城市棚戶區(qū)改造過程中的互動公平

徐丹

摘? 要：政府在推出棚戶區(qū)改造政策后，由開發(fā)商承擔(dān)具體的執(zhí)行，在這一過程中開發(fā)商為追求利益最大化就會損害棚改居民的權(quán)益，當(dāng)棚改居民與開發(fā)商之間商討不下時，就只能通過上訪檢舉開發(fā)商的行為，而這種方式卻效率低下效果甚微。如果能夠在政府、開發(fā)商、棚改居民三者之間建立完善的互動與監(jiān)督機(jī)制就可以從根本上改善這一情況的發(fā)生，使棚改政策得以真正的貫徹落實，也能能好的保障棚改居民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造;互動公平;政策;權(quán)益

一、前言

截至2012年9月，中國有超過1200萬戶城市低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中，政府為了推進(jìn)城市建設(shè)，居民住房環(huán)境而推出了棚戶區(qū)改造政策。政策的初衷是為了改善民生，但在政策實行的過程中卻暴露出了一些問題。由于開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益對地理位置差、拆遷成本較高的棚戶區(qū)避而遠(yuǎn)之。并且其在整個棚戶區(qū)改造過程中都很有可能會出現(xiàn)違規(guī)行為。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的根本原因就是棚戶區(qū)改造過程中缺乏互動公平，也違背了政策設(shè)立之初為了改善民生的初衷。

政策的初衷是為了改善民生，事實上的確極大程度上改善了民生，但在政策實行的過程中也暴露出來了一些問題，政府、開發(fā)商、棚改居民，三者因想要達(dá)到的目標(biāo)各不相同而存在著一些矛盾，在這之中開發(fā)商與棚改居民的關(guān)系更是緊張。一方面，由于開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益和利潤通常會選擇地理位置好、拆遷成本低的棚戶區(qū)進(jìn)行改造，而對地理位置差、拆遷成本較高的棚戶區(qū)避而遠(yuǎn)之。另一方面，由于開發(fā)商為了實現(xiàn)利益最大化，在房屋拆遷補償、房屋安置補償、甚至建造材料上都很有可能會出現(xiàn)違規(guī)行為，政府對于開發(fā)商這些行為也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。本文試圖通過文獻(xiàn)資料查閱與訪談相結(jié)合的方法，找到棚戶區(qū)改造政策公平缺失的原因，并提出行之有效的解決辦法，讓政府、開發(fā)商、棚改居民三者之間良性互動，實現(xiàn)棚改政策的真正價值。

二、城市棚戶區(qū)改造中公平缺失的原因

1、多方利益群體訴求不同且難以協(xié)調(diào)。棚戶區(qū)改造是一個有著多個利益主體參與的大型民生工程，其中政府、開發(fā)商、棚改居民都有不同的利益目標(biāo)，使得其關(guān)注點相差較大。首先，政府部門更多的關(guān)心的是政策實行的效果，通過棚戶區(qū)改造過后城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、社會矛盾的緩解、居民居住環(huán)境的改善等。其次，開發(fā)商作為盈利型企業(yè)則更多的關(guān)心是投資成本及回報率，主要的目的是獲得最大程度的利益。最后，棚改居民則更多關(guān)心的是生活環(huán)境的改善和拆遷過程中權(quán)益的保障。如果各利益主體不能夠做到相互協(xié)調(diào)，只在固有的角度來看待自身利益的得失，就會使得整個棚戶區(qū)改造難以推行。當(dāng)利益主體間發(fā)生矛盾、沖突、聯(lián)合對抗時，很多現(xiàn)有的策略往往只能夠起到改善緩解的作用，但并不能從根本上化解問題。

