淺談如何完善應(yīng)急管理體系建設(shè)

葉文強(qiáng)

摘 要：由于傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)、自然和社會、國內(nèi)和國際風(fēng)險(xiǎn)矛盾交織并存，今后可能是我國各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)不斷積累甚至頻發(fā)的時(shí)期，對經(jīng)濟(jì)民生會造成重大傷害。隨著應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志我國邁入現(xiàn)代應(yīng)急治理新階段。應(yīng)急管理是政府公共治理的重要組成部分，在全面深化改革進(jìn)程中，要不斷完善應(yīng)急管理體系。本文就我國完善應(yīng)急管理的重要意義、目標(biāo)、問題、對策建議進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系;重要意義;目標(biāo);問題;對策建議

我國應(yīng)急管理的發(fā)展，大致可分為三個(gè)階段。一是自新中國成立到2003年，應(yīng)急管理主要以各政府部門組成，獨(dú)立開展所負(fù)責(zé)領(lǐng)域的事故處置工作。二是從2003年“非典”事件后，開始建立應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制、法制，到2008年標(biāo)志著“一案三制”的應(yīng)急管理體系初步形成。三是從2008年至今的應(yīng)急管理體系完善階段。逐漸形成了以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為中心，各項(xiàng)法律法規(guī)相配套的應(yīng)急法制體系。

一、深刻認(rèn)識完善應(yīng)急管理體系的重要意義。

（一）是加強(qiáng)公眾安全保護(hù)的迫切需要。實(shí)踐表明，一個(gè)國家對公眾的安全保護(hù)水平取決于三個(gè)維度：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)力水平;二是科學(xué)與工程技術(shù)能力;三是執(zhí)政理念、發(fā)展模式、價(jià)值觀認(rèn)同。當(dāng)前，前兩個(gè)維度已不是主要障礙，如果自然災(zāi)害還造成人員傷亡、重大安全事件和事故還頻繁發(fā)生，公眾自然把關(guān)注焦點(diǎn)和不滿集中在政府執(zhí)政理念上，如長期得不到解決，必然會影響政府公信力，所以現(xiàn)階段加強(qiáng)應(yīng)急管理是勢在必行。

（二）是確保國家長治久安的需要。現(xiàn)代城鄉(xiāng)人員高度密集，城市運(yùn)行和工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)越來越龐大、越來越復(fù)雜，各個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)越來越高，使大范圍暴發(fā)傳染病、大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)安全事件、核事故等重大突發(fā)事件發(fā)生率提高。這些事件具有極端小概率、巨大破壞性、高度復(fù)雜性的特點(diǎn)，在一個(gè)國家或地區(qū)很少發(fā)生，甚至從未出現(xiàn)過，應(yīng)對這類危機(jī)經(jīng)驗(yàn)明顯不足，也很難做出有效的準(zhǔn)備和響應(yīng)，這將是我國未來發(fā)展的最主要威脅之一。

（三）是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的標(biāo)志性反映。一些原本可以避免的嚴(yán)重事故帶來惡劣影響，表面看個(gè)人或者個(gè)別部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)很大的責(zé)任，實(shí)際上由于個(gè)人或單一因素對此影響很小，而源于組織性因素、社會性因素和文化性因素的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷才是同類問題反復(fù)出現(xiàn)最主要原因?，F(xiàn)在，如果連公眾最基本的生命安全都保障不了，就會使公眾對中國智慧、中國方案產(chǎn)生懷疑。

二、應(yīng)急管理體系建設(shè)目標(biāo)

我國應(yīng)急管理體系要滿足：一是必須能夠應(yīng)對各類突發(fā)事件的多種應(yīng)急;二能有效應(yīng)對各類不同破壞強(qiáng)度、影響規(guī)模和波及范圍的重大突發(fā)事件;三是能夠采用多措施，包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會各種方法應(yīng)對災(zāi)害;四是能夠綜合協(xié)調(diào)多部門統(tǒng)一行動的活動;五是能夠完成重大突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等多階段的應(yīng)急管理任務(wù)。

三、應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的問題

現(xiàn)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強(qiáng)，給完善新時(shí)期國家應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（一）應(yīng)急管理系統(tǒng)主要是被動防御理念。目前應(yīng)急管理部門還停留在機(jī)構(gòu)的簡單歸類與合并上，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)和人員還是傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理理念。傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)理念注重的是隱患排查和事故處置，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理把主要工作放在突發(fā)事件的緊急控制和處理上。對于事故與災(zāi)害的全過程治理，安全生產(chǎn)只關(guān)注預(yù)防和事故處置兩個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理只重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，是一種被動防御理念。

（二）常態(tài)化的運(yùn)動式監(jiān)管和應(yīng)急工作。在安全監(jiān)管時(shí)代，一發(fā)生事故就“一刀切”開展專項(xiàng)安全大檢查和大整治。但是，事故此起彼伏，這個(gè)整治剛剛開始，那個(gè)事故又發(fā)生了，又開啟了新一輪“橫向到邊、縱向到底”的整治。而且，這種整治是層層加碼，到了基層數(shù)不清到底有多少整治，一線人員疲于應(yīng)付。在應(yīng)急管理時(shí)代，“運(yùn)動式”趨勢愈演愈烈，比如某娛樂場所發(fā)生火災(zāi)，立即對所有的娛樂場所開展全方位大整治。

