堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的困境研究

摘 要 社會(huì)治理作為國(guó)家治理這一系統(tǒng)、復(fù)雜工程的關(guān)鍵組成部分，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度是推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之舉和必然之措。目前，我國(guó)在創(chuàng)新社會(huì)治理中依然存在許多困境，社會(huì)治理觀念陳舊，共建共治共享的格局和體制機(jī)制也還沒(méi)有形成。這些困境在很大程度上制約了共建共享共治社會(huì)治理制度格局的形成。

關(guān)鍵詞 共建共治共享 社會(huì)治理 困境

作者簡(jiǎn)介：孫立煥，哈爾濱工業(yè)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，法學(xué)碩士，研究方向：馬克思主義理論。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.046

當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展速度不斷增快，社會(huì)治理面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻化、復(fù)雜化，要求社會(huì)治理必須從政府監(jiān)管式的一元治理走向社會(huì)協(xié)同互助式的多元治理。我黨在十九大報(bào)告中提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。2019年底召開(kāi)的十九屆四中全會(huì)上，基于創(chuàng)新社會(huì)治理的需要和我黨認(rèn)識(shí)的深化，進(jìn)一步提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。但是，目前我國(guó)在創(chuàng)新社會(huì)治理方面依然存在許多困境，其中以下幾個(gè)問(wèn)題尤其突出。

一、社會(huì)治理舊有理念亟待調(diào)整

社會(huì)治理包含一個(gè)復(fù)雜且不斷發(fā)展的知識(shí)體系，要想在社會(huì)治理實(shí)踐中得到有效的理論指導(dǎo)，必須不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新治理理念。目前，很多地方黨政機(jī)關(guān)和人民群眾對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新理念尚未充分認(rèn)識(shí)，無(wú)法理解共建共治共享的深刻內(nèi)涵，在治理實(shí)踐中依然堅(jiān)持舊有理念，實(shí)行傳統(tǒng)等級(jí)型治理。

從政府層面看，重視行政管控，缺乏服務(wù)意識(shí)等諸多陳舊思維依然根深蒂固，其具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，政府本位主義依然盛行。[1]政府機(jī)關(guān)在社會(huì)治理上習(xí)慣單打獨(dú)斗，以剛性手段自上而下推進(jìn)社會(huì)治理工作，不善于對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行多元治理主體的統(tǒng)籌規(guī)劃，將其他治理主體納入其中。更有一些政府，將其他社會(huì)治理主體視為治理對(duì)象而非合作伙伴，無(wú)法與之形成良性互動(dòng)，共建共治共享的社會(huì)治理格局難以完全形成。另一方面，過(guò)分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)維權(quán)。創(chuàng)新社會(huì)治理要以滿足人民群眾的價(jià)值訴求、維護(hù)人民群眾的公共利益為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)的協(xié)同有序、健康發(fā)展。由此可知，在社會(huì)治理實(shí)踐中必須準(zhǔn)確把握維穩(wěn)和維權(quán)的邏輯關(guān)系，用維權(quán)保障維穩(wěn)，用維穩(wěn)推進(jìn)維權(quán)。[2]但一些政府在社會(huì)治理實(shí)踐中過(guò)分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，導(dǎo)致基層社會(huì)治理行為體將主要乃至全部精力和資源都投入到社會(huì)矛盾糾紛化解和集體事件的防范應(yīng)對(duì)中，忽視對(duì)人民群眾維權(quán)工作的開(kāi)展，甚至對(duì)于人民群眾的維權(quán)行為高度敏感，把人民群眾維權(quán)看作實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)的最大障礙，其結(jié)果只能是適得其反。

從人民群眾層面看，大多數(shù)人對(duì)“共建共治共享”缺乏正確認(rèn)識(shí)，只看到“共享”的目標(biāo)，卻不理解“共建”和“共治”的意義?！肮步ā焙汀肮仓巍笔恰肮蚕怼钡幕A(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑，也是實(shí)現(xiàn)“共享”的必然過(guò)程，“共享”是“共建”和“共治”的本質(zhì)追求和最終歸宿，三者處于同一個(gè)邏輯鏈條上，是不可分割的整體。創(chuàng)新社會(huì)治理就是要讓社會(huì)治理更具活力，多元治理主體通過(guò)具有實(shí)效的“共建共治”，達(dá)到公共利益最大化，并形成“共享”之勢(shì)。但當(dāng)前，很多人民大眾，單純將“共享”視為自己的權(quán)力，忽視了“共建共治”的權(quán)力屬性和義務(wù)屬性，參與社會(huì)治理的積極性不高;或者單方面看到了“共建共治”的權(quán)利屬性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“維權(quán)”，造成權(quán)力的濫用，反而成為社會(huì)治理的消極因素，成為新的社會(huì)治理問(wèn)題。

二、共建共治共享體制機(jī)制還不健全

體制機(jī)制層面的創(chuàng)新是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的必然要求與核心內(nèi)容，但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理的相關(guān)體制機(jī)制還處于不規(guī)范、滯后甚至是缺失的狀態(tài)，這也是社會(huì)治理中問(wèn)題滋生的主要原因。具體來(lái)說(shuō)，這種體制機(jī)制的不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)問(wèn)題上：

