論我國車輛盤查制度的完善
——以國外經驗為例

危雪婷

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、問題的提出

隨著道路交通的快速發(fā)展，汽車作為一項重要代步工具，給人們的工作和生活提供了巨大的便利。據公安部發(fā)布的數據顯示，截至2020 年6 月，我國機動車保有量達3.6 億輛，其中汽車達2.7 億輛。全國機動車駕駛人數為4.4 億人，其中汽車駕駛人達4 億人，占駕駛人總數的90.9%[1]。但與此同時，汽車也成為不法分子實施犯罪、躲避打擊的重要工具。2019 年1 月22 日，桃園市一民警在巡邏時發(fā)現一輛小車違章停在車道上，民警發(fā)覺駕駛人形跡可疑，神色慌張，經攔截盤問，在該男子身上發(fā)現兩小包海洛因。于是警方對車廂內進行檢查，發(fā)現改造手槍1 把。公安機關針對車輛進行盤查的內容一般為證件查驗、酒駕查處、超速超載檢查、追擊要犯、清查行動以及對毒品、違禁品的稽查[2]。車輛盤查作為警察執(zhí)法的一項重要內容，在發(fā)現、確認、制止違法犯罪活動等方面起著非常重要的作用。但據筆者調查發(fā)現，在大量的警務實踐中，車輛盤查的啟動程序和運行機制缺乏必要的法律規(guī)制，一些執(zhí)法民警基于工作利益的驅使亦或是隨意執(zhí)法的態(tài)度，濫用權力，過于自主的行使車輛盤查權，在沒有違法犯罪嫌疑的情況下攔截車輛、盤問公民，這侵犯了公民的人身自由、隱私權及其財產權，往往也會引發(fā)執(zhí)法民警與相對人之間的矛盾。除此之外，由于車輛盤查也可以衍生出檢查、搜查、扣押、留置等措施，使得此行為日漸成為民警實現其他法定權力的必要手段。當前，有限的車輛盤查的研究不能滿足日益增長的車輛盤查工作的需要。一些交通制度發(fā)達的國家，如英國、美國等，在車輛盤查的制度設計上較為合理。因此，通過借鑒國外的車輛盤查的相關舉措，對我國車輛盤查制度的建設和完善有很強的現實意義。

二、我國車輛盤查中存在的問題

（一）啟動標準較為模糊

我國警察啟動車輛盤查的前提是“有違法犯罪嫌疑”，此標準最初是為了適應巡邏的需求而設定。在公安實踐中，“有違法犯罪嫌疑”主要表現為執(zhí)勤警察基于常理、常情或者特定個人的經驗所形成的主觀判斷。不同的執(zhí)法主體對這一標準的理解存在著較大的差異。在公安實踐中，此標準的不確定性太大，可操作性不強，執(zhí)法民警在實施車輛盤查上存在較大的自由裁量權，這可能會導致警察“選擇性執(zhí)法”現象發(fā)生①警察“選擇性執(zhí)法”體現在相同情況的不同對待。以交警查處酒駕為例，交警會選擇部分人作為執(zhí)法對象而不是設卡對所有人進行酒精檢查。。同時，這也不能很好地滿足實踐中對于維護社會治安的需要。警察執(zhí)法執(zhí)勤中，對車輛的盤查同樣基于這個標準，如何對“形跡可疑”或“有違法犯罪嫌疑”進行認定是公安機關在實際操作中面臨的主要困難。

