中國政策性農(nóng)業(yè)保險：發(fā)展趨勢、國際比較與路徑優(yōu)化

劉漢成，陶建平

(1.黃岡師范學(xué)院 商學(xué)院，湖北 黃岡 438000；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

黨的十八大以來，隨著農(nóng)業(yè)保險政策深入推進，中國農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不斷擴大，財政保費補貼強度逐年加大，保險保障能力持續(xù)上升。據(jù)統(tǒng)計，2018年農(nóng)作物承保面積1.4億公頃，中央財政保費補貼199.34億元，農(nóng)業(yè)保險保費收入572.65億元，農(nóng)險保障金額3.46萬億元。中國農(nóng)業(yè)保險政策的快速發(fā)展，在提升農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力、促進農(nóng)戶增收、維護國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。但是應(yīng)當(dāng)注意到中國農(nóng)業(yè)保險政策與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的農(nóng)業(yè)保險管理需求并不適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險政策改革明顯滯后于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐，如農(nóng)業(yè)保險頂層設(shè)計不夠，政策目標(biāo)與農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢不相適應(yīng)；保費補貼精細化管理不夠，支持效果不明顯；財政支持農(nóng)產(chǎn)品品種及農(nóng)業(yè)保險險種多樣化開發(fā)不夠，保險保障功能不充分；農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管力度不夠，市場運行不規(guī)范。本文從中國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展演進、國際經(jīng)驗比較分析的角度，探索新時代我國政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

一、文獻綜述

在商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險研究方面，學(xué)者們關(guān)注的重點在于分析保險需求不足及其原因，以及政府應(yīng)當(dāng)采取的相應(yīng)政策。Rosenzweig等認為以效用和利潤最大化為假設(shè)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險理論無法解釋保險給農(nóng)戶帶來經(jīng)濟福利，原因是農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險需求能力不足，在基本生活尚未滿足的情況下，很難對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生有效需求[1]。Dror等認為農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品缺乏了解、投保人對農(nóng)業(yè)保險的信任感、保費的支付方式、個人開支以及家庭規(guī)模等是制約農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險需求的主要因素[2]。李玉勤認為農(nóng)業(yè)保險本身應(yīng)當(dāng)是一種政策性保險，由農(nóng)民自覺購買并承擔(dān)全部保費的商業(yè)化模式難以成功，必須由政府提供財政補貼[3]。張躍華等認為農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當(dāng)由政府進行補貼的一個重要依據(jù)在于農(nóng)業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共物品[4]。馮文麗認為商業(yè)化經(jīng)營模式使農(nóng)業(yè)保險陷入了“供給不足，需求有限”的市場失靈境地，系統(tǒng)性風(fēng)險、信息不對稱和供求的雙重外部性是農(nóng)業(yè)保險市場失靈的一般原因，但根本原因則是制度供給不足[5]。王新軍等認為要解決農(nóng)業(yè)保險需求問題，需要利用保險精算技術(shù)為不同風(fēng)險程度的貧困人口厘定合理的保險費率、實施靈活的保費支付方式、選擇合理的收費頻次和時機以及確定有效的保險補償機制等[6]。

在政策性農(nóng)業(yè)保險研究方面，學(xué)者們的研究重點轉(zhuǎn)為分析農(nóng)業(yè)保險保費補貼以及農(nóng)業(yè)保險保障水平對農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的影響及經(jīng)濟福利等領(lǐng)域。針對農(nóng)業(yè)保險保費補貼研究，學(xué)者們存在兩種不同觀點。一種觀點肯定了政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的積極作用。Chambers認為財政保費補貼化解了農(nóng)業(yè)保險供需不旺的局面，增加了消費者剩余、生產(chǎn)者剩余和社會福利[7]。Wright等認為農(nóng)業(yè)保險補貼政策會促使受資產(chǎn)約束的農(nóng)戶選擇高生產(chǎn)效率的生產(chǎn)方式，從而減少糧食生產(chǎn)的效率損失，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險市場中潛在的經(jīng)濟福利，使社會福利得到進一步的增強，同時并沒有在收入分配上造成新的不公平現(xiàn)象[8]。侯玲玲等分析了農(nóng)業(yè)保險保費補貼對農(nóng)戶購買行為的影響，發(fā)現(xiàn)保費補貼對農(nóng)戶購買行為具有顯著影響[9]。高鳴等認為農(nóng)業(yè)保險補貼政策會促使受限于資產(chǎn)貧困的農(nóng)戶選擇高生產(chǎn)效率的生產(chǎn)方式，從而減少糧食生產(chǎn)效率損失[10]。另一種觀點對政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼提出了質(zhì)疑。Hueth認為政府提供保費補貼之后，農(nóng)業(yè)保險的供給曲線會向下平移，收益小于成本，導(dǎo)致社會凈福利出現(xiàn)損失[11]。Just等分析表明，美國農(nóng)戶為得到政府補貼而參加聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險，尋求風(fēng)險保障僅是次要因素，否則會因為沒拿補貼而感覺吃虧[12]。Goodwin等認為農(nóng)業(yè)保險補貼會扭曲保險市場的價格機制，增加農(nóng)戶逆向選擇行為和政府財政負擔(dān)[13]。Skees認為如果政府繼續(xù)加大保費補貼力度，則會承受沉重的財政負擔(dān)，這不但扭曲了農(nóng)業(yè)保險的功能，還擠出了私營保險[14]。羅向明等認為由于農(nóng)業(yè)保險具有典型的正外部性特征，必須通過政府補貼才可以正常運作，導(dǎo)致政府陷入沉重的財政負擔(dān)，最終不利于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展[15]。黃琦等實證檢驗了實施農(nóng)業(yè)保費補貼和風(fēng)險補償機制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶收入的影響[16]。葉明華等認為農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的真實需求并不高，農(nóng)業(yè)保險“不解渴、不頂用”[17]。黃延信等主張通過提高單位面積保額來提升農(nóng)業(yè)保險保障水平，并通過擴展保險責(zé)任、開發(fā)收入保險產(chǎn)品來提升農(nóng)業(yè)保險保障水平[18]。于洋等認為保障水平實際上是多風(fēng)險作物保險的保障產(chǎn)量水平，主要由農(nóng)戶參保時選擇的保障比例決定[19]。王克等認為相對免賠率和分階段賠付系數(shù)是影響中國農(nóng)業(yè)保險保障水平的重要因素，取消或調(diào)整分階段賠付規(guī)定是現(xiàn)階段提升農(nóng)業(yè)保險保障水平的有效方式[20]。

