃圾的預(yù)處理，強(qiáng)調(diào)公民在垃圾分類中的核心作用;德國(guó)漢堡市政府注重立法執(zhí)法，有著當(dāng)今世界最完善的垃圾分類管理制度;瑞典斯德哥爾摩市政府重視科技環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，以“生產(chǎn)者責(zé)任制”為原則加強(qiáng)政府與環(huán)保科技企業(yè)的合作;韓國(guó)首爾市政府依靠計(jì)量收費(fèi)制度、舉報(bào)獎(jiǎng)金制和清潔屋子等制度確保市、郡、區(qū)垃圾分類的協(xié)同運(yùn)作;中國(guó)臺(tái)北市則利用“四合一資源回收計(jì)劃”，強(qiáng)調(diào)垃圾分類的經(jīng)濟(jì)刺激作用?？偨Y(jié)以上典型城市的管理經(jīng)驗(yàn)，找出目前上海市垃圾分類管理的不足之處，并提出相應(yīng)的意見(jiàn)與建議。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;生態(tài)建設(shè);國(guó)際經(jīng)驗(yàn);管理體系

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）27-0095-04

中國(guó)是生產(chǎn)垃圾的大國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)生活垃圾年產(chǎn)量高達(dá)4億噸，并且以10%的速度逐年遞增，中國(guó)也為此付出了慘痛的代價(jià)：垃圾堆積如山，帶有劇毒的腐爛物和臟水滲透到地下，污染水源，危害身體健康，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“癌癥村”。生態(tài)環(huán)境一旦遭到徹底的破壞，這種破壞帶來(lái)的傷害幾乎無(wú)法復(fù)原。而保護(hù)生態(tài)環(huán)境、重視環(huán)保，不僅是對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)初期選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境視而不見(jiàn)的救贖，更是人類本身的自救行為。垃圾分類是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措，即通過(guò)合理的分類、回收和處理方式將垃圾導(dǎo)致的垃圾污染、水源污染、空氣污染降到最低，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)與自然環(huán)境和諧發(fā)展的目標(biāo)。

一、法律法規(guī)及管理體系比較

（一）法律法規(guī)比較

1.日本東京。日本自20世紀(jì)70年代開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類處理，關(guān)于垃圾分類處理的法律法規(guī)劃分為三個(gè)層次：一是以《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》和《環(huán)境白皮書(shū)》為代表的基本法，這兩部法律規(guī)定了日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即最優(yōu)生產(chǎn)、最適量消費(fèi)、最少量廢棄;二是以《廢棄物處理法》《資源有效利用促進(jìn)法》和《空氣污染控制法》為代表的綜合法，這三部法律的制定和實(shí)施促進(jìn)了日本生活垃圾由最初的填埋、焚燒等方式轉(zhuǎn)為源頭處理、各方責(zé)任主體共同承擔(dān)的方式方法[1];三是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)、行業(yè)出臺(tái)的細(xì)則，比如針對(duì)食品垃圾的《食品再生利用促進(jìn)法》、建筑材料垃圾的《建筑工程材料再循環(huán)閥》、關(guān)于家電的《家用電器再循環(huán)法》《容器包裝再循環(huán)法》以及控制二噁英排放的《垃圾處理二噁英類削減對(duì)策》和《紙漿制造業(yè)自主限制方針》，這些法律政策覆蓋面廣，權(quán)責(zé)清晰，極大地降低了不同產(chǎn)業(yè)垃圾處理的難度。而《循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)形成推進(jìn)基本法》的制定，標(biāo)志著日本垃圾分類已從末端處理、源頭治理過(guò)渡到了循環(huán)利用階段[2]。

2.德國(guó)漢堡。德國(guó)是世界上擁有最完備、最詳盡的環(huán)境保護(hù)體系的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)聯(lián)邦和各州關(guān)于環(huán)保的法律達(dá)8 000多部。1991年頒布實(shí)施的《包裝廢棄物管理法》是世界上第一部明確由生產(chǎn)者負(fù)責(zé)的法律法規(guī)。德國(guó)政府及相關(guān)環(huán)保部門(mén)秉著“誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)買(mǎi)單”的原則，立法約束規(guī)范公民的行為，貫徹垃圾分類處理落實(shí)到每一個(gè)社區(qū)，對(duì)污染物處理的準(zhǔn)則一概貫徹《環(huán)境最終管理標(biāo)準(zhǔn)》[3]。2012年，德國(guó)頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)廢物管理法》，該法律將垃圾處理分為五步，第一步是Reduce，即減少垃圾的產(chǎn)生;第二步是Reuse，對(duì)產(chǎn)生的能夠處理的垃圾進(jìn)行進(jìn)一步處置，使之能夠再利用;第三步是Recycling，使垃圾資源化，重新進(jìn)入生產(chǎn);第四步是其他方式方法，比如通過(guò)能源促進(jìn)垃圾重新利用;第五步是將最終無(wú)法循環(huán)利用、對(duì)人體和環(huán)境有害的垃圾進(jìn)行最終處置。此外，收費(fèi)制度、“環(huán)境警察”制度以及連坐式懲罰措施制度等一系列制度，都保證了垃圾的高效處理。