（二）執(zhí)法行為侵害權益

車輛盤查在維護社會治安、預防和打擊違法犯罪上發(fā)揮了重要的作用。但在沒有其他法律進行規(guī)制的情況下，由于此項權利的規(guī)定太過籠統(tǒng)，在實踐中少數的執(zhí)法者的法律素質不高、法制觀念落后，出現了違法行使車輛盤查權損害公民合法權益的行為，具體表現在：第一，對車輛后備箱的財物進行檢查。車輛的后備箱本屬于汽車的一部分，但因為其具有封閉性的特征，因此警察對后備箱內容進行檢查時應區(qū)別普通的個人物品。但目前，執(zhí)法民警對其進行檢查時是將其與普通物品同等對待的。第二，對車輛同乘人員的限制。在實踐中，當對多人同乘的車輛進行盤查時，警察攔停車輛后，會對車內所有人員進行盤問，即使已經對駕駛人盤問消除嫌疑后，也會順帶檢查同乘者的身份信息，執(zhí)法實踐中警察侵害公民的自由權、隱私權、財產權的情形時有發(fā)生。在執(zhí)法態(tài)度上，部分民警在對車輛進行盤查時，態(tài)度強硬咄咄逼人，導致被盤查人不愿意配合執(zhí)法工作，由此可能會引發(fā)雙方的沖突，更甚者可能導致惡性事件發(fā)生。

（三）缺少必要的法律監(jiān)督

在警務實踐中，不以“有違法犯罪嫌疑”為前提的車輛盤查現象時有發(fā)生，根本原因在于缺乏事后審查，執(zhí)法民警無需顧慮自己行為是否合理合法。車輛盤查權由執(zhí)法民警自主行使，相較于普通盤查權，對公民自由權的干預更深，如若沒有相應的約束和監(jiān)督機制，則很容易被濫用。我國當前沒有出臺車輛盤查相關的具體規(guī)范，在外部監(jiān)督上，車輛盤查處在監(jiān)督盲區(qū)，不但缺乏檢察院的法律監(jiān)督，也沒有法院的司法審查。目前，對警察不當的車輛盤查行為只能按照《人民警察法》和《公安機關督察條例》進行自我監(jiān)督，監(jiān)督機構都是公安機關的內設機構，缺乏獨立性。當前對車輛盤查行為的監(jiān)督，公安機關是兼任“裁判員”和“運動員”的角色。

（四）缺乏有效的救濟途徑

警察在進行車輛盤過程中，發(fā)現確實不存在違法犯罪的可能，但侵害公民權益行為已經實施，并且已經導致了侵害結果，那么是否應給予被侵權人一定的法律救濟，又如何救濟。就我國當前情況而言，針對車輛盤查的救濟著眼于制度安排上的事后救濟。雖然法律規(guī)定對公安機關履職過程中所造成的損害公民有權申請國家賠償，但是申請國家賠償的門檻較高、程序也較為繁瑣，對于賠償的標準也沒有明確規(guī)定。因此，對于被盤查侵權的公民來說，得到國家賠償的時間長且難度大。此外，公安機關的《繼續(xù)盤問規(guī)定》②來自《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第四十條。中規(guī)定：“被盤問人認為公安機關及其人民警察違法實施繼續(xù)盤問侵犯其合法權益造成損害，依法向公安機關申請國家賠償的，公安機關應當依照國家賠償法的規(guī)定辦理?！盵3]但《國家賠償法》③來自《國家賠償法》第三條第一款的規(guī)定。中規(guī)定行政機關及其工作人員違法拘留或者采取其他措施非法限制公民人身自由的，受害人有權取得賠償。仔細觀察會發(fā)現，公安機關的文件中增加了“造成損害”這一要件。因此，相關規(guī)定的不一致在實踐中也可能導致公民求償難度的增加。

三、存在問題的原因

（一）法律性質不明確

車輛盤查屬于盤查的一種，是對特定的客體展開的盤查，因此車輛盤查的法律性質應與盤查相一致。而盤查的法律性質是學界爭議已久的話題，理論界和實務中也存在不同的觀點。國內部分學者認為盤查具有行政職權屬性①具有代表性的學者有姜明安教授、余凌云教授等。，屬于治安行政權的一種[4]，啟動其目的是維護社會治安秩序，而非針對刑事案件；也有觀點主張盤查權是一種刑事職權，因為其目的在于發(fā)現犯罪。最具代表性的是惠生武教授將盤查看作是一種刑事強制措施[5]。第三種折中觀點則認為警察盤查行為介于行使刑事職權與行政職權之間，即具有雙重屬性[6]。由于《人民警察法》中沒有對盤查權的性質進行明文規(guī)定，且理論上對其定性也沒有形成統(tǒng)一的認識，導致警察在盤查實踐中，可能將行政執(zhí)法措施和刑事司法措施混淆，導致法院在認定對于因不當車輛盤查而引發(fā)的訴訟案件類型上也較為困惑。