（三）應(yīng)急救援力量較為分散。地方應(yīng)急管理部門與國家綜合性消防救援隊(duì)伍互不隸屬，除了綜合性消防救援隊(duì)伍，大多數(shù)地方都沒有自有專業(yè)救援隊(duì)伍。不少大中型企業(yè)建立了自己的專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍，還有一些行業(yè)部門通過政府購買服務(wù)等方式組建了一些社會搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。這些應(yīng)急救援隊(duì)伍存在力量分散、裝備不良、訓(xùn)練不足、素質(zhì)參差不齊等問題，應(yīng)急管理部門對這些隊(duì)伍的優(yōu)勢、能力、特長也不了解。

四、完善應(yīng)急管理體系建設(shè)對策建議

通過應(yīng)急救援，既要減少事故災(zāi)害，也要減少事故災(zāi)害給人民群眾造成的損失。

（一）建立規(guī)范化的企業(yè)本質(zhì)安全體系。企業(yè)要提高本質(zhì)安全水平：一是生命至上、安全第一的企業(yè)文化。每個(gè)員工都要把安全理念滲透到骨血里。都想安全、懂安全、要安全，這就是企業(yè)文化的重要內(nèi)容。二是全員安全教育培訓(xùn)?，F(xiàn)在許多企業(yè)在這個(gè)環(huán)節(jié)上出問題。最近安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，主要是安全教育培訓(xùn)不到位。三是企業(yè)要有完備的安全生產(chǎn)規(guī)章制度體系。安全事故大都與違規(guī)指揮、違章操作、違反勞動紀(jì)律有關(guān)，使規(guī)章制度成為安全生產(chǎn)的可靠保證。四是先進(jìn)實(shí)用的設(shè)施設(shè)備和完備可靠的安全防護(hù)設(shè)施。規(guī)范操作，就能最大限度地減少事故發(fā)生。

（二）建立專業(yè)化的安全隱患排查治理體系?，F(xiàn)在對企業(yè)檢查很多，但檢查往往很不專業(yè)，發(fā)現(xiàn)不了重要隱患。前幾年有家化工企業(yè)發(fā)生了一起死亡4人的生產(chǎn)安全事故，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，發(fā)生事故前十多個(gè)小時(shí)，該企業(yè)接受了一個(gè)高級別檢查組的檢查，但這個(gè)檢查組發(fā)現(xiàn)的問題是哪個(gè)標(biāo)語沒上墻、會議沒開、精神沒傳達(dá)，而導(dǎo)致事故的排風(fēng)扇電線短路卻沒有被發(fā)現(xiàn)，因排風(fēng)不暢，一氧化碳濃度升高而致作業(yè)人員中毒死亡。因此，開展專業(yè)化的安全隱患排查治理非常重要：

（三）建立實(shí)戰(zhàn)化的應(yīng)急指揮體系。一是把各部門已建成的地質(zhì)災(zāi)害、水文、林草防火等監(jiān)測系統(tǒng)集成起來，改造提升成所需的信息系統(tǒng)，將監(jiān)測、信息傳遞、預(yù)警、應(yīng)急指揮融為一體，成為高效統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。二是要把監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)應(yīng)急救援響應(yīng)等機(jī)制建立完善起來，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行有力，有效應(yīng)對生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害的應(yīng)急指揮體系。三是應(yīng)急救援最關(guān)鍵的要靠現(xiàn)場指揮，比如發(fā)生森林火災(zāi)，信息系統(tǒng)只能幫我們了解火情火勢、風(fēng)向風(fēng)力、天氣狀況等，就要提高現(xiàn)場決策指揮的精確度、科學(xué)性和有效性。

（四）建立現(xiàn)代化的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。一是確立相應(yīng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和與之相匹配的職業(yè)技能和素養(yǎng)，探索建立符合應(yīng)急救援職業(yè)特點(diǎn)的職務(wù)職級管理體系，實(shí)行專門管理和政策保障，推動應(yīng)急救援隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化。二是進(jìn)一步明確應(yīng)急救援隊(duì)伍職責(zé)定位，明確承擔(dān)服務(wù)區(qū)域內(nèi)救援任務(wù)，并進(jìn)行專業(yè)理論、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德等方面的教育。三是研究探索市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)急救援的新模式，健全完善政府購買應(yīng)急服務(wù)的制度機(jī)制，有效激發(fā)應(yīng)急管理工作的內(nèi)生動力;探索以隊(duì)養(yǎng)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍自我“造血”和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 馬寶成. 加快推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[J]. 中國應(yīng)急管理科學(xué)， 2020（7）：30-35

[2] 王郅強(qiáng)， 彭睿. 我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的演進(jìn)邏輯：溯源與優(yōu)化[J]. 江淮論壇， 2020（2）：12-18.

[3] 劉鐵民. 構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急管理體系[J]. 中國黨政干部論壇， 2019（7）：6-11.