已有研究發(fā)現(xiàn)，雖然部分文獻針對商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險以及保費補貼、保險保障水平等政策性農(nóng)業(yè)保險方面開展了深入研究，但以單一性和局部性分析居多；針對政策性農(nóng)業(yè)保險開展綜合性和系統(tǒng)性研究還不多見?；诖?，本研究試圖從三個方面著手：首先，本文采用描述性統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從經(jīng)驗上較為全面地梳理自2007年試點以來中國政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展趨勢，為未來政策性農(nóng)業(yè)保險制度的改革與完善提供理論依據(jù)與實踐參考；其次，采用比較分析方法，選取美國、加拿大、日本等國的政策性農(nóng)業(yè)保險進行對比，深入分析新形勢下中國政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題及面臨的困局，揭示了中國政策性農(nóng)業(yè)保險的實踐發(fā)展既與政策預(yù)期存在較大差距，與發(fā)達國家相比也還存在一些問題，為完善政策實施方案提供參考依據(jù)；最后，有針對性提出農(nóng)業(yè)保險政策的優(yōu)化路徑，總結(jié)政策性農(nóng)業(yè)保險制度變遷和制度創(chuàng)新的客觀規(guī)律。

二、中國政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展趨勢

1.農(nóng)業(yè)保費補貼不斷加強

農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度是推動農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的重要手段[21]。從中國實踐來看，隨著農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度逐步完善，其效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為三個方面。

(1)保費補貼區(qū)域由局部轉(zhuǎn)向全國。2007年中央財政正式啟動農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，首批試點省份6個，包括吉林、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、四川和新疆；從2008-2012年，中央財政陸續(xù)增加試點省份，2008年新增10個，包括河北、遼寧、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、浙江、福建、海南；2009年新增1個，即江西；2010年新增6個，分別為山西、廣東、云南、甘肅、青海、寧夏；2011年新增5個，分別為廣西、貴州、西藏、陜西、重慶；2012年新增3個，分別為北京、上海、天津，至此中國財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼區(qū)域覆蓋中國大陸地區(qū)所有省份。

(2)保費補貼品種不斷拓展。2007年中央財政補貼試點品種僅限于種植業(yè)，包括小麥、水稻、玉米、棉花、大豆5種農(nóng)作物。2016年12月，財政部關(guān)于印發(fā)《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》的通知，通知明確指出財政部提供保費補貼標(biāo)的為關(guān)系國計民生和糧食、生態(tài)安全的主要大宗農(nóng)產(chǎn)品，以及根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神確定的其他農(nóng)產(chǎn)品，涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林及其他品種，其中，種植業(yè)包括玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物；養(yǎng)殖業(yè)包括能繁母豬、奶牛、育肥豬；森林包括已基本完成林權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)明晰、生產(chǎn)和管理正常的公益林和商品林；其他品種包括青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠以及財政部根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求的其他品種。此外，財政部還要求各地方政府根據(jù)實際情況，對地方特色農(nóng)產(chǎn)品也進行保費補貼[22]。