（二）法律規(guī)范不能滿足時代的需要

對車輛盤查制度的反思也應該對警察盤查權的相關法律文本進行審視。1978 年改革開放后，隨著經濟體制的轉變，人口的自由流動不斷增強。為了穩(wěn)定社會秩序，打擊違法犯罪，公安部于1986 年至1994 年先后出臺了一系列的規(guī)范性文件②具體有《關于組建城市治安巡邏網的意見》、《城市人民警察巡邏規(guī)定》、《關于強化槍支彈藥管理的通知》等。1994 年公安部發(fā)布的《城市人民警察巡邏規(guī)定》中規(guī)定：人民警察在巡邏執(zhí)勤中依法行使以下權利：（一）盤查有違反犯罪嫌疑的人員，檢查涉嫌車輛、物品……，對警察采取盤查措施進行了規(guī)定。我國盤查的法律依據最早可以追溯到1995 年的《中華人民共和國人民警察法》，其中第九條規(guī)定了警察當場盤問、檢查和繼續(xù)盤問的權利，這是第一次在法律中對警察的盤查權作出規(guī)定。但其注重的是盤查行為的實效性，對于規(guī)制盤查權行使的方面存在缺陷。以至對車輛盤查的要件、程序及對違法車輛盤查行為的救濟等，均無法律依據可循。此外，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第六十八條、《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第四十五條、《關于公安機關執(zhí)行人民警察法有關問題的解釋》第一條的解釋也構成了盤查制度的法律淵源[7]。根據2011 年的《交通安全法》第六十九條③《交通安全法》第六十九條 任何單位、個人不得在高速公路上攔截檢查行駛的車輛，公安機關的人民警察依法執(zhí)行緊急公務除外。，公安機關在執(zhí)行下列任務時可以在高速公路上攔截檢查車輛：1.執(zhí)行追捕任務，堵截重大犯罪嫌疑人員或違法犯罪分子。2.處置突發(fā)事件、救災等緊急任務時。執(zhí)勤交警可在高速公路的出入口、收費站、服務區(qū)或在高速公路緊急停車帶內，對有交通違法行為的機動車駕駛人進行處罰或對嫌疑車輛進行檢查。雖然此規(guī)定較為詳盡，但對象僅限于高速公路上的車輛。我國關于盤查制度的立法時間較早且過于粗疏，許多規(guī)定零散地體現在公安機關的制定的規(guī)范性文件中，法律層級不高。加之社會經濟的高速發(fā)展，社會環(huán)境復雜多變，對于警察執(zhí)法中頻繁使用的車輛盤查措施沒有體現其應有的法律地位，相關立法的條文已經不能適應社會發(fā)展的需要。

（三）執(zhí)法操作程序不夠細化

警務活動的質量受警察執(zhí)法能力高低的影響，同時警察的執(zhí)法水平也會直接影響到公民權益的保護。當前一些警察的執(zhí)法能力不足，法律素質較低，導致了實踐中存在濫用車輛盤查權的現象。目前有不少約束警察權的法律法規(guī)，但是合乎期望的規(guī)則構成維度并沒有統(tǒng)一的指導，沒有對警察行使車輛盤查行為的操作流程進行模式化的建設。[8]同時，對警察盤查的定期培訓和考核還有待加強。缺乏盤查模式化可能導致各地公安機關在進行車輛盤查時采取的方式和程序不同。例如110 接處警就有一套固定的執(zhí)法模式，從接警到出警的整個流程都有詳細的規(guī)定，從而為規(guī)范執(zhí)法民警的行為起到了強有力的作用。因而，以模式化的執(zhí)法活動來規(guī)范車輛盤查的操作程序非常必要，通過既科學又規(guī)范的執(zhí)法方式來提高行政相對人的可接受性，將車輛盤查的執(zhí)法行為置于公民相對容忍義務的限度內，從而保證車輛盤查的相對準確。[8]盤查程序的細化是我國加強警察執(zhí)法模式化建設的重要一環(huán)。

