“夾心層”資源枯竭型城市如何推進財源建設

關鍵詞：夾心層 資源枯竭型城市 財源建設

一、“夾心層”資源枯竭型城市的內(nèi)涵

“夾心層”資源枯竭型城市是指曾因資源優(yōu)勢前期發(fā)展較快，但未取得技術(shù)優(yōu)勢，資源依賴程度高，產(chǎn)業(yè)較單一，當資源枯竭時，又不像貧困縣市能得到國家強力扶持，使發(fā)展難以為繼，財政特別困難的城市。

湖南省耒陽市是典型的“夾心層”資源枯竭型城市。它是湖南省最大的產(chǎn)煤基地，煤炭曾是耒陽的經(jīng)濟支柱，占財政收入的半壁江山，它又是全國17個煤炭資源枯竭城市之一，隨著資源枯竭，發(fā)展出現(xiàn)落差，導致財政面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

二、“夾心層”資源枯竭型城市財源建設的難點與問題

（一）發(fā)展環(huán)境破壞嚴重，治理難度較大

煤炭曾是耒陽經(jīng)濟發(fā)展的命脈，高峰時年產(chǎn)量1200萬噸。它雖使耒陽經(jīng)濟盛極一時，但隨著資源枯竭，問題接踵而至。如今煤炭可開采量僅1.2億噸;去產(chǎn)能使耒陽2018年的煤炭產(chǎn)量跌至120萬噸，趕不上高峰時的零頭;失業(yè)礦工增多;經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，高污染、高耗能行業(yè)占“大頭”;煤矸石、粉煤灰和廢水污染土地，使其無法耕種;礦區(qū)居民職業(yè)病、癌癥發(fā)病率居高不下;地下水位下降使水資源告急;采煤沉陷區(qū)使房屋、橋梁、道路等遭受損壞;水源涵養(yǎng)能力削弱使耒陽面對2008年的洪災不堪一擊，山林遭毀，田地受損。目前全市有礦山地質(zhì)災害隱患157處，嚴重影響附近居民的生產(chǎn)和生活。環(huán)境的虧空需要加倍彌補，治理“后遺癥”需要巨大投入，這讓政府的財力難以承受，無力推進財源建設。

（二）產(chǎn)業(yè)萎縮收益遞減，自我發(fā)展能力弱化

過去耒陽因資源而興，但單一的發(fā)展路徑在“城市自我深化”中被束縛在狹小空間，過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)，導致高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入不足，發(fā)展滯后;加工業(yè)不發(fā)達，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遲緩;名優(yōu)產(chǎn)品少，附加值低、經(jīng)濟效益差。煤炭開采門檻低也使中小型企業(yè)居多，規(guī)模化程度低，經(jīng)營成本高，融資難融資貴，難以擴大規(guī)模，自我發(fā)展能力弱。金融危機后，西方進入衰退期，外煤大量進入我國且價格低廉;國內(nèi)新能源快速發(fā)展，普通混煤從過去每噸近千元降到2019年初的每噸240元。耒陽不僅資源枯竭，還要去產(chǎn)能，致使煤炭量價齊跌，煤炭稅費在財政收入中的占比大幅降低。加上資源開采一般遵循“先上后下，先易后難”的原則，初始開采成本低，煤炭品質(zhì)好，價格高，效益較好。隨著采掘深度、難度加大，成本提高，品質(zhì)變差，價格下跌，優(yōu)勢變劣勢，產(chǎn)量收益都在遞減。煤炭作為耒陽的支柱產(chǎn)業(yè)曾大力發(fā)展，過去煤價上漲使先入者一夜暴富，從而引發(fā)跟風效應，重復投資，惡性競爭，既讓企業(yè)效益變差，投資者損失巨大，也使財政增收困難，整個耒陽的自我發(fā)展能力弱化。