3.瑞典斯德哥爾摩。瑞典是垃圾循環(huán)利用的國(guó)際領(lǐng)先者，也是世界上最早“進(jìn)口垃圾”的國(guó)家之一。《廢棄物收集與處置條例》標(biāo)志著瑞典垃圾分類處理的開(kāi)始，該條例明確了垃圾的分類、收運(yùn)和處理方式;《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法典》是瑞典政府的主要法律，該法典規(guī)定了垃圾分類處理的原則、生活垃圾的概念以及參與垃圾分類、收運(yùn)河處理各方的職責(zé)與義務(wù)。2002年瑞典頒布環(huán)保法令，設(shè)置垃圾處理費(fèi)，以重量計(jì);并且規(guī)定將垃圾填埋比例降至1%，即99%的垃圾是可循環(huán)利用的資源，包括回收、作為化肥、能源等，而垃圾轉(zhuǎn)為能源的效率極高，需要進(jìn)口別國(guó)垃圾進(jìn)行能源轉(zhuǎn)換。2011年，瑞典政府表示支持企業(yè)環(huán)?？萍紤?zhàn)略，重視企業(yè)環(huán)保科技研發(fā)，促進(jìn)環(huán)保科技創(chuàng)新和企業(yè)發(fā)展。

4.韓國(guó)首爾。韓國(guó)垃圾管理法律體系主要包括四部分，一是以1986年制定的《廢棄物管理法》為主的法律，是對(duì)廢棄物處理設(shè)施、廢棄物轉(zhuǎn)移處置以及促進(jìn)資源回收利用制定的相關(guān)法律法規(guī);二是相關(guān)行政法律，包括廢棄物管理法施行令以及相關(guān)施行規(guī)則;三是部門(mén)章程;四是地方性政策法律，如《首爾市環(huán)境基本條例》《大邱廣域市關(guān)于廢棄物管理的條例》[4]。除廢棄物相關(guān)的法律法規(guī)外，韓國(guó)政府相繼出臺(tái)了關(guān)于食品垃圾、一般垃圾、可回收垃圾、大型垃圾和危險(xiǎn)垃圾相關(guān)的條例，以完善生活垃圾處理和利用的相關(guān)法律制度。

5.中國(guó)臺(tái)北。20世紀(jì)70年代，臺(tái)灣地區(qū)制定了《廢棄物清理法》，《廢棄物清理法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著臺(tái)灣垃圾分類管理的開(kāi)始。20世紀(jì)90年代，實(shí)施垃圾“不落地”和“強(qiáng)制分類”政策，以及“四合一資源回收計(jì)劃”，由地方政府清潔隊(duì)、回收商、回收基金和社區(qū)民眾四部分組成的系統(tǒng)全面進(jìn)行資源回收、垃圾減量工作，通過(guò)對(duì)產(chǎn)品制造企業(yè)征收費(fèi)用，然后將其補(bǔ)貼給產(chǎn)品回收者（包括社區(qū)民眾、回收和處理企業(yè)），從而形成一個(gè)以經(jīng)濟(jì)刺激為導(dǎo)向的回收系統(tǒng)[5]。2002年頒布的《資源回收再利用法》確立了臺(tái)灣地區(qū)的垃圾管理的核心理念：節(jié)約自然資源，減少?gòu)U棄物產(chǎn)生，促進(jìn)資源回收再利用，爭(zhēng)取2040年實(shí)現(xiàn)“資源全回收，垃圾零填埋”的目標(biāo)。

斯德哥爾摩市也秉承著3R（即Reduce，Reuse和Recycling）原則，以資源化、減量化為目的，實(shí)現(xiàn)最大限度的循環(huán)使用;以能源化為導(dǎo)向，最小限度地進(jìn)行填埋處理。為此，瑞典采取了押金回收制度、企業(yè)環(huán)保科技戰(zhàn)略與公私合作等政策手段。