(3)保費補貼力度逐步上升。2007年4月，財政部對中央確定的5個試點補貼品種，統(tǒng)一按照省級財政補貼25%、中央財政補貼25%執(zhí)行。近年來，中央財政對農(nóng)業(yè)保險補貼比例逐步提高，與此同時，還結(jié)合農(nóng)戶所在區(qū)域、參保險種的不同，實施差異化補貼政策。2016年12月，財政部對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林及其他品種保費補貼作出明確規(guī)定，其中，種植業(yè)補貼：省級財政補貼25%，中央財政對中西部地區(qū)補貼40%、對東部地區(qū)補貼35%。養(yǎng)殖業(yè)補貼：地方財政補貼30%，中央財政對中西部地區(qū)補貼50%、對東部地區(qū)補貼40%。森林補貼：地方財政補貼40%，中央財政補貼50%。對藏區(qū)品種、天然橡膠補貼：省級財政補貼25%，中央財政補貼40%。財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金達199.34億元，比上年增長11.3%。 為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險政策助推貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧功能，2018年3月，原保監(jiān)會下發(fā)通知，在深度貧困地區(qū)貧困戶農(nóng)業(yè)保險的保費率已降低20%的基礎(chǔ)上再降低10%～30%。

2.農(nóng)業(yè)保險保障能力不斷上升

農(nóng)業(yè)保險保障能力是指農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供風(fēng)險保障的實力和水平，是衡量農(nóng)業(yè)保險政策功效的主要指標(biāo)。具體而言，中國農(nóng)業(yè)保險保障能力的提升主要表現(xiàn)為農(nóng)險保費收入增加、農(nóng)險保障水平上升以及農(nóng)險賠付水平上升等三個方面。

(1)農(nóng)險保費收入穩(wěn)步增加。農(nóng)險保費收入是農(nóng)業(yè)保險保障的前提和基礎(chǔ)。隨著補貼力度不斷加大，中國農(nóng)業(yè)保險保費收入穩(wěn)步增加[23]。2007年，中央財政對6個省份開展農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，當(dāng)年農(nóng)險保費收入達到51.8億元；到2008年農(nóng)險保費補貼試點省份增加到16個，農(nóng)險保費收入快速上升至110.7億元；到2012年，全國31個省份均納入農(nóng)業(yè)保險，并正式頒布《農(nóng)業(yè)保險條例》，成為中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展史上的里程碑事件，對服務(wù)“三農(nóng)”有著重要的意義，當(dāng)年全國農(nóng)險保費收入達到240.6億元；2016年中央財政進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，結(jié)合東中西部農(nóng)業(yè)發(fā)展以及地方財政實際，開始對東中西部實施差異化農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，有力促進了中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展，2017年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到479.1億元，2018年進一步上升至572.7億元(見表1)。

(2)農(nóng)險保障水平明顯上升。農(nóng)險總保額作為名義上的農(nóng)業(yè)保障水平，是投保農(nóng)戶可能獲得的最大保險賠付額指標(biāo)[24]。中國農(nóng)險總保額從2007年的1 720.2億元增長到2017年的27 888.2億元，年均增長率為31.37%。與此同時，農(nóng)險保障水平也平穩(wěn)上升。2007年我國農(nóng)險保障水平為3.54%，到2017年上升至25.51%，年均增長率為19.67%(見表1)。

(3)農(nóng)險賠付水平不斷上升。農(nóng)險賠付額反映了農(nóng)業(yè)保險實際保障水平，是投保農(nóng)戶實際獲得的保險賠付額指標(biāo)。2007年，中國農(nóng)險賠付額僅為32.8億元；2008-2011年是中國農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點拓展期，農(nóng)險賠付額呈現(xiàn)波動狀態(tài)；2012年隨著全國農(nóng)業(yè)保險范圍全覆蓋，農(nóng)險賠付額逐年上升，2012年為148.5億元，到2016年上升至348.4億元，到2017年進一步上升至368.9億元。中國農(nóng)險簡單賠付率基本上在高位運行且呈現(xiàn)波動狀態(tài)，除2011年農(nóng)險簡單賠付率為51.2%以外，其他年份均在60%以上，2016年農(nóng)險簡單賠付率更是高達83.4%，這與當(dāng)年全國氣象災(zāi)害偏多、多數(shù)地區(qū)受災(zāi)較為嚴重導(dǎo)致農(nóng)作物因災(zāi)減產(chǎn)有關(guān)(見表1)。

3.農(nóng)業(yè)保險險種不斷創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險兩大類。由于傳統(tǒng)小農(nóng)戶基本上以自給自足經(jīng)營為主，商品化、市場化程度低，面臨自然風(fēng)險居多，農(nóng)業(yè)保險模式以成本保險為主。隨著傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)化，專業(yè)化、規(guī)模化、市場化經(jīng)營特征明顯，由于投入資金多，經(jīng)營規(guī)模大，遭遇自然風(fēng)險和市場風(fēng)險沖擊損失程度高，需要農(nóng)業(yè)保險模式不斷創(chuàng)新以分散風(fēng)險[25]，因此，成本保險、天氣指數(shù)保險、目標(biāo)價格保險等一批保險產(chǎn)品應(yīng)運而生。

(1)成本保險。成本保險是指以農(nóng)作物生產(chǎn)成本為保險標(biāo)的，按照農(nóng)作物在不同時期、處于不同生長階段投入的生產(chǎn)費用遭受損失為承保責(zé)任的保險。2007年，財政部出臺《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》，該辦法第六條規(guī)定，中央確定的補貼險種以“低保障、廣覆蓋”為原則確定保障水平。保障金額原則上為農(nóng)作物生產(chǎn)期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本，包括種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本。2018年8月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會共同出臺《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》，《通知》要求在推動直接物化成本的基礎(chǔ)上，進一步增加地租成本和勞動力成本至覆蓋全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本或直接開展收入保險，切實促進農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型升級，保障農(nóng)戶種糧積極性。