（三）產(chǎn)業(yè)單一結(jié)構(gòu)不合理，難以產(chǎn)生綜合效應

耒陽過去一“煤”獨大，產(chǎn)業(yè)單一，結(jié)構(gòu)脆弱，經(jīng)濟受市場、政策等因素影響較大。如耒陽的煤炭稅費2010年在財政收入中的比占為59.43%，2013年就降至15.09%，原因是2012年耒陽連出兩次安全事故，國家要求關閉小煤窯。近年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求去產(chǎn)能，耒陽大量中小企業(yè)首當其沖。資源性產(chǎn)業(yè)屬于投入型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品缺乏深精加工，科技含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短，乘數(shù)效應小，產(chǎn)業(yè)的關聯(lián)性、輻射性低，作為支柱產(chǎn)業(yè)既難起到引領帶動作用，產(chǎn)業(yè)之間又互不配套，結(jié)構(gòu)不合理，缺乏綜合效應。近年耒陽雖大力發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，但尚在培育期，短期難形成優(yōu)勢。長期依賴資源使耒陽其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到抑制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低水平和趨同性使財政收入增長乏力，財源建設舉步維艱。

（四）經(jīng)濟總量偏小，稅收集中度過高

煤炭雖使耒陽經(jīng)濟快速擴張，GDP總量在湖南曾排到第五、六名，但仍總量偏小，與位居前四名的長沙、瀏陽等縣市相比差了一個級數(shù)。前四名一年的GDP都是上千億，長沙縣2018年達1509.3億元，而耒陽最高年份也只有400多億。長沙縣的財政收入2011年是120億元，到2018年已達350億元，耒陽的財政收入同期卻由22.63億元弱減到21.9億元。

資源產(chǎn)品屬于上游初級產(chǎn)品，價格過高，下游產(chǎn)品的價格也會水漲船高，國家為穩(wěn)定物價，就要抑制上游資源產(chǎn)品價格。過去煤炭開采主要是國有企業(yè)，創(chuàng)造的利稅大都上繳，留給地方的很少，導致資源富縣又是財政窮縣。煤炭作為耒陽的支柱財源，其稅費一度占據(jù)全市稅收的半壁江山。但近年這一支柱財源坍塌，其稅收從2012年的4.77億元下降至2016年的1.8億元。后來又依賴土地經(jīng)營與房地產(chǎn)開發(fā)，當國家加大對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控時，財政增收就異常困難。財源結(jié)構(gòu)的單一性和高度集中性，使支柱財源基礎脆弱，風險極大，加上經(jīng)濟總量偏小，抗風險能力較弱，一旦經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，就容易使財政陷入困境。

（五）剛性支出不斷增多，財政收支矛盾更加突出

分稅制改革將事權(quán)下放，財權(quán)上收，層層向上集中。市場經(jīng)濟體制改革又要求政府加強公共服務，醫(yī)保、養(yǎng)老等標準不斷提高，教育、扶貧、三農(nóng)、環(huán)境治理、基礎設施建設等“補短板”支出不斷增多，且支出剛性，結(jié)構(gòu)固化、能增不能減。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣市，財政收入隨著農(nóng)業(yè)稅取消而明顯減少，再加上資源枯竭等因素影響，增收更加困難。作為夾心層資源枯竭型城市，耒陽既不像發(fā)達縣市有較強的經(jīng)濟實力，又不如貧困縣那樣得到國家的有力扶持;過去依賴資源使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不如其他中等縣市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對合理，發(fā)展較為平穩(wěn)，當依賴的資源逐漸枯竭，發(fā)展出現(xiàn)較大落差，使耒陽的財政收支矛盾更加突出。