四、域外車輛盤查的經驗對策

（一）明確車輛盤查的法律性質

從世界范圍來看，各國通過制定法和判例無一例外的建立了各具特色的盤查制度，明確了各自警察盤查權的法律性質。英國、美國有相似的法律傳統(tǒng)，所以兩國在認定盤查權的性質方面存在許多相似之處。英、美兩國都將警察盤查權列為刑事職權行為，認為盤查具有刑事強制處分的特點，并在《刑事訴訟法》中進行了規(guī)定。德國將盤查稱之為“盤詰”，并在《聯(lián)邦及各邦統(tǒng)一警察法標準草案》和《刑事訴訟法》①德國《刑事訴訟法》第 111 條規(guī)定，警察在公共道路及其他公共場所設卡檢查，需要有客觀事實能夠推定行為人有犯罪嫌疑，該客觀事實也能為設置檢查站抓獲犯罪行為人和保全犯罪證據證物提供依據。中將其作為一項警察即時強制措施予以了規(guī)定。[9]日本的警察盤查權又稱為職務詢問，與英美不同的是，日本的盤查屬于一種行政行為?！毒旃俾殑請?zhí)行法》第2 條②日本《警察官職務執(zhí)行法》第2 條規(guī)定，警察依據行為人的異常行為與其周圍所遇到的情況，對此做出合理的判斷后并具備相當理由認為行為人已經或者將要實施犯罪，或對已經發(fā)生或將要發(fā)生的犯罪知情的人，可以對其實施盤查。規(guī)定了警察的臨檢行為，其性質屬于行政法規(guī)。此外，日本有對汽車詢問③汽車詢問是指警察令正在道路上行駛的汽車停止行駛后，對汽車做進一步檢查，對駕駛員及乘客進行詢問，試圖發(fā)現違法犯罪行為。的專門規(guī)定。[10]

我國的公安機關兼具行政管理和刑事偵查的職能，導致難以區(qū)分盤查到底是何性質。針對我國的公安實踐，筆者認為將車輛盤查認定為行政強制措施更為恰當。將盤查認定為刑事偵查行為，是針對被盤查人是具體的犯罪嫌疑人而對其使用刑事強制措施而言的，盤查被后續(xù)的偵查行為吸收，認為盤查是刑事司法行為的開端。但如此便混淆了盤查與偵察的界限。[11]盤查針對的對象為“有違法犯罪嫌疑”的人，更多的強調其預防、制止犯罪，維護社會秩序的功能。此外，雙重屬性說在權利救濟方面也存在一定缺陷，在賠償問題上，到底是適用行政賠償還是司法賠償？選擇的不確定也可能引發(fā)更大的爭議。因此，確定車輛盤查行為的行政管理屬性，不僅能夠保障公民的合法權益，也有利于指導警察日常工作的有效開展。

（二）確立車輛盤查的法律依據

英國對警察盤查權的行使的規(guī)定體現在大量的成文法中。1984 年《警察與刑事證據法》是首部規(guī)定警察盤查權的成文法。在此之前，警察只能依據《反盜獵法》（1862）、《公共倉儲法》（1875）、《濫用管制藥品法》（1971）等專門法律的有關規(guī)定。之后的一些單行法中也都賦予了警察對涉嫌違法犯罪行為的人、車輛、物品進行檢查的權力，如1985 年的《運動比賽法》，1991 年的《行動法》等[12]。除此之外，英國出于打擊恐怖活動的需求，2001年出臺的《反恐怖主義及犯罪與安全法》也是車輛盤查的重要依據。

美國警察行使的盤查權大多是通過判例逐步發(fā)展和完善的。美國早期的普通法認為，警察在公共場所有任意攔截并詢問人民的權力，這種權力是與生俱來的。1967 年后，這項法則的合理性受到了普遍質疑。美國聯(lián)邦憲法第四修正案（4th Amendment：Constitution of United States of America 1789）強調人身自由受憲法保障，認為此項權力應不受政府不合理的干預。在美國，汽車是警察搜查的主要目標，因為少有領域能像汽車一樣提供關于個人及其活動的信息。由于汽車是個人“物品”，所以也受到第四修正案的保護。然而，美國的車輛盤查是根據憲法中規(guī)定的“合理懷疑”進行的，這與搜查住宅、建筑物和其他場所的標準有很大的不同，區(qū)別對待的理由在于汽車的可動性。