(2)天氣指數(shù)保險。天氣指數(shù)保險是指將諸多天氣條件對農(nóng)作物損害程度指數(shù)化，每個指數(shù)對應(yīng)農(nóng)作物產(chǎn)量和損益，保險合同以指數(shù)為基礎(chǔ)，當(dāng)指數(shù)達到一定水平對農(nóng)產(chǎn)品造成一定影響時，投保人就可以獲得相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補償。中國國土面積大，地理復(fù)雜氣候多樣，氣象災(zāi)害頻發(fā)[26]，概括起來主要有臺風(fēng)、旱災(zāi)、雨澇、洪水、冰雹、低溫霜凍等。其中，影響東部地區(qū)氣象災(zāi)害主要為臺風(fēng)、旱災(zāi)和雨澇；影響中部地區(qū)主要為旱災(zāi)、雨澇；影響西部地區(qū)主要為旱災(zāi)和洪水。2014年和2016年中央“一號文件”相繼提出探索天氣指數(shù)保險等新型保險產(chǎn)品與服務(wù)，積極開展天氣指數(shù)保險試點。2007年，上海開展了西甜瓜梅雨天氣強度指數(shù)保險，成為中國最早開展天氣指數(shù)保險試點區(qū)域；2011年，江西開展了南豐蜜桔低溫凍害指數(shù)保險；2014年黑龍江開展了農(nóng)作物種植霜凍、洪澇、干旱等氣象指數(shù)保險；2015年，海南開展了橡膠風(fēng)災(zāi)指數(shù)保險，新疆開展了棉花低溫氣象指數(shù)保險。截至2018年12月，中國天氣指數(shù)保險試點產(chǎn)品40余種，涉及十多個省份。

(3)目標(biāo)價格保險。目標(biāo)價格保險是以農(nóng)產(chǎn)品價格為標(biāo)的，當(dāng)市場價格大幅波動導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于目標(biāo)價格時，保險公司對投保人的價格損失給予補償。鑒于中國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制還不夠健全，農(nóng)產(chǎn)品價格頻繁波動所引發(fā)的市場風(fēng)險已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品價格保險已刻不容緩。2014年1月國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，強調(diào)開展糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險改革試點；2014年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，指出要將價格保險作為大力發(fā)展“三農(nóng)”保險，創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)方式的重要內(nèi)容之一；2015年中央“一號文件”進一步強調(diào)積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點的工作要求。

三、中國政策性農(nóng)業(yè)保險的國際比較

1.農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)國際比較

目標(biāo)是行動的導(dǎo)向和指南。若農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)不明確，則農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計、模式選擇、補貼力度以及保障水平等措施就會“無的放矢”[27]。縱觀發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)，無不與其國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。美國為推動糧食對外貿(mào)易、援助或封鎖，謀求國際政治利益戰(zhàn)略，于2014年制定《農(nóng)場法》，將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)確定為：“維持美國糧食安全、確保美國民眾廉價糧食供應(yīng)、幫助美國農(nóng)民收入平穩(wěn)增長和確保美國農(nóng)產(chǎn)品全球競爭力的重要措施”。歐盟為實現(xiàn)2020年農(nóng)業(yè)可持續(xù)、智慧型和包容性共同發(fā)展戰(zhàn)略，于2013年修改了《共同農(nóng)業(yè)政策》，將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)確定為：“提高生產(chǎn)對需求的適應(yīng)能力，提高歐盟農(nóng)業(yè)競爭力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)部門和區(qū)域平衡，提升農(nóng)業(yè)保險政策效率”。日本為實現(xiàn)“進攻性”農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，即由原先“保守型”向“開放型”農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，于2018年修訂《農(nóng)業(yè)共濟制度》，將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)確定為：“強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，提升農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)市場競爭力”(見表2)。可見，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)均服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，若國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整了，其農(nóng)業(yè)保險政策也作相應(yīng)調(diào)整，并通過相關(guān)法律法規(guī)確定下來。

表2 美國、歐盟、日本與中國國家發(fā)展戰(zhàn)略及農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)比較