（六）科技投入少，自主創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)調(diào)整能力弱化

煤炭開采技術(shù)門檻低且利潤可觀，吸引大量社會資本進入，使耒陽經(jīng)濟科技投入少，以物質(zhì)消耗為主。由于資源開采一次性投資大，設備、鉆井、洞道、房屋等固定資產(chǎn)具有較高的利用鎖定性，難以回收或轉(zhuǎn)作它用，形成大量沉淀成本讓企業(yè)退出的成本很高，只能低效運營，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)剛性，轉(zhuǎn)型困難，關閉整頓浪費很大。由于耒陽過去工業(yè)基礎薄弱，近年來雖大力招商，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但受項目達產(chǎn)時效和減稅讓利等影響，短期對財政的貢獻有限。科技投入少使耒陽自主創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)鏈條未充分延伸，科技創(chuàng)新和營銷人才缺乏，缺乏擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、品牌響亮的龍頭企業(yè)，創(chuàng)新能力低下。

（七）等靠要思想嚴重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型意識不強

過去耒陽因資源而興，一些干部群眾盲目樂觀，安于現(xiàn)狀，養(yǎng)成靠山吃山的思想，缺乏危機感與緊迫感。當被國家列為資源枯竭型城市，得到國家一定扶持時，一些人又產(chǎn)生等、靠、要的思想，不思進取，缺乏主動探索、研究培植壯大財源的思想，生財、聚財?shù)膬?nèi)生動力不足，缺乏積極促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的意識與有效舉措，也影響了財源建設的步伐。

三、對策與措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，增強危機感、責任感與憂患意識

作為“夾心層”資源枯竭型城市既不能只看到GDP在全省排名靠前，盲目樂觀，也不能因資源枯竭坐等國家扶持，應增強危機感和憂患意識，保持清醒頭腦。積極轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，建立完善激勵機制，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)內(nèi)生動力，擺脫資源依賴，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和困境重生。

（二）做大做強傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高配套能力

一是引入先進技術(shù)加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。促進煤炭開采規(guī)?；?，利用煤炭、煤矸石發(fā)電或發(fā)展建材，利用煤電優(yōu)勢發(fā)展煤化工、冶煉，提高勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品質(zhì)量，使其從資源消耗型向環(huán)保效益型轉(zhuǎn)變，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進一步做大做強。二是依托自身資源優(yōu)勢發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，培育新優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。依托楠竹資源等旅游資源打造旅游經(jīng)濟強市，利用區(qū)位優(yōu)勢與交通便利大力發(fā)展物流業(yè)，建設湘南區(qū)域性物流中心，利用油茶優(yōu)勢開辟油茶游覽風光帶，大力發(fā)展油茶精深加工，積極承接珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展電子信息、新材料、新能源、生物健康、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并合理規(guī)劃，形成配套，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（三）加強科技投入和人才培養(yǎng)，培育龍頭企業(yè)和名優(yōu)產(chǎn)品，充分發(fā)揮其引領帶動作用

加大科技投入，推動科技體制創(chuàng)新，完善人才引進和使用機制，建立科技與經(jīng)濟相結(jié)合、科技鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相銜接、科研機構(gòu)與企業(yè)相融合的新機制， 使科技從經(jīng)濟發(fā)展的外生變量變?yōu)閮?nèi)在動力。鼓勵企業(yè)加快技術(shù)改造，開展個性化定制、柔性化生產(chǎn)，培育工匠精神，提高產(chǎn)品質(zhì)量，打造品牌，躋身行業(yè)龍頭。

（四）加強園區(qū)建設，促進規(guī)模發(fā)展與集群發(fā)展，改變企業(yè)小而散、競爭力不強的狀況

以園區(qū)為平臺，科學規(guī)劃，找準定位，完善路網(wǎng)建設和配套服務，提高園區(qū)的吸納力和承載力，促進關聯(lián)企業(yè)向園區(qū)集中，相互配套，構(gòu)建集中管理、集中服務、集中開發(fā)新機制，形成項目集中、產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚和資源集約新模式，促進產(chǎn)業(yè)孵化和關聯(lián)發(fā)展、層鏈發(fā)展、集群發(fā)展。在東江工業(yè)園、蔡倫科技創(chuàng)業(yè)園積極引入高科技企業(yè)和項目，推動模具、冶煉等高污染高耗能企業(yè)向循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園搬遷，打造節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園。以“總量擴大、項目擴充、產(chǎn)業(yè)擴張、園區(qū)擴容”為原則，通過加強園區(qū)建設，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)集群升級。