政府是棚戶區(qū)改造政策的決策者，在棚戶區(qū)改造的過程中贊助到地位。政府的價值取向和決策將直接影響棚戶區(qū)改造的方式和效果。政府的主要職責(zé)就是實現(xiàn)公共需求，并最大程度的實現(xiàn)社會福利。總結(jié)來說，社會效益經(jīng)濟(jì)效益平衡應(yīng)該是政府在整個棚戶區(qū)改造中至始至終的利益所向。開發(fā)商在整個棚戶區(qū)改造過程中是主要的執(zhí)行者，政府和開發(fā)商之間既是合作關(guān)系又是利益關(guān)系。開發(fā)商在獲得土地的使用權(quán)之后，會希望在相關(guān)政策和制度的保障下，實現(xiàn)其利益的最大化。因此在棚戶區(qū)改造的過程中就會出現(xiàn)開發(fā)商選擇開發(fā)價值高的棚戶區(qū)進(jìn)行改造，并在最大程度上減少其它開支，這樣以來就會導(dǎo)致其他利益主體的利益損失。為避免這類問題的形成就必須建立相應(yīng)的機(jī)制來激勵引導(dǎo)和規(guī)范。進(jìn)行棚戶區(qū)改造的居民大多處于社會底層，普遍無力解決居住環(huán)境差的問題。在積極回應(yīng)棚改政策的同時也希望自身的利益得到滿足。與此同時，由于棚改居民的資源投入較少，處于政策實施的被動地位，缺乏話語權(quán)。并且由于文化水平相對較低、信息渠道閉塞，在棚改過程中也會受到開發(fā)商的剝削，當(dāng)受到不公正對待時往往只能無條件讓步。

2、政府職能錯位與公證職能的缺失。政府對自身角色定位的偏差，使得政府不能充分發(fā)揮管理職能和治理職能，這是導(dǎo)致棚戶區(qū)改造問題多發(fā)的重要原因。政府在角色定位上存在著兩難的矛盾，在實際棚戶區(qū)改造過程中往往政府的經(jīng)歷、人力的不足會導(dǎo)致以權(quán)謀私、市場參與積極性不高等情況等發(fā)生。在棚戶區(qū)改造的過程中，政府職能應(yīng)該更將職能定位于服務(wù)和調(diào)控，但在實際過程中政府對公共和市場把控掌握不嚴(yán)，導(dǎo)致公眾誤解政府不作為。開發(fā)商蒙蔽公眾利益和市場上哄抬房價的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由棚戶區(qū)改造導(dǎo)致的利益沖突日益激烈，涉及棚戶區(qū)改造民事訴訟、糾紛逐年增長。

3、社會監(jiān)督缺位。在棚戶區(qū)改造等過程中，民眾與政府的溝通不便，難以做到真正的貼合群眾的生活，實際群眾的監(jiān)督作用也難以保障。由于政府資源的有限導(dǎo)致并不能對開發(fā)商進(jìn)行棚改的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，這就促使一些開發(fā)商為追求自身利益的最大化而侵害棚改居民的利益，只有對開發(fā)商進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督才能最大程度上的保證棚改居民利益的維護(hù)。在政府選擇進(jìn)行棚改的開發(fā)商的過程中，也有可能出現(xiàn)開發(fā)商違規(guī)競標(biāo)的行為，這一過程也需要社會的監(jiān)督，這樣才能夠最大程度的保障棚改政策的有效實施。

4、溝通機(jī)制不健全。雖然現(xiàn)有法律法規(guī)均對公眾參與的內(nèi)容有所涉及，但并未明確規(guī)定具體參與程序，實施過程中也缺乏實施細(xì)則。法律的缺位使每次公眾參與流程都“無跡可循”。通過訪談了解到，棚戶區(qū)改造政策實行的過程中民生反饋渠道單一、公眾訴訟的應(yīng)答時間長，政府反饋的渠道不夠充通暢。這使得政府難以關(guān)注到民眾迫切的需求。雖然相關(guān)政策中在進(jìn)行棚戶區(qū)改造前會舉辦聽證會，但多數(shù)棚改居民并不理解聽證會，聽證會舉辦的時間通知也不到位，導(dǎo)致許多棚改已經(jīng)結(jié)束了但經(jīng)歷棚改的居民卻并不知道舉辦過聽證會。而且聽證會達(dá)到的效果也及其有限，一般在進(jìn)行棚改前舉辦聽證會，但棚改居民在棚改期間遇到問題的時候卻很難找到地方解答或投訴。其中，也不乏棚改居民采用上訪的手段維權(quán)，但上訪周期長效率低，對上訪的棚改居民也有一定的文化要求，對于文化水平較低的棚改居民來說書寫上訪材料就是一個不小的難題。