2017年中國正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略指出“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。應(yīng)該說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時期中國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)指明了方向。目前中國新修訂的《農(nóng)業(yè)保險條例》中，第一條指出“規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保護農(nóng)業(yè)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力，促進農(nóng)業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展”。該表述可以理解為，“加強對農(nóng)業(yè)的風(fēng)險管理以及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力”是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)。從實際情況看，中國農(nóng)業(yè)保險政策制定基于以下國情：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。2017年中國農(nóng)業(yè)增加值68 008億元，占GDP的比重8.22%；就業(yè)人員2.09億人，占社會就業(yè)人員的26.98%。與之相比，美國農(nóng)業(yè)在GDP的比重不到2%，農(nóng)業(yè)人口僅占社會從業(yè)人員的1.6%。相對而言，中國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重更大，依然承擔(dān)著較為繁重的直接就業(yè)功能，美國農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟和就業(yè)的直接貢獻較小但間接貢獻很明顯。從產(chǎn)品貢獻來講，美國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，而中國由于龐大的人口數(shù)量和不斷升級的消費結(jié)構(gòu)使農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性上漲[28]。因此解決農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的自給，這是國家長治久安的基本保障。但中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)還沒有依據(jù)這一國情作出相應(yīng)調(diào)整，不僅會影響中國糧食安全穩(wěn)定，而且會影響農(nóng)業(yè)保險自身長遠發(fā)展[29]。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量多、規(guī)模小。美國農(nóng)業(yè)資源稟賦豐裕但農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量少，單個農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模非常大。美國有1.63億公頃耕地，是世界上耕地面積最大的國家。按照目前220萬個農(nóng)場計算，每個農(nóng)場平均經(jīng)營耕地73.87公頃。我國農(nóng)戶數(shù)量超過2億戶，戶均經(jīng)營耕地面積不到0.47公頃，僅為美國的1/160。雖然近年來種植大戶、家庭農(nóng)場數(shù)量有所發(fā)展，但總體上看還是以農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為主。經(jīng)營規(guī)模小導(dǎo)致保險公司向農(nóng)戶直接提供保險服務(wù)的高交易成本。如何分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險、減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和收入的波動，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險政策還未能針對各類農(nóng)戶制定相應(yīng)的災(zāi)害和價格風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制，不利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和確保農(nóng)戶經(jīng)營收入穩(wěn)定增長，從而影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程。三是農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不強。近年來，中國農(nóng)產(chǎn)品價格總體持續(xù)上漲，大部分產(chǎn)品都高于國際市場價格。根據(jù)2015—2017年國內(nèi)國際市場行情分析，棉花、谷物、大豆、糖、肉類的價格水平分別比國際市場高出35%、40%、45%、60%、75%，農(nóng)產(chǎn)品已缺乏國際競爭力。如何降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、保證廉價的糧食供給、提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，需要進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)保險政策，確保有效防范市場風(fēng)險，降低風(fēng)險損失。

2.財政保費補貼國際比較

發(fā)達國家始終遵循“保障水平越高、補貼比例越低”規(guī)則。2017年美國《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》規(guī)定，農(nóng)作物保費補貼標(biāo)準(zhǔn)分為64%、59%、55%和38%，不同保費補貼標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)不同的保障水平。2017年加拿大《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險法》規(guī)定，農(nóng)作物產(chǎn)量保障水平越高，保險保費率越高，由農(nóng)場主自主選擇購買保險；其中，聯(lián)邦政府保費補貼36%，省政府補貼24%，農(nóng)場主繳納40%。2017年日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》規(guī)定，中央政府分別對農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)共濟組合以及農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會分別提供保險補貼；其中，對農(nóng)戶直接提供保費補貼，對農(nóng)業(yè)共濟組合提供事務(wù)費補貼，對農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會提供再保險補貼；根據(jù)保險品種及保險費率不同確定農(nóng)業(yè)保險補貼比例，比如，對農(nóng)作物、家畜、果樹、旱地作物、園藝設(shè)施和漁業(yè)平均保費補貼比例分別為50%、50%、50%、55%、50%和30%；在農(nóng)作物中，麥類保險費率低于3%時，政府財政保費補貼比例為50%，保險費率高于3%的部分，政府補貼比例則上升為55%。

中國在實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策中，由于受歷史短、經(jīng)驗不足、政策設(shè)計存在缺陷等多重因素的影響，一些潛在問題正逐步暴露出來。一是保費補貼提升的空間有限。目前中國農(nóng)業(yè)保費補貼比例已達到80%，遠遠高出發(fā)達國家水平，繼續(xù)提高保費補貼必然產(chǎn)生邊際效用遞減，且提升空間越來越小。二是財政保費補貼的區(qū)域差異會進一步加劇農(nóng)民收入差距。從補貼比例來看，中央財政補貼比例的地區(qū)差異并不大，但由于中國實行的是中央—省—市(縣)多級補貼模式，且只有在確認省級財政補貼資金到位后，中央財政才會撥付補貼。因此，東部發(fā)達地區(qū)依靠自身財政實力，對農(nóng)業(yè)保費補貼力度明顯高于中西部地區(qū)。從農(nóng)民自身收入來看，西部地區(qū)農(nóng)民收入水平大大低于東部地區(qū)，抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險能力較弱?？梢?，雖然農(nóng)業(yè)保險補貼增加了社會福利，但也引發(fā)了社會財富再分配，造成東西部地區(qū)農(nóng)民收入差距進一步擴大。三是政府農(nóng)業(yè)補貼層次較為單一。美國政府針對農(nóng)業(yè)保險補貼有3層：第一層是對農(nóng)戶提供保費補貼，第二層是對保險機構(gòu)提供經(jīng)營管理費補貼，第三層是對保險機構(gòu)提供再保險補貼；目前，中國政府針對農(nóng)業(yè)保險補貼只有1層，即僅為農(nóng)戶提供保費補貼。

