優(yōu)化目標(biāo)設(shè)置提升制度執(zhí)行力的路徑解析

于海純

政策目標(biāo)設(shè)置是決策制定以及政策實(shí)施的第一步，也是下級(jí)執(zhí)行的參照和政策效能的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。政策執(zhí)行時(shí)之所以會(huì)發(fā)生執(zhí)行不到位或者變通執(zhí)行等現(xiàn)象，與目標(biāo)設(shè)置的屬性以及公共政策執(zhí)行主體對(duì)政策目標(biāo)的領(lǐng)會(huì)程度密不可分。我國(guó)的國(guó)家治理體系具有縱向?qū)哟屋^多、橫向差異化明顯、條塊分割與交叉錯(cuò)綜復(fù)雜、資源向上集中向下分散等特征。這對(duì)政策制定的源頭提出了更高的要求，要在目標(biāo)設(shè)置上考慮到結(jié)構(gòu)和環(huán)境等特征可能帶來的影響，通過政策執(zhí)行周期和過程的反饋環(huán)節(jié)調(diào)適目標(biāo)設(shè)置，確保執(zhí)行效果。實(shí)踐中通常在目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的問題是，一些上級(jí)政府在目標(biāo)設(shè)置形式上過度追求數(shù)字化和清晰化、目標(biāo)設(shè)置缺乏橫向溝通以及行政手段施壓、任務(wù)缺乏彈性等，這些目標(biāo)設(shè)置問題會(huì)在執(zhí)行環(huán)節(jié)被放大，下級(jí)執(zhí)行者陷入執(zhí)行困境，導(dǎo)致施策效能下降。

決策制定過程中，目標(biāo)設(shè)置的三個(gè)誤區(qū)

一是目標(biāo)設(shè)置過度迷信數(shù)字指標(biāo)。在現(xiàn)有的績(jī)效考核背景下，數(shù)字化和清晰的政策目標(biāo)更容易被下級(jí)解讀和執(zhí)行。從制度效能的角度看，在以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理過程中，目標(biāo)與組織績(jī)效之間具有關(guān)聯(lián)性。因此，目標(biāo)構(gòu)成了組織績(jī)效考核的重要參照和依據(jù)，上級(jí)政府更愿意選擇制定明確的指標(biāo)防止下級(jí)變通執(zhí)行，從而提升自上而下的政策執(zhí)行效能。以再就業(yè)培訓(xùn)的目標(biāo)設(shè)置為例，有些地方會(huì)采取數(shù)量指標(biāo)的形式來下達(dá)任務(wù)。這種做法是出于如下兩點(diǎn)考慮：首先，再就業(yè)培訓(xùn)任務(wù)并非地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要績(jī)效考核指標(biāo)，往往對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核沒有太大影響，因此通常情況下地方領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行積極性不高，執(zhí)行力度不強(qiáng)。其次，這些培訓(xùn)項(xiàng)目通常需要政府、社會(huì)組織以及企業(yè)等進(jìn)行多種形式的合作，如向社會(huì)組織購買再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)等，盡管項(xiàng)目合作的推動(dòng)者依舊是政府，但相比于政府獨(dú)立承擔(dān)的項(xiàng)目，項(xiàng)目合作過程中政府除了要付出場(chǎng)地和人、財(cái)、物資源之外，還需要積極溝通和嚴(yán)格監(jiān)管。以上兩點(diǎn)造成再就業(yè)培訓(xùn)這類政策通常推而不行，如果在傳達(dá)的文件中是一些原則性的培訓(xùn)目標(biāo)，就更難得到有關(guān)部門的推動(dòng)和執(zhí)行。為此，面對(duì)這種并非首要的任務(wù)，上級(jí)往往下達(dá)非常明確的數(shù)量指標(biāo)，如再就業(yè)數(shù)量、再就業(yè)培訓(xùn)比例等，以推動(dòng)政策執(zhí)行，防止下級(jí)拖延和變通執(zhí)行。