除此之外，政府與開發(fā)商之間也缺乏相應(yīng)的溝通渠道，政府回應(yīng)棚改居民解決問題的辦法后，開發(fā)商在回應(yīng)政府下達(dá)的通知時往往很難做到及時回應(yīng)，拒絕執(zhí)行和拖延執(zhí)行的情況也是有發(fā)生。

三、城市棚戶區(qū)改造中公平缺失的治理對策

（一）建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制可以在最大程度上保障棚改居民的利益，政府作為棚改政策的發(fā)起者和引領(lǐng)者，應(yīng)利用自身的資源優(yōu)勢整合各方資源，協(xié)調(diào)棚改中存在的矛盾和問題，合理分配參與改造的各方利益。政府要對棚改居民的訴求迅速的做出回應(yīng)，確保棚改居民參與棚改互動的積極性。

1、建立協(xié)調(diào)保障機(jī)制。政府引導(dǎo)棚戶區(qū)改造，履行改善民生的需求，與此同時還需要協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商、棚改居民三者的利益。因此，在公眾參與棚戶區(qū)改造的過程中，本著公開公平公正的原則，給予棚改居民一定的監(jiān)督權(quán)利，保障棚改居民在參與改造中利益不受損害，棚改過程中棚戶區(qū)居民在爭取自己利益時還應(yīng)明確權(quán)利與義務(wù)的界限，最終經(jīng)過多方的多次商討達(dá)到中間利益的協(xié)調(diào)作用。通過平等對話協(xié)調(diào)政府和棚改居民的利益關(guān)系，政府出臺優(yōu)惠政策，盡可能地使得棚改居民在改造中達(dá)到利益的相對均衡。

2、建立利益表達(dá)約束機(jī)制。棚改居民基本無法參與棚戶區(qū)改造的核心環(huán)節(jié)，棚改信息不對稱。可以通過建立第三方利益表達(dá)機(jī)制—棚改委，這個利益表達(dá)機(jī)制可由棚改居民自發(fā)組成也需要有政府代表參與其中，棚改居民的訴求可以通過棚改委傳遞到政府，政府及時的給予反饋，制定公共決策根據(jù)棚改居民的意愿做出調(diào)整，從“管理型”政府轉(zhuǎn)變到“服務(wù)型”政府。下放公共權(quán)力，與棚改居民良性互動。在棚改項目啟動前期，棚改委代表和政府可每周定期召開項目例會，就項目改造中棚改居民的意見和可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通交流，政府派出專門的代表全程參與跟蹤協(xié)調(diào)，在方案設(shè)計定稿之前，由政府組織設(shè)計單位和棚改居民見面溝通方案，以公平為主要原則，合理規(guī)劃棚改具體事宜。

3、建立利益分配補償機(jī)制。在進(jìn)行棚改前，由政府組織聘請第三方對棚改房屋或土地進(jìn)行市場定價，對棚改過后希望增加原有房屋面積或減少原有房屋面積的住戶進(jìn)行差價返還，實現(xiàn)利益均衡化。