一是人民群眾價(jià)值訴求表達(dá)機(jī)制還不夠完善。我國(guó)目前已經(jīng)形成了一套具有中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)的價(jià)值訴求機(jī)制，包括體制內(nèi)的黨政會(huì)議、人民代表大會(huì)、信訪制度等以及體制外的社會(huì)組織、新聞傳媒。但當(dāng)前中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜化、多元化，社會(huì)利益格局發(fā)生巨大變化，一方面，體制內(nèi)的價(jià)值訴求渠道大多被精英群體和特殊利益群體壟斷，普通公眾掌握的有限。另一方面，行政體制外的價(jià)值訴求表達(dá)渠道缺乏規(guī)范性、有效性。[3]公眾價(jià)值訴求的表達(dá)缺少一定的公開(kāi)性、透明性以及合法性，沒(méi)有形成具有實(shí)效的價(jià)值訴求反饋機(jī)制。

二是多元主體通過(guò)協(xié)商制定公共政策的機(jī)制尚未形成。多元主體共同參與公共政策制定是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理機(jī)制的必然要求，同時(shí)也是優(yōu)化政策決策的重要途徑。但是，目前我國(guó)公共政策的制定大多由政府主導(dǎo)，以城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)組織為代表的社會(huì)因子發(fā)揮的決策效力有限。政府機(jī)構(gòu)在公共決策中占據(jù)壟斷地位，間接令其他社會(huì)主體喪失了參與社會(huì)治理的主動(dòng)權(quán)，很大程度上扼制了他們參與公共政策協(xié)商制定的積極性。政府與其他社會(huì)治理主體嚴(yán)重缺乏互信。社會(huì)治理多元主體協(xié)商制定公共政策的前提條件是信息對(duì)稱，但很多時(shí)候政府決策部門(mén)基于自身利益考量，并不會(huì)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)政策內(nèi)容的詳細(xì)信息，使得政府與社會(huì)因子在政策制定時(shí)很難進(jìn)行平等的協(xié)商。社會(huì)主體參與公共政策制定的能力有限。公共政策的定需要考略的內(nèi)容繁多且復(fù)雜，要求參與協(xié)商的人員具備較高的政治敏感度和專(zhuān)業(yè)水平。受歷史因素的影響，我國(guó)人民群眾大多政治敏感度不高，對(duì)公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)程度有限，難以在公共事務(wù)中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

三是跨部門(mén)合作機(jī)制尚未形成。傳統(tǒng)行政體制以一元性為主，很少進(jìn)行跨部門(mén)的合作。新時(shí)代，隨著信息科技的發(fā)展，社會(huì)多元化趨勢(shì)、社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)分散化趨勢(shì)愈加明顯，公共事務(wù)的廣泛性、關(guān)聯(lián)性和滲透性均有所加強(qiáng)，社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜、多樣，客觀上要求我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)治理時(shí)必須進(jìn)行跨部門(mén)合作。當(dāng)前，我國(guó)在社會(huì)治理中，尤其是在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，進(jìn)行跨部門(mén)合作已經(jīng)成為共識(shí)，但在實(shí)踐中，還沒(méi)有形成跨部門(mén)合作的體制機(jī)制。

首先是信任機(jī)制的缺失。各部門(mén)之間很少就公共事務(wù)進(jìn)行溝通，缺乏必要的信任，難以建立夯實(shí)的跨部門(mén)合作基礎(chǔ);公眾對(duì)除政府外的其他部門(mén)的職能缺乏信任，致使有效跨部門(mén)合作的形式難以形成。

其次是合作技術(shù)平臺(tái)的缺失?？绮块T(mén)合作的前提是數(shù)據(jù)的共享，沒(méi)有數(shù)據(jù)的共享，部門(mén)間基于各自信息的實(shí)踐很難具有協(xié)同效應(yīng)。目前，我國(guó)部門(mén)、地區(qū)間還無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，除了傳統(tǒng)信息保護(hù)觀念尚未破除外，還因?yàn)楦鞑块T(mén)獲取數(shù)據(jù)的內(nèi)容、格式、質(zhì)量存在巨大差距，數(shù)據(jù)共享的技術(shù)平臺(tái)尚未建立。

最后是合作規(guī)范的缺失?？绮块T(mén)合作必然會(huì)凸顯部門(mén)間權(quán)力、義務(wù)關(guān)系的問(wèn)題，如果處理不好這一問(wèn)題，跨部門(mén)合作不僅不能在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)疊加正效應(yīng)，反而會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題，成為社會(huì)治理對(duì)象。