那么，數(shù)字指標(biāo)是否能夠提升制度效能呢？首先，數(shù)字指標(biāo)未必能夠使下級(jí)全面和深入地解讀政策的原則、方向和精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵要點(diǎn)，面對(duì)數(shù)字化的指標(biāo)，甚至可能導(dǎo)致下級(jí)組織僅從單一角度來解讀和執(zhí)行政策，從而導(dǎo)致政策實(shí)施效果無法真正達(dá)到政策制定目的。其次，數(shù)字指標(biāo)也容易對(duì)非數(shù)字的政策任務(wù)形成擠出效應(yīng)。當(dāng)下級(jí)政府面對(duì)多任務(wù)的目標(biāo)時(shí)可能存在的情況是，多個(gè)數(shù)量指標(biāo)之間可能相互抵牾，哪些指標(biāo)是優(yōu)先執(zhí)行的、更接近上級(jí)制定政策的初衷可能依舊捉摸不定。最后，當(dāng)面對(duì)數(shù)字指標(biāo)和非數(shù)字指標(biāo)時(shí)，下級(jí)政府更愿意執(zhí)行數(shù)字指標(biāo)，因?yàn)閿?shù)字指標(biāo)更容易看到結(jié)果，考核相對(duì)客觀。但對(duì)于一項(xiàng)政策而言，多維度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是政策發(fā)揮效能的保障，只執(zhí)行數(shù)字指標(biāo)會(huì)扭曲政策執(zhí)行。

數(shù)字指標(biāo)及其代表的績(jī)效治理方式是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策的一種途徑，但精準(zhǔn)施策不僅意味著目標(biāo)精準(zhǔn)，比如數(shù)字指標(biāo)，還要結(jié)合實(shí)施原則、過程和資源配置等來保障政策結(jié)果的精準(zhǔn)和政策效能的發(fā)揮。例如，在扶貧等政策領(lǐng)域，黨中央在政策制定過程中就反復(fù)強(qiáng)調(diào) “精準(zhǔn)”，“堅(jiān)持目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持精準(zhǔn)方略、堅(jiān)持從嚴(yán)從實(shí)，保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定”。過度迷信數(shù)字指標(biāo)意味著沒有全面深入理解精準(zhǔn)施策的要義，斷章取義，進(jìn)而與精準(zhǔn)施策的初衷大相徑庭。

二是政策目標(biāo)制定過程缺乏向下和橫向溝通。任何組織擁有的資源都是有限的，這些資源既包括財(cái)務(wù)、人力等資源也包括基層政府部門在選擇政策實(shí)施時(shí)的注意力和傾向性。目標(biāo)設(shè)置會(huì)使組織調(diào)動(dòng)有限的資源將其合理分配到相應(yīng)的任務(wù)中。通常，組織目標(biāo)分別來自于上級(jí)部門和本部門。政府部門在長(zhǎng)期的任務(wù)執(zhí)行過程中積累了一定橫向溝通經(jīng)驗(yàn)，并在運(yùn)轉(zhuǎn)和履行部門職能的過程中形成一些約定俗成的慣例。為什么需要在政策制定環(huán)節(jié)就目標(biāo)設(shè)置進(jìn)行向下和進(jìn)行橫向的溝通呢？首先，上級(jí)制定政策目標(biāo)時(shí)，如果不能充分考慮下級(jí)政府以及橫向的府際溝通和合作慣例，就很容易陷入政策執(zhí)行困境。如果在設(shè)置目標(biāo)時(shí)能夠充分的向下和進(jìn)行橫向溝通，就能事先評(píng)估政策目標(biāo)的各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)和政策效果，這也是決策的科學(xué)化和民主化的內(nèi)在要求。其次，對(duì)于任何一個(gè)政府部門而言，如果上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和組織常規(guī)性的任務(wù)指向相同，目標(biāo)帶來的壓力或者激勵(lì)效果就會(huì)得到加強(qiáng)，組織更有可能達(dá)成目標(biāo)；但更多的時(shí)候兩個(gè)向度的任務(wù)目標(biāo)是不一致甚至沖突的，在組織層級(jí)間的激勵(lì)不相容和資源有限的情況下，政策執(zhí)行的組織就會(huì)不得不在任務(wù)目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡取舍、確定首要任務(wù)。一種常見的情況是，上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)在資源有限或者行政壓力較小的情況下，會(huì)被處于首要位置的其他目標(biāo)擠出，被暫時(shí)擱置甚至被置換。即使在行政壓力之下，組織不得不調(diào)配有限資源去優(yōu)先執(zhí)行上級(jí)的目標(biāo)，也會(huì)由于與組織常規(guī)性目標(biāo)的匹配不足而導(dǎo)致政策執(zhí)行失去連貫性和累積性。