車輛盤查的手段方式多種多樣，無一例外地會對人或物進行干預。我國可以通過細化相關的立法，使警察的車輛盤查執(zhí)法活動的各環(huán)節(jié)都有法可循。具體來說，應該在《人民警察法》中將車輛盤查與普通的盤查相區(qū)別。明確警察啟動設卡檢查、身份檢查需要具備的情形，明確規(guī)定警察對行為人和車輛實施攔停和搜查的情形，以及警察實施車輛盤查的具體程序，這樣一來可以規(guī)范車輛盤查權的行使，增強公民對警察執(zhí)法活動的理解和配合，同時也有利于公安機關執(zhí)法公信力的提高。

（三）統(tǒng)一車輛盤查的標準和程序

美國警察的盤查標準經歷了一個不斷發(fā)展的過程。1968 年，Terry v．Ohio 一案確立了“合理懷疑”（Reasonable Suspicion）①“合理懷疑”標準又稱“Terry 規(guī)則”，其內容是：警察若合理懷疑被盤查人身上藏有武器的，為保護公共安全和他人的人身安全，可以對其進行武器搜查。這種合理懷疑是根據每個案件的具體情況而非個別的因素產生的。的標準，這意味著盤查需存在事件發(fā)生的可能性，而不是警察的純粹臆想。1972 年，Adams v．Williams一案將“合理懷疑”標準的適用從警察基于自身的主觀判斷擴大到基于外部信息產生的合理懷疑，并且將范圍從對人的外部衣服觸摸擴大到對車輛的檢查。美國警察對車輛截停（Pull Over）的前提是發(fā)現當事人有交通違法。截停后也不能隨意搜查當事人的車內物品，需要有進一步的理由，又稱“相當理由”（Probable Cause）。[13]一般情況下，美國警察對車輛進行搜查時需要持有搜查令，但也存在以下例外：1.目光所及，也叫一覽無余（Plain View）。是指警察在攔截嫌疑車輛后，在不進入車內的前提下，用目光掃視車內的情況。如果在可視范圍內發(fā)現違禁品或者違法犯罪證據則可以要求進一步搜查。2.取得被搜查人同意（Consent）。即在當事人同意的情況下，沒有相當理由也可以搜查車輛。3.在激烈的抓捕過程中（Hot Pursuit）4. 逮捕附帶的搜查（Search Incident to Arrest）5.在可能危害公共安全或人身安全的緊急情況下（Exigent Circumstance）。如在United State v．Sharpe 一案中，警察在高速公路上發(fā)現兩車在道路上并排行使，其中一輛卡車所載物品明顯超出法律規(guī)定。警察攔下卡車后聞到卡車上有大麻的氣味，于是便打開車門果然發(fā)現了大麻。

圖1 ：美國“合理懷疑”和“相當理由”標準警察可以實施的行為

在英國，警察以往的經驗是其盤查執(zhí)法的主要依據，結合當時的具體情況和情報信息的反饋，進行研判分析，由此形成的“合理懷疑”是警察實施盤查的實質性要件[14]，警察在具備“合理懷疑”時可以攔截、搜查特定的物品。在英國的《反恐怖主義及犯罪與安全法》和《刑事正義和公共秩序法》中也規(guī)定了“不基于合理懷疑的盤查”：警察基于反恐的需要可以在沒有“合理懷疑”的情況下，以“維護公共秩序或公共利益”的目的而啟動車輛盤查。[15]