（五）深化行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提供優(yōu)質(zhì)服務，為促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的環(huán)境

進一步深化行政體制和“放管服”改革，減少審批事項，簡化辦事程序，形成“一站式”行政服務，打破壟斷，放寬市場準入，營造統(tǒng)一開放、公平有序的競爭環(huán)境。通過規(guī)范行政執(zhí)法與收費，減稅降費，切實減輕企業(yè)負擔。轉(zhuǎn)變支持財源建設方式，變直接投資為間接扶持，變資金扶持為機制引導，進一步完善稅收返還、稅費減免、信貸貼息、以獎代投、代補等優(yōu)惠政策，并與金融、土地、價格等政策相配合，給予企業(yè)政策和資金扶持。實施對重點企業(yè)掛牌保護，建立領導定期聯(lián)系制度， 及時了解企業(yè)困難， 建立財政性存款與金融機構(gòu)信貸投放、納稅貢獻“掛鉤”機制，給予專項補助、財政性存款等措施，激勵金融機構(gòu)加大對企業(yè)尤其是中小企業(yè)的信貸投放，充分發(fā)揮中小企業(yè)融資擔保公司對小微企業(yè)的支持。

（六）爭取支持，充實財力，為改變結(jié)構(gòu)單一、效益不高的發(fā)展狀況提供支撐

資源枯竭型城市要緩解財政窘境，既要加強自身努力，也要向上反映困難，積極爭取，將爭取上級資金和項目列入日常重要議程，積極與相關部門溝通，反映困難，同時認真研究國家扶持政策，掌握其具體內(nèi)容與變化動態(tài)，并選好一批事關全市經(jīng)濟發(fā)展的重大項目，做好可行性研究，以便對接上級的規(guī)劃與項目安排，獲得更多更大的支持。

（七）引導企業(yè)積極進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將閑置資金投入推動二次創(chuàng)業(yè)

部分投資者因煤炭積累了大額財富，手握資金卻找不到出路，要破除這些人“小富即安”的思想，制定優(yōu)惠政策促進煤老板“二次創(chuàng)業(yè)”。如煤老板梁國成投資近10億建成東興水泥廠，采用國內(nèi)最先進的新型干法旋窯生產(chǎn)工藝，年產(chǎn)水泥360萬噸，消化煤矸石60萬噸、粉煤灰120萬噸，年產(chǎn)值過10億，稅收過億元;煤老板賀洪林創(chuàng)辦綠海糧油公司，成為集糧食加工、儲備、銷售、運輸、物流、賓館、房地產(chǎn)于一體的企業(yè)集團，年產(chǎn)值1.6億元;煤老板資柒林創(chuàng)辦耒陽市清潔柴油廠，用新工藝從垃圾中提煉柴油;“煤老板”曹利古由“煤老板”變?yōu)椤疤锢习濉?，并榮膺“全國糧食生產(chǎn)大戶”稱號。

（八）搞好城市土地經(jīng)營，加快推進城鎮(zhèn)化建設，有利于促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

進一步突破制度障礙，不斷深化戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等改革，確保進城務工人員與城市居民享受同等待遇。通過城市土地經(jīng)營，推進市域路網(wǎng)完善和城市提質(zhì)改造，不斷完善供排水、能源、通信、“三廢”處置等基礎設施，完善國有土地收購、整理、儲備、拍賣等制度，做強做精“土地經(jīng)濟”，力求實現(xiàn)土地收益最大化。統(tǒng)籌整合區(qū)域內(nèi)的城市資源和資產(chǎn)，強化市場運作力度，加強城市空間廣告宣傳、大型公共基礎設施冠名等市場化經(jīng)營，使經(jīng)營城市成為財政更具實效性的增收渠道。