3.財政支持農(nóng)業(yè)保險險種及農(nóng)產(chǎn)品品種國際比較

2000年美國國會通過《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》，政府規(guī)劃設(shè)計了收入保險和產(chǎn)量保險等新保險險種，目前收入保險保額在農(nóng)業(yè)保險總保額中比例已超過90%，2014年美國國會通過《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，對水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品提供氣象指數(shù)保險。加拿大目前農(nóng)業(yè)保險險種主要有3種，第一種是農(nóng)作物產(chǎn)量多災(zāi)害險，約占農(nóng)業(yè)保險保費收入的80%；第二種是冰雹保險，約占農(nóng)業(yè)保險保費收入的20%；第三種是畜牧價格指數(shù)保險，目前正處于探索期，規(guī)模較小。2017年日本制定了農(nóng)業(yè)收入保險制度并開展試點工作，2019年進一步推廣普及農(nóng)業(yè)收入保險制度，由于農(nóng)業(yè)收入保險能夠有效對產(chǎn)量減少和價格下降的損失進行補償，受到農(nóng)戶的普遍歡迎，極大促進了日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在財政支持農(nóng)產(chǎn)品品種數(shù)量方面，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局統(tǒng)計，美國財政支持農(nóng)作物保險品種已有150多種，基本覆蓋了所有農(nóng)作物。2016年美國農(nóng)戶參保率達到80%以上，其中，10種農(nóng)作物(小麥、大麥、玉米、棉花、大豆、水稻、食用高粱、花生、馬鈴薯和煙葉)面積承保率超過90%。據(jù)加拿大聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，加拿大財政支持農(nóng)作物保險品種有48種，2016年加拿大農(nóng)戶參保率為80%，農(nóng)作物面積承保率平均值為70%。日本農(nóng)業(yè)保險品種范圍廣泛，涵蓋農(nóng)作物、家畜、果樹、旱田、園藝設(shè)施以及任意保險等。2016年日本農(nóng)戶參保率達到90%以上，其中，4種農(nóng)作物(水稻、小麥、啤酒花和甜菜)面積承保率超過90%，畜牧業(yè)中，奶牛承保率91%、肉牛68.9%、馬61.6%。

與發(fā)達國家相比較，中國農(nóng)業(yè)保險險種和財政支持農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量還存在一些問題。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)保險險種還相對單一。目前農(nóng)業(yè)保險險種主要以成本保險為主，產(chǎn)量保險、收入保險以及目標(biāo)價格保險仍然處于探索階段，天氣指數(shù)保險只是在局部地區(qū)少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品開展試點。二是農(nóng)業(yè)保險財政支持農(nóng)產(chǎn)品品種范圍較為狹窄。目前，中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼農(nóng)作物品種僅為16種，與發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險品種數(shù)量差距明顯。近年來，一些地方特色農(nóng)產(chǎn)品，如藥材、茶葉等高價值經(jīng)濟作物雖列入了地方政府補貼項目，但未能建立中央財政補貼的品種支持體系，農(nóng)業(yè)保險中央財政支持農(nóng)產(chǎn)品品種數(shù)量遠遠未達到農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，極大削弱了農(nóng)業(yè)保險效果。

4.農(nóng)業(yè)保險保障水平國際比較

1938年美國農(nóng)業(yè)法案設(shè)計的保險產(chǎn)品為產(chǎn)量保險，保險保障水平分兩檔，即歷史平均產(chǎn)量的50%和75%。1980年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險法案》在中間增加了一檔保險保障水平，即歷史平均產(chǎn)量的65%。1994年以后的主要保險保障水平為歷史平均產(chǎn)量(產(chǎn)值)的50%、55%、60%、65%、70%、75%、80%和85%。2008年以來，日本對各類作物實施產(chǎn)量保險，其中，水稻、旱稻和小麥產(chǎn)量保險保障水平為歷史平均產(chǎn)量的50%、60%、70%(以地塊為保險單位)或70%、80%、90%(以作物為保險單位)，其他大田作物產(chǎn)量保險保障水平為歷史平均產(chǎn)量的50%、60%、70%(以地塊為保險單位)或70%、80%、90%(以作物為保險單位)，水果和果樹產(chǎn)量保險保障水平為歷史平均產(chǎn)量的60%、70%、80%。目前，加拿大產(chǎn)量保險保障水平為歷史平均產(chǎn)量的50%、60%、70%和80%。

當(dāng)前，中國確定農(nóng)業(yè)保險保障水平的原則是“廣覆蓋、低保障”，確定保障水平的基本依據(jù)是農(nóng)作物的直接物化成本。在實踐中，由于生產(chǎn)成本不斷上升的原因，農(nóng)業(yè)保險所提供的風(fēng)險保障水平通常明顯低于直接物化成本。以玉米、水稻、小麥為例，據(jù)財政部估計，三大糧食作物保險金額僅為388元/畝，僅相當(dāng)于直接物化成本的80%，占全部生產(chǎn)成本的40%。這種較低的保障水平很難吸引農(nóng)戶的保險需求，進而影響農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。與發(fā)達國家比較，中國農(nóng)業(yè)保險保障廣度比肩美國、加拿大等發(fā)達國家，但保障力度處于較低水平，總體保障水平是美國的1/5，加拿大的1/3和日本的1/2。