企業(yè)環(huán)?？萍紤?zhàn)略的主要任務(wù)是加大環(huán)境保護(hù)科技創(chuàng)新并促進(jìn)瑞典國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并成功地與能源、電力、冶煉、石化等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，在垃圾分類管理的基礎(chǔ)上有創(chuàng)造出新的科技產(chǎn)業(yè)及利潤(rùn)。公私合營(yíng)制度隨著“生產(chǎn)者責(zé)任”制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，瑞典工商界行業(yè)協(xié)會(huì)與大型包裝公司共同創(chuàng)立REPA機(jī)構(gòu)。企業(yè)只需要繳納會(huì)費(fèi)成為會(huì)員，就可以享受由REPA提供的代替垃圾處理服務(wù)。

（四）韓國(guó)首爾

首爾市的垃圾分類處理秉承著“垃圾產(chǎn)生者、發(fā)生地”原則，首先是將垃圾分為五大類，分別是：食品垃圾、一般垃圾、可回收垃圾、大型垃圾和危險(xiǎn)垃圾，然后相關(guān)機(jī)構(gòu)針對(duì)不同種類的垃圾的性質(zhì)進(jìn)行進(jìn)一步的回收、資源化或者焚燒、填埋處理。

垃圾分類管理的運(yùn)作分為三個(gè)步驟：第一步，分類收集。從1995年韓國(guó)實(shí)施計(jì)量收費(fèi)制度后，居民需要購(gòu)買(mǎi)不同容量種類的垃圾袋進(jìn)行垃圾的分類投放，由于垃圾實(shí)名制的存在，還需要在垃圾袋上署名以及門(mén)牌號(hào)，便于后期首爾特設(shè)的警察的督查，最后將盛放特定類別垃圾的特定垃圾袋投入指定類別的垃圾箱內(nèi)，如果存在亂分類亂投放的現(xiàn)象，居民可以通過(guò)實(shí)名和門(mén)牌號(hào)對(duì)此舉報(bào)并獲取獎(jiǎng)金。第二步，分類運(yùn)輸。回收機(jī)構(gòu)將五類垃圾運(yùn)送到指定地點(diǎn)。第三步，分類處理。能夠回收利用的由機(jī)構(gòu)回收和資源化處理，食品垃圾進(jìn)行生物化，危險(xiǎn)垃圾進(jìn)行焚燒發(fā)電發(fā)熱等。此外，對(duì)于商場(chǎng)、公園等公共環(huán)境，首爾市政府主要實(shí)行清潔屋子制度，即在這些場(chǎng)所配置垃圾分類箱，用自動(dòng)上車(chē)式車(chē)輛收集垃圾，然后再進(jìn)行垃圾的運(yùn)輸和處理。

（五）中國(guó)臺(tái)北

2005年，臺(tái)灣地區(qū)強(qiáng)制實(shí)行垃圾分類政策，臺(tái)北成為試點(diǎn)，將廢棄物分為可回收垃圾、廚余垃圾和一般垃圾。臺(tái)北市環(huán)保局規(guī)定臺(tái)北市廢棄物定時(shí)、定點(diǎn)、定標(biāo)投放以及垃圾費(fèi)隨袋征收規(guī)則，定時(shí)即一周五天的固定時(shí)段，定點(diǎn)即指定的停車(chē)收集點(diǎn)，并且垃圾處理車(chē)要在規(guī)定的路線行駛。對(duì)于生產(chǎn)商，主要通過(guò)垃圾回收管理基金管理委員會(huì)征收垃圾處理費(fèi)，對(duì)于回收商主要通過(guò)補(bǔ)貼和稅收等優(yōu)惠。

臺(tái)北市垃圾處理的歷程經(jīng)歷了填埋、焚燒為主填埋為輔、焚燒為主的階段，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)零填埋計(jì)劃。從1997年的“垃圾不落地”“四合一資源回收計(jì)劃”，到力爭(zhēng)在2020年實(shí)現(xiàn)“資源全回收，垃圾零填埋”目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到“構(gòu)建零廢棄社會(huì)”的目標(biāo)。臺(tái)北市政府的努力還表現(xiàn)在對(duì)于垃圾分類的軟約束中，例如開(kāi)展宣傳及教育工作，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體力量積極參與，進(jìn)而形成垃圾分類全民行動(dòng)的格局[9]。

三、上海垃圾分類管理制度及運(yùn)作方式

（一）法律法規(guī)和管理體系

2000年，原建設(shè)部公布了首批8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，上海作為試點(diǎn)之一，正式開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn)工作。2014年出臺(tái)《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量方法》，2016年，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化和無(wú)害化處理。2017年3月，國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，方案的印發(fā)和實(shí)施標(biāo)志著上海市垃圾分類管理從自愿轉(zhuǎn)向強(qiáng)制實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)和量的跨越。2019年7月，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式頒布實(shí)施，該《條例》被稱為“史上最嚴(yán)”。《條例》中的生活垃圾規(guī)定為：在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢棄物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢棄物，同時(shí)將生活垃圾分類為干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾，以實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化為目標(biāo)，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的全程分類體系，積極推進(jìn)生活垃圾源頭減量和資源循環(huán)利用。