（二）發(fā)揮基層政府作用并建立公證職能

1、基層政府要承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮主體作用?；鶎诱畱?yīng)承擔(dān)的責(zé)任主要分為三個方面，首先是資金保障的責(zé)任，面對耗資巨大但收益一般的棚戶區(qū)改造基層改造工程，基層政府積極性不高，因此需要改變傳統(tǒng)思維，主動承擔(dān)起改造工程資金保障的責(zé)任。其次是土地供應(yīng)的責(zé)任，地方政府應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，合理調(diào)配土地。最后是制度監(jiān)管的責(zé)任，基層政府要能夠保障國家規(guī)定的棚改政策落地執(zhí)行，同時要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和居民的集體意愿，制定符合實際情況的實施細(xì)則，滿足棚戶區(qū)居民的合理需求。

2、完善棚戶區(qū)改造政策，維護(hù)棚改居民利益。首先，要加大棚改安置的貨幣補償。要尊重棚改居民的意愿，維護(hù)棚改居民的利益。當(dāng)棚改居民獲得充足的貨幣補償后，可以根據(jù)需要自主選擇居住地，避免了后期安置出現(xiàn)的矛盾。這樣做還有利于加快棚戶區(qū)改造的進(jìn)程，當(dāng)貨幣補償?shù)牧Χ却笥诨虻扔谂锔木用竦男睦眍A(yù)期時，會極大的促進(jìn)棚改居民配合進(jìn)行改造的熱情，也會加快棚改進(jìn)程。其次是大力建設(shè)保障性住房。要擴(kuò)大保障性住房的受益人群，降低保障性住房的申請準(zhǔn)入門檻，確保大部分低收入人群可以享受保障。并且增加保障住房的房源供應(yīng)，政府在改造規(guī)劃中可以利用面積較大的棚戶區(qū)進(jìn)行保障性住房和廉租房建設(shè)。

3、建立公證職能。建立公眾職能需要公眾部門參與到棚戶區(qū)改造的過程之中，公證部門應(yīng)專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)全局，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展觀為理念，充分發(fā)揮服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督特有的職能作用，介入棚戶區(qū)改造全過程，與各部門密切配合，運用公證手段規(guī)范棚戶區(qū)改造行為，完善棚去改造程序，保障社會公眾利益和各個利益人的合法權(quán)益。

（三）健全監(jiān)督機(jī)制

1、加強政府內(nèi)部監(jiān)督管理。政府在改造的全過程負(fù)責(zé)規(guī)劃，審核論證等，關(guān)鍵步驟是各方利益的主要張空者和分配者，要通過對工作流程一設(shè)有規(guī)則和公開透明上制定規(guī)范和約束，杜絕暗箱操作和違規(guī)審批的世界發(fā)生，要通過政府信息發(fā)布的方式定期公開項目進(jìn)展情況。另外基層政府內(nèi)部要設(shè)立自查機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我監(jiān)督和監(jiān)察，聯(lián)合審計進(jìn)檢規(guī)劃稅務(wù)部門組成臨時監(jiān)察組，完善基層政府自我約束能力。對于項目進(jìn)展緩慢，存在違規(guī)操作和腐敗風(fēng)險，要定期進(jìn)行通報，對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，充分保證改造項目的進(jìn)度和質(zhì)量。

2、強化政府對開發(fā)商的監(jiān)督。建立承擔(dān)棚戶區(qū)改造的開發(fā)商備案制度，對參建的開發(fā)企業(yè)工期進(jìn)度、質(zhì)量、安全等情況進(jìn)行跟蹤，進(jìn)行信用評價，記入信用檔案，對棚改工程進(jìn)行現(xiàn)場驗收制度，將驗收延伸至施工環(huán)節(jié)，實行全程服務(wù)跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及早處理。建立參與棚改開發(fā)商的信用評價體系，將按期交工、棚改居民評價高的開發(fā)商給予信用加分，并對存在發(fā)生重大質(zhì)量安全事故和因開發(fā)商原因?qū)е氯后w上訪事件的開發(fā)商在信用評價中給以標(biāo)注。