三、共建共治共享社會(huì)治理格局尚未形成

形成共建共治共享的社會(huì)治理創(chuàng)新格局，實(shí)質(zhì)就是政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)組織、人民群眾等多元治理主體在權(quán)力分享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和互惠互利過(guò)程與狀態(tài)。作為參與完成治理行為的能動(dòng)力量，社會(huì)治理多元主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其角色定位形成了治理的基本格局。按照共建共治共享社會(huì)治理制度中各治理主體的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)為根本，政府主導(dǎo)為關(guān)鍵，社會(huì)協(xié)同為依托，公眾參與為基礎(chǔ)、法治建設(shè)為保障的創(chuàng)新治理格局。但是目前，共建共治共享的社會(huì)治理創(chuàng)新格局尚未形成，主要缺漏體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府定位錯(cuò)誤。我國(guó)在社會(huì)治理上一直以政府管控為主，并在治理實(shí)踐中逐漸演變成了“大政府-小社會(huì)”的傳統(tǒng)且有固化趨勢(shì)的治理結(jié)構(gòu)，無(wú)論是政府還是其他社會(huì)群體、人員都習(xí)慣將政府放在管理者的位置。導(dǎo)致現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變障礙重重、難以到位，社會(huì)治理成本降不下來(lái)，社會(huì)治理覆蓋領(lǐng)域和過(guò)程有限。政府定位錯(cuò)誤，直接導(dǎo)致其他社會(huì)治理主體角色不明，權(quán)責(zé)確定難以清晰，各主體尚不清楚自己在共建共治共享治理格局中應(yīng)承擔(dān)的內(nèi)容，難免根據(jù)各自的價(jià)值訴求盲目行事，致使治理實(shí)踐中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的統(tǒng)籌安排，社會(huì)資源在政府、市場(chǎng)、社會(huì)間不能達(dá)到合理優(yōu)化的配置。

二是社區(qū)建設(shè)還不完善。目前我國(guó)很多地方政府對(duì)社區(qū)建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，人民群眾對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感普遍不強(qiáng)，缺乏社區(qū)的概念，通過(guò)社區(qū)參與社會(huì)治理只能成為空談。城鄉(xiāng)社區(qū)在工作體制上也存在不少問(wèn)題，參與社區(qū)管理、活動(dòng)的人員有限，且以老年人為主，年輕人數(shù)量很少，具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的年輕人更是寥寥無(wú)幾;社區(qū)建設(shè)工作中還常常受到來(lái)自行政權(quán)力的干預(yù)，自主性不足。缺乏健全的社區(qū)管理機(jī)制，社區(qū)管理工作主要由社區(qū)委員會(huì)、物業(yè)委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)承擔(dān)，但三者之間利益訴求不同，常常會(huì)因?yàn)槔婧吐毮艿葐?wèn)題產(chǎn)生矛盾。除此之外，目前我國(guó)大部分社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金來(lái)源、資源利用等方面也都存在問(wèn)題，而這些問(wèn)題在鄉(xiāng)村社區(qū)尤為明顯。

三是社會(huì)組織發(fā)展滯后。我國(guó)社會(huì)組織的建設(shè)、發(fā)展還處于初級(jí)的、不完善階段，在很多方面與發(fā)達(dá)國(guó)家都存在一定差距，根本無(wú)法滿足構(gòu)建創(chuàng)新社會(huì)治理格局的要求。從組織建設(shè)上看，我國(guó)社會(huì)組織相對(duì)數(shù)量少、規(guī)模小，服務(wù)成效不夠理想，在已有的社會(huì)組織中，大多是帶有市場(chǎng)性質(zhì)的行會(huì)、商會(huì)等，單純服務(wù)社會(huì)的公益性社會(huì)組織偏少。社會(huì)組織管理機(jī)制欠缺，還沒(méi)有形成與社會(huì)主義中國(guó)社會(huì)組織相適應(yīng)的管理結(jié)構(gòu)，管理者多為組織的出資人或發(fā)起人，決策、執(zhí)行都缺乏必要的監(jiān)督;另有一些社會(huì)組織脫胎于政府機(jī)構(gòu)，難以做到徹底的政社分離，管理上仍然受到行政權(quán)力的掣肘。另外，要想適應(yīng)社會(huì)治理創(chuàng)新格局的需要，社會(huì)組織在專(zhuān)業(yè)化、法治化方面也必須有所提升。

四是公眾缺位。這種缺位包含兩個(gè)方面的意思，既指公眾在社會(huì)治理中的人員缺位，也指公眾社會(huì)治理能力的缺失。我國(guó)人民群眾參與社會(huì)治理的積極性普遍不高，大部分人對(duì)政治缺乏關(guān)注，甚至是抱有冷漠感，只關(guān)注與自身利益直接相關(guān)的公共事務(wù)，致使我國(guó)社會(huì)治理存在非常嚴(yán)重的公眾人員缺位。即便有制度化的規(guī)定，公眾有效參與社會(huì)治理決策、實(shí)踐的程度依然處于極度有限的狀態(tài)，為數(shù)不多的公眾參與也以維權(quán)為主。現(xiàn)階段，我國(guó)公民政治素養(yǎng)參差不急，整體水平偏低，人民群眾社會(huì)治理理性參與的比例有所提高，但感性參與、無(wú)序化參與乃至由此衍生的暴力參與仍然大量存在，公眾在社會(huì)治理中能力缺失的表現(xiàn)依然十分明顯。

這些問(wèn)題，嚴(yán)重制約了我國(guó)共建共享共治社會(huì)治理制度的建立和完善，需要我們逐一突破，對(duì)癥解決。

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