三是一些行政手段導(dǎo)致目標(biāo)彈性不足。目標(biāo)的彈性或者剛性是與國(guó)家治理體系自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制有關(guān)的。由于我國(guó)政府規(guī)模較大，呈現(xiàn)出橫向的多樣性以及垂直行政層級(jí)多等特征。為了保障政策被有效地貫徹到基層，通常會(huì)使用行政手段來推進(jìn)政策的逐級(jí)向下實(shí)施。行政手段通常會(huì)匹配相應(yīng)的晉升、考核和問責(zé)機(jī)制，或者通過表彰、紅頭文件等形式同步實(shí)施?！霸谟邢薜臅r(shí)間和強(qiáng)大的外部壓力下，政策指標(biāo)容易過度承諾”。這種行政機(jī)制使政策目標(biāo)的彈性變小，成為組織的剛性任務(wù)。盡管這種行政機(jī)制會(huì)促使下級(jí)組織不得不優(yōu)先調(diào)動(dòng)所有資源來實(shí)施上級(jí)政策目標(biāo)，有利于政策自上而下地貫徹。但對(duì)于在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口條件以及資源稟賦等橫切面上存在較大差異的地方或者基層政府而言，符合地方利益和地方公共需求的適配性目標(biāo)往往差異較大。實(shí)際上，根據(jù)一些學(xué)者的觀點(diǎn)，中國(guó)公共政策的目標(biāo)更強(qiáng)調(diào) “模糊共識(shí)”。但是，當(dāng)下的行政機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致上級(jí)通過行政手段把剛性目標(biāo)提升為首要任務(wù)，并層層加碼，使壓力最終傳輸?shù)交鶎?。由于基層資源有限且分散，其在人、財(cái)、物等可調(diào)動(dòng)資源上的空間受到擠壓，不利于地方政府長(zhǎng)期可持續(xù)的政策實(shí)施，容易出現(xiàn)短期的 “面子工程”“形象工程” 等現(xiàn)象。

如何以科學(xué)的目標(biāo)設(shè)置提升制度執(zhí)行力

提升制度執(zhí)行力，“必須以解決制度執(zhí)行中的具體問題為導(dǎo)向，從執(zhí)行主體能力強(qiáng)化、制度執(zhí)行體制機(jī)制改革、執(zhí)行過程環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、執(zhí)行工具或技術(shù)改進(jìn)等方面入手，力戒制度執(zhí)行中的形式主義、官僚主義，消除影響制度有效執(zhí)行的體制性、機(jī)制性障礙，切實(shí)提升制度執(zhí)行力，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。作為制度執(zhí)行的首要一環(huán)，應(yīng)充分發(fā)揮目標(biāo)設(shè)置在體制機(jī)制中的重要作用，通過綜合運(yùn)用宏觀層面的治理體系與組織層面的政策執(zhí)行方式，使政策目標(biāo)內(nèi)容適度清晰、設(shè)置過程溝通順暢、實(shí)施過程彈性適中。但是，政策目標(biāo)制定過程中除了考慮上述因素外，還要充分考慮區(qū)域資源稟賦、基層施策環(huán)境條件、績(jī)效考核機(jī)制等方面的影響，從而進(jìn)一步改善科層體系的調(diào)適性，完善政策制定的良性體制。