3、建立良性互動的社會監(jiān)督機(jī)制。可形成由政府和棚改居民組成第三方力量—棚改委，參與到改造和籌劃進(jìn)程中，定期對改造項目的資金流向和運營狀況進(jìn)行檢查，同時對住房價格住房分配和住房質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。另外基層政府應(yīng)當(dāng)鼓勵社會民眾廣泛參與，對改造全過程的監(jiān)督，一是要嚴(yán)格落實信息公開制度，定期向棚改居民發(fā)布改造的進(jìn)度建設(shè)情況、資金狀況等。二是采取必要的措施收集民眾的意見和建議，可采用網(wǎng)絡(luò)論壇、調(diào)查問卷、實地走訪的方式將民眾的異議意見納入到棚改決策中，接受社會各界的監(jiān)督。

（四）建立棚戶區(qū)居民參與改造新模式

1、建立棚改居民全過程參與機(jī)制。在棚戶區(qū)改造項目的立項階段，政府要聽取棚改居民的改造意見，確保居住環(huán)境差、貧困的棚戶區(qū)能夠及時得到改造。這一階段的居民參與并不是停留在表征性，這一階段居民群眾可以通過棚改委參與改造。在棚戶區(qū)改造方案的設(shè)計階段，可以通過問卷調(diào)查、專題座談會、向棚改委組織提問等方式提出觀點和意見，并參與改造。在涉及核心問題或方案初步?jīng)Q定后要進(jìn)行公示，為有疑問的棚改居民進(jìn)行解答，針對棚改居民提出的意見進(jìn)行方案修改。在棚戶區(qū)改造的實施階段，由棚改委進(jìn)行監(jiān)督，確保棚改居民與開發(fā)生之間信息對等，實行有效監(jiān)督，維護(hù)棚改居民的合法權(quán)益。在項目評估階段，進(jìn)行網(wǎng)上信息公開，邀請棚改居民對棚改過程及結(jié)果進(jìn)行評價，并整理棚改居民對政府和開發(fā)商的意見，為下一次棚改積累經(jīng)驗。

2、為棚改居民提供制度保障。應(yīng)建立和完善相應(yīng)的棚改居民參與制度，明確棚改居民的法律地位，賦予棚改居民參與棚戶區(qū)改造的權(quán)利。完善信息公開制度，將信息公開的內(nèi)容細(xì)化并制度化，增加政府行政過程中的透明度，防止政府部門隨意決策，確保棚改居民充分擁有有關(guān)改造方案、安置補償?shù)汝P(guān)乎居民切身利益的事項的知情權(quán)，要建立行政監(jiān)督程序以及意見反饋渠道。明確棚改居民以何種形式對棚戶區(qū)改造進(jìn)行過程監(jiān)督，以及政府又是如何處理和反饋公眾意見的。

3、發(fā)展第三組織形勢。這種第三種組織形勢簡稱棚改委，主要由棚戶區(qū)居民和政府代表人員組成，主要用于監(jiān)督開發(fā)商并且為棚改居民和政府提供溝通捷徑，保障棚改居民的問題能得到政府及時的解決，提高上訪效率，保障棚改居民權(quán)益。

四、總結(jié)

棚戶區(qū)改造政策的實行是改善民生，推動城市建設(shè)的一項利民工程。在棚戶區(qū)改造政策的實行過程中也不乏的出現(xiàn)一些有關(guān)棚改居民權(quán)益保障的問題，對此除了政府需要出臺保障政策、轉(zhuǎn)變政府職能以外，也需要改變棚改模式。讓棚改居民參與到棚戶區(qū)改造的過程中，不但保障了棚改居民的權(quán)益，也便于政府聽取民生，也起到了對開發(fā)商社會監(jiān)督的作用。建立棚戶區(qū)居民改造的新模式，不但需要棚改居民積極參與也需要政府的積極配合，只有這樣才能夠發(fā)揮其最大作用，保障政府、開發(fā)商、棚改居民的互動公平。

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