我國的“有違法犯罪嫌疑”啟動標準太過模糊，應當在此基礎上，將民警的主觀判斷和現實中的客觀征兆結合起來，在主客觀相統(tǒng)一的情況下對啟動標準進行解釋。判斷“有嫌疑”的依據是有足以使社會一般人產生合理懷疑的事實基礎，具體來說：（一）作為一個理性正常人在進行自我判斷后會產生懷疑。（二）基于充分的證據或事實依據，謹慎的理性人會做出懷疑有犯罪或與犯罪有關聯(lián)的判斷。（三）懷疑必須建立在客觀的信息、事實以及情報支持的基礎上，而非憑借個人純粹的主觀臆斷。由于車輛具有移動速度快的特點，對行駛中的車輛“有違法犯罪嫌疑”的判斷實質上是基于對駕駛行為的判斷。[12]筆者參考了福建漳州市公安局的盤查規(guī)范后，將駕駛車輛可疑分為如下具體情況，為這一模糊的概念提供了一個客觀參照。

圖2 ：駕駛車輛可疑的具體情形

（四）加強對權力的監(jiān)督和公民的救濟

在對警察盤查權的監(jiān)督方面，英國的內政部、美國的法院都充當著監(jiān)督者的角色，這些機構獨立于警察機構，可以有效地避免警察機構的腐敗。英國的交通糾違計劃需提前由級別較高的警官批準，而美國警察取得令狀也需提前申請文書。在侵權救濟方面，在英國，若警察在進行盤查時未經同意得到特別的法律授權，往往會對當事人構成侵權。被盤查人主要是通過提起民事訴訟來獲得救濟。損害賠償的依據是警察對當事人的暴力執(zhí)法行為。同時，違法車輛盤查所獲得的證據將適用非法證據排除規(guī)則。此項制度在美國也同樣適用。除此之外，美國對違法的車輛盤查的救濟方式還包括追究違法警察的刑事責任、民事侵權訴訟以及行政救濟手段等。

警察權的高效運行，離不開外部的監(jiān)督。為避免“有違法犯罪嫌疑”淪為一句空話，必須加強程序監(jiān)督以捍衛(wèi)實施依據的真實性。司法監(jiān)督是防止行政權力腐化的有力保障。司法監(jiān)督包括事前聽證、令狀申請與事后訴訟。作為監(jiān)督我國法律實施主體的檢察機關，有義務對警察車輛盤查權行使的合法性進行監(jiān)督，及時處理執(zhí)法人員的違法車輛盤查行為，向公安機關一并提出檢察建議。在權力可能越界的“關口”設置關卡，從而規(guī)范車輛盤查權的行使，保障警察執(zhí)法的自覺性。劃定警察用權的邊界，強調法治、控權理念。此外，權利救濟上，公民除了提起行政訴訟外，我國也可以借鑒英美等國提起民事訴訟的方式來維權。筆者認為還應完善國家賠償制度的相關規(guī)定，明確將警察濫用盤查權的情形列入《國家賠償法》，且適當的提高賠償的數額標準。

結語

隨著我國民主的進步與法制的深入發(fā)展，公民權利意識逐漸增強，要求警察嚴格規(guī)范執(zhí)法的呼聲越來越高。在這樣的背景下，我國應首先在法律中明確車輛盤查的行政屬性。根據現實形勢更新相關法律法規(guī)，通過立法或者解釋技術以規(guī)制車輛盤查行為的合法性與合理性。以公平公正原則、公共安全原則、比例原則來設定車輛盤查的啟動標準和程序規(guī)定。其次，加強警察執(zhí)法模式化建設，細化盤查操作程序，提升執(zhí)法民警的法制素質和技能。在實際開展對車輛的盤查工作時，可以借鑒美國的有關規(guī)定，即重視警察的“合理懷疑”以及在此基礎上提出的“相當理由”，若不具備時則只能采用“一覽無余”原則對車輛進行檢查。通過權衡法則，兼顧公共利益與人權保障兩者間的動態(tài)平衡，做到既要維護公共利益、公共秩序，也要保障個人的人身、財產權不受非法約束的自由。最后，為了防止警察權力異化，必須將其置于一個有效的監(jiān)督機制之下，保證警察行使車輛盤查權受到內外雙重監(jiān)督。暢通公民權利的救濟途徑，最大程度地保障行政相對人的權益和自由，從而遏制違法的車輛盤查行為。