5.農(nóng)業(yè)保險組織管理國際比較

表3 美國、加拿大、日本與中國農(nóng)業(yè)保險組織構(gòu)架比較

美國農(nóng)業(yè)保險是由聯(lián)邦政府和私人保險公司共同管理(見表3)，且分工明確；其中，政府主要負責(zé)對農(nóng)業(yè)保險進行統(tǒng)一計劃和整體監(jiān)管，私人保險公司負責(zé)具體保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。加拿大農(nóng)業(yè)保險由聯(lián)邦政府、省政府以及國有保險公司共同開展；無論聯(lián)邦政府還是省政府，都不對國有保險公司日常事務(wù)進行干預(yù)，只是根據(jù)合同協(xié)議對農(nóng)業(yè)保險開展情況進行監(jiān)管，確保農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。日本農(nóng)業(yè)保險由中央政府、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會以及農(nóng)業(yè)共濟組合共同管理，形成互助共濟、保險和再保險關(guān)系，即農(nóng)業(yè)共濟組合是由農(nóng)戶加入組成，且農(nóng)戶要繳納共濟保險費，農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會是由基層農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合而成，農(nóng)業(yè)共濟組合將農(nóng)戶繳納保費的一部分交給農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會，農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會向政府設(shè)立的再保險賬戶繳納再保險費。

中國農(nóng)業(yè)保險組織構(gòu)架與加拿大較為相似，農(nóng)業(yè)保險由中央政府、省級政府以及專業(yè)保險公司共同管理。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)保險組織管理存在以下問題：一是缺乏全國性農(nóng)業(yè)保險組織體系。由于中央政府只負責(zé)對各省提供一定比例農(nóng)業(yè)保險保費補貼，各省級政府擁有農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的決策權(quán)，具體負責(zé)對省級以下農(nóng)業(yè)保險保費補貼進行管理和監(jiān)督。由于各省農(nóng)業(yè)保險相對獨立，全國性農(nóng)業(yè)保險體系始終未能建立，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險無法在全國范圍內(nèi)展開，發(fā)揮不了農(nóng)業(yè)保險“大數(shù)法則”效應(yīng)。二是專業(yè)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)分布不均衡。2014年中國農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)網(wǎng)點達到2.3萬家，其中東部地區(qū)0.94萬家，占比40.8%，中部地區(qū)0.71萬家，占比30.8%，西部地區(qū)0.65萬家，占比28.4%。可見農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在不同區(qū)域分布差異直接影響全國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平不均衡。

四、中國農(nóng)業(yè)保險政策的路徑優(yōu)化

1.調(diào)整農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)

中國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)要根據(jù)當(dāng)前時代背景和國內(nèi)外發(fā)展形勢進行適度調(diào)整，以保持政策的活力和有效性。在此方面，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)每隔5～6年就進行一次調(diào)整的做法值得中國借鑒。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新變化，中國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)應(yīng)調(diào)整為：確保國家糧食安全，保證優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給；不斷培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。要實現(xiàn)上述政策目標(biāo)，政府需要建立健全確保糧食安全、保障農(nóng)民收入的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系，建立面向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分層次的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，建立指向明確、目標(biāo)精準(zhǔn)的保險補貼體系，建立合理監(jiān)管、競爭有序的農(nóng)險經(jīng)營體系，健全政府支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制，加快建立農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)庫。

2.明晰差異化財政補貼政策

總體而言，目前中國財政農(nóng)業(yè)保險補貼還處于粗放式發(fā)展階段。要促進中國農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展，還需進一步細化財政農(nóng)業(yè)保險補貼政策，主要表現(xiàn)為：一是拓寬財政農(nóng)業(yè)保險補貼層級。要充分借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，除給予農(nóng)戶保費補貼以外，還需對專業(yè)保險公司給予經(jīng)營事務(wù)費補貼，確保專業(yè)保險公司有充足經(jīng)費從事農(nóng)業(yè)保險日常事務(wù)管理；針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，要積極探索再保險模式，并給予再保險補貼，確保農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散。二是“因省而異”制定中央財政差異化補貼政策。當(dāng)前，中央財政差異化補貼政策采取“因東中西而異”來實施，這種劃分過于籠統(tǒng)，沒有區(qū)分不同省份具體實際情況。建議“因省而異”制定中央財政差異化補貼政策，淡化東中西區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，避免平均化傾向。從操作層面來看，對各省(自治區(qū)、直轄市)制定中央財政農(nóng)業(yè)補貼支持優(yōu)先序，通過構(gòu)建中央財政農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)體系，將各省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、地方財政實力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)納入評價體系，并根據(jù)各指標(biāo)重要性分別賦予不同權(quán)重，最終測算各省綜合得分，中央財政根據(jù)各省得分高低依次給予不同程度保費補貼支持，避免出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)貢獻越大、地方財政負擔(dān)越重”的不公平現(xiàn)象。