上海市的生活垃圾管理工作，遵循政府推動(dòng)、全民參與、市場(chǎng)運(yùn)作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進(jìn)、循序漸進(jìn)的原則，參與垃圾分類管理工作的主體有：市人民政府、各區(qū)人民政府以及單位和個(gè)人。市政府負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)管理工作，其中市發(fā)改委協(xié)調(diào)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落實(shí)，完善垃圾收費(fèi)機(jī)制，市房屋管理部門(mén)負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行生活垃圾分類投放管理責(zé)任人義務(wù)，市生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)處理污染和防治，市城管執(zhí)法部門(mén)對(duì)以上進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督;區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的生活垃圾管理工作，并建立相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;單位和個(gè)人主要承擔(dān)了生活垃圾產(chǎn)生者的責(zé)任，遵循誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)付費(fèi)的原則，遵守計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價(jià)的生活垃圾處理方式。此外，新聞媒體部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行垃圾管理法規(guī)和生活垃圾分類知識(shí)的公益宣傳，中小院校及高效部門(mén)開(kāi)展垃圾分類和教育實(shí)踐活動(dòng)，多方主體共同參與，推進(jìn)垃圾分類管理建設(shè)。

（二）運(yùn)作方式

上海市生活垃圾按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為四類，分別是可回收垃圾、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾。可回收垃圾是指廢紙張、廢塑料等便于回收、循環(huán)利用的垃圾;有害垃圾主要包括廢電池、非藥品等對(duì)人體健康和自然環(huán)境有害的垃圾;濕垃圾主要是易腐物;除了上述三類垃圾之外的生活廢棄物，就是干垃圾。垃圾的回收主要采取分類收集和上門(mén)收集相結(jié)合的方式，個(gè)人和單位產(chǎn)生的垃圾要進(jìn)行初步分類，定時(shí)定點(diǎn)投入相關(guān)垃圾回收處，不少小區(qū)內(nèi)設(shè)置“綠色賬戶”，居民和個(gè)人可通過(guò)綠色賬戶積分值獲取相應(yīng)分值的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);部分單位和小區(qū)內(nèi)設(shè)有“綠色黑板”，記錄違紀(jì)的單位和個(gè)人，并采取黨員帶頭示范的模式帶動(dòng)社區(qū)和單位進(jìn)行分類回收、綠色回收;回收到的垃圾由第三方環(huán)保企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一收集，最終將收集到的垃圾進(jìn)行焚燒或者填埋處理[10]。

四、結(jié)論與建議

由于上海市強(qiáng)制垃圾分類管理剛剛起步，垃圾投放主要依靠社區(qū)志愿者、環(huán)保組織來(lái)進(jìn)行和監(jiān)督，而垃圾分類不僅僅需要制度和監(jiān)督，更需要全體社會(huì)成員觀念和意識(shí)上的認(rèn)同，所以仍然需要較長(zhǎng)的時(shí)間使全體社會(huì)成員形成根深蒂固的思想;在末端處理環(huán)節(jié)，由于垃圾性質(zhì)的不同，導(dǎo)致大多數(shù)固廢物體的處理割裂運(yùn)行，不同的企業(yè)和服務(wù)商在不同的地區(qū)建立終端處理設(shè)施，設(shè)施規(guī)劃和土地規(guī)劃不合理，進(jìn)一步影響了高效的資源循環(huán)和協(xié)同水平，處理成本較高。

垃圾分類管理任重而道遠(yuǎn)，是一場(chǎng)需要全體社會(huì)成員和組織參與的久久為功的事業(yè)。其中，應(yīng)處理好政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系，形成統(tǒng)一開(kāi)放、有序競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的作業(yè)模式，提高市場(chǎng)機(jī)制對(duì)調(diào)節(jié)可回收資源配置的效率。同時(shí)，垃圾分類管理也是一項(xiàng)結(jié)合環(huán)保、服務(wù)和公益為一體的特殊產(chǎn)業(yè)，需要完善和健全相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上規(guī)定和約束各個(gè)主體的責(zé)任和義務(wù);加快垃圾分類投放、運(yùn)輸和處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)提高垃圾分類回收、處理的效率和質(zhì)量，提高垃圾分類和回收的能力與水平。應(yīng)效仿發(fā)達(dá)國(guó)家，將垃圾分類融入每個(gè)社會(huì)成員的基本意識(shí)之中，通過(guò)法律法規(guī)的保障，相關(guān)政策的推動(dòng)，讓垃圾分類真正地成為一種新時(shí)尚。

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