第一，優(yōu)化基層資源配置，夯實(shí)實(shí)施彈性目標(biāo)的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)治理重心的下移，自上而下的層級(jí)管理逐漸與橫向的協(xié)同治理機(jī)制相結(jié)合。這對(duì)基層治理提出了新的要求，協(xié)同機(jī)制將社會(huì)治理和公共服務(wù)的重心牽引到基層，成為國(guó)家治理體系運(yùn)行的基礎(chǔ)界面。只有賦予基層更多的決策自主權(quán)和下沉相應(yīng)的人、財(cái)、物等資源才能確保協(xié)同機(jī)制良性和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而夯實(shí)國(guó)家治理體系的社會(huì)治理基礎(chǔ)。在這種情況下，基層的資源條件如果得不到有效配置，那么目標(biāo)設(shè)置的彈性化程度越高，越容易在資源缺乏條件下被剛性目標(biāo)擠出。同時(shí)，行政手段會(huì)對(duì)基層的協(xié)同治理機(jī)制產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而使基層無法持續(xù)保證和提升協(xié)同治理效能和執(zhí)行力。因此，彈性目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以重視資源下沉基層、事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配為基礎(chǔ)和前提條件。

第二，完善績(jī)效考核機(jī)制，多種激勵(lì)方式并行?？?jī)效考核及與其相配套的多種激勵(lì)方式是推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段?，F(xiàn)有績(jī)效考核方式多數(shù)與晉升掛鉤，在考核內(nèi)容上雖然同時(shí)注重量化和非量化指標(biāo)，但是由于非量化指標(biāo)不易進(jìn)行衡量和比較，導(dǎo)致下級(jí)偏重于優(yōu)先完成量化指標(biāo)。較為單一的激勵(lì)機(jī)制會(huì)造成執(zhí)行過程失衡，多元化的激勵(lì)機(jī)制更有利于推動(dòng)非量化指標(biāo)的實(shí)施，從而使基層在政策執(zhí)行上均衡發(fā)力。比如對(duì)于社會(huì)治理過程中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，政策目標(biāo)設(shè)置和執(zhí)行應(yīng)更重視過程和質(zhì)量而非數(shù)量。這類政策在目標(biāo)設(shè)置上更為模糊、彈性，通常很難通過量化的績(jī)效考核方式來推進(jìn)，更適用于獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)比等軟性的機(jī)制來推動(dòng)政策的實(shí)施。

第三，改善科層體系的調(diào)適性，發(fā)揮協(xié)同機(jī)制在決策鏈條中的作用。在國(guó)家治理體系運(yùn)行的過程中，目標(biāo)設(shè)置非常依賴有效信息的獲取，但這在科層體制內(nèi)通常是滯后的。滯后不僅體現(xiàn)在信息獲取本身，也體現(xiàn)在決策過程和施策過程缺乏橫向和縱向的溝通渠道。目標(biāo)設(shè)置的困境實(shí)際上是科層體制短板與協(xié)同機(jī)制不完善共同作用的結(jié)果。在現(xiàn)有的國(guó)家協(xié)同治理體系中，建立扁平化的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，打破橫向協(xié)同的壁壘，健全跨部門跨地區(qū)信息分享溝通和決策機(jī)制，是解決層級(jí)化結(jié)構(gòu)決策困境的有效途徑。

第四，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)對(duì)各級(jí)政府組織行為的約束和引導(dǎo)功能。充分發(fā)揮黨組織凝心聚力的作用，強(qiáng)化黨員干部思想政治教育，加強(qiáng)基層組織公務(wù)員或者從業(yè)人員的職業(yè)倫理建設(shè)，增強(qiáng)基層黨政干部的公共服務(wù)意識(shí)。通過明確組織角色定位，在組織中形成對(duì)公共利益和服務(wù)意識(shí)的廣泛認(rèn)同，引導(dǎo)基層黨政干部積極服務(wù)于人民群眾，在工作中革除形式主義和痕跡主義，杜絕目標(biāo)偏差和執(zhí)行變通行為的發(fā)生，有效提升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率和執(zhí)行效能。

第五，健全決策程序，推進(jìn)決策制度的法治化。決策程序的法治化是決策活動(dòng)中民主集中制原則的保障，也是確保公民有序參與決策，提升決策民主化和科學(xué)化程度的有效手段。與此同時(shí)，決策制度的法治化不僅體現(xiàn)在決策的民主化，還需要加強(qiáng)對(duì)決策活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的法治化監(jiān)督，建立健全權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。