3.拓寬農(nóng)業(yè)保險險種及農(nóng)產(chǎn)品品種范圍

一是拓寬農(nóng)業(yè)保險險種范圍。首先，要優(yōu)化成本保險。在直接物化成本的基礎(chǔ)上，進一步增加地租成本和勞動力成本至覆蓋全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。其次，開發(fā)多樣化農(nóng)業(yè)保險險種。對于小農(nóng)戶，由于農(nóng)戶數(shù)量多且經(jīng)營規(guī)模小，可繼續(xù)提供“廣覆蓋、低保障”的成本保險；對于種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可提供產(chǎn)量保險和收入保險，重點推廣收入保險，在具體操作過程中，可根據(jù)不同風(fēng)險偏好專業(yè)型農(nóng)戶設(shè)計不同收入保障水平和保費補貼比例相結(jié)合的收入保險險種。二是拓寬財政支持農(nóng)產(chǎn)品品種范圍。堅持循序漸進的原則，按照農(nóng)產(chǎn)品重要程度依次推進，將一批關(guān)系到國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品盡可能納入中央財政補貼品種范圍，重點拓展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。在種植業(yè)方面，首先將蔬菜、茶葉、瓜果、蘋果、柑橘等重要農(nóng)產(chǎn)品納入中央財政補貼范圍；隨后將谷子、糜子、蕎麥、青稞、綠豆、紅豆等雜糧作物納入中央財政補貼范圍。在養(yǎng)殖業(yè)方面，建議將羊、肉牛以及區(qū)域性重要水產(chǎn)品等納入中央財政補貼范圍。此外，需考慮將各省級財政補貼的地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品逐步納入中央財政補貼范圍，設(shè)立特色農(nóng)產(chǎn)品保費補貼項目。

4.提高農(nóng)業(yè)保險保障水平

一是強化保險保障廣度優(yōu)勢，因地制宜補足農(nóng)業(yè)保險保障深度“短板”。目前中國農(nóng)業(yè)保險保障廣度發(fā)展較快，但深度不足，存在較為明顯的結(jié)構(gòu)性問題，農(nóng)業(yè)保險保障水平的提升應(yīng)該根據(jù)不同省份的發(fā)展階段因地施策，對于保障水平偏低的省份來說，拓展保險保障廣度是現(xiàn)階段的首要任務(wù)，而對于廣度拓展已經(jīng)有一定基礎(chǔ)的省份，未來則應(yīng)在保障深度的拓展上做足文章。二是分業(yè)施策，推動種植業(yè)“提標(biāo)”“增品”，養(yǎng)殖業(yè)“擴面”“增品”。盡管保險保障深度不足是種、養(yǎng)業(yè)保險保障水平的共同短板，但更具體地看，種植業(yè)保險保障廣度高于保障深度，當(dāng)前最主要問題是保障深度不足；養(yǎng)殖業(yè)保險保障深度高于保障廣度，當(dāng)前最主要問題是規(guī)模覆蓋率較低。因此對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險保障水平的提升要制定不同的政策：種植業(yè)保障水平的提升重點是“提標(biāo)”和“增品”，一方面要提高農(nóng)業(yè)保險保障深度、開發(fā)新型經(jīng)營主體專用的高保障保險產(chǎn)品，另一方面要開發(fā)適應(yīng)多元化保障需求的特色農(nóng)產(chǎn)品保險；而養(yǎng)殖業(yè)保險保障水平的提升重點是“擴面”和“增品”，一方面對于生豬、奶牛等現(xiàn)有畜牧業(yè)保險，要研究并加大保險和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的融合力度，提升現(xiàn)有畜牧業(yè)保險的承保覆蓋率，另一方面要“增品”，重點針對西部貧困地區(qū)開發(fā)符合當(dāng)?shù)貙嶋H的特色畜牧業(yè)保險，提高保險扶持畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是西部貧困地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的能力和水平。

5.構(gòu)建全國性農(nóng)業(yè)保險管理體系

鑒于政策性農(nóng)業(yè)保險公益性屬性，建議確立全國性農(nóng)業(yè)保險管理體系，該管理體系由中央政府主導(dǎo)、省級政府主體和專業(yè)性保險公司具體負責(zé)實施構(gòu)成。其中，中央政府負責(zé)國家整體農(nóng)業(yè)保險發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確全國農(nóng)業(yè)保險指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重點工程及實施路徑，并對各省農(nóng)業(yè)保險工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；各省級政府在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)本省農(nóng)業(yè)保險管理工作，并通過實施農(nóng)業(yè)再保險機制與中央政府密切配合，使各省農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險進一步得到轉(zhuǎn)移與分散。通過構(gòu)建全國性農(nóng)業(yè)保險管理體系，既能保證中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性農(nóng)業(yè)保險，發(fā)揮全國一盤棋的功效；又能充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，因地制宜地做好地方農(nóng)業(yè)保險工作。