以人為本視野下教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制的突破與重塑

劉大偉

摘要：教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)于教育發(fā)展具有重要作用。當(dāng)前的教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)存在總量優(yōu)先于生均、評(píng)價(jià)指標(biāo)單一、審計(jì)傾向嚴(yán)重以及忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等問題。教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)要摒棄“物本財(cái)政”的弊端，在各個(gè)環(huán)節(jié)關(guān)注與“人”相關(guān)的內(nèi)容。教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)要注重生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，注重績效評(píng)價(jià)、長期評(píng)價(jià)、增值評(píng)價(jià)、三方評(píng)價(jià)，注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，關(guān)注各級(jí)各類教育中教師、學(xué)生、家長的滿足感，以“人”的滿意度為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制的突破與重塑。

關(guān)鍵詞：以人為本;教育經(jīng)費(fèi);評(píng)價(jià)機(jī)制

作者簡介：劉大偉，中國教育科學(xué)研究院教育信息與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究所，助理研究員

教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)于教育發(fā)展具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和保障性的作用，是開展教育改革的先行條件，也是影響其他一切教育活動(dòng)的制約因素。近年來，我國教育經(jīng)費(fèi)保持了快速增長的趨勢，“三個(gè)增長”被寫入《中華人民共和國義務(wù)教育法》，保障了經(jīng)費(fèi)增長有法可依，也落實(shí)了教育經(jīng)費(fèi)增長在教育事業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位。尤其是近十年以來，各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了大幅度提升。2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例首次達(dá)到4%，達(dá)成了幾代教育人的夙愿，且自此之后一直穩(wěn)定保持在該比例以上。2009-2018年教育經(jīng)費(fèi)總量增長幅度達(dá)到179.6%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長幅度達(dá)到202.5%，一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增長幅度達(dá)到167.2%。

在教育經(jīng)費(fèi)快速增長的背景下，教育事業(yè)得到了全面和穩(wěn)定的發(fā)展。當(dāng)前我國正處于“加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”的進(jìn)程中，無論經(jīng)費(fèi)的使用結(jié)構(gòu)、管理方式還是監(jiān)管制度，都需要具備與之適應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。因此，從以人為本的角度思考教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制的方式和方向，對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)投入具有導(dǎo)向性意義，不僅有助于突破原有評(píng)價(jià)機(jī)制的局限，也是對(duì)“以人民為中心”的切實(shí)回應(yīng)和內(nèi)在要求。

將以人為本的思想應(yīng)用在教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制中將產(chǎn)生積極和深遠(yuǎn)的影響。根據(jù)《科學(xué)發(fā)展觀百科辭典》的解釋，以人為本是指以人作為價(jià)值的核心和社會(huì)的本位，把人的生存與發(fā)展作為最高的價(jià)值目標(biāo)，一切為了人，一切服務(wù)于人。以人為本的思想內(nèi)涵反映在經(jīng)費(fèi)投入評(píng)價(jià)機(jī)制上，就是要摒棄“物本財(cái)政”的弊端，在各個(gè)環(huán)節(jié)關(guān)注與“人”相關(guān)的內(nèi)容：不僅關(guān)注經(jīng)費(fèi)投入總量，而且關(guān)注生均指標(biāo);不僅關(guān)注數(shù)量，而且關(guān)注對(duì)人產(chǎn)生的效益;不僅關(guān)注效率，而且關(guān)注公平;不僅關(guān)注客觀結(jié)果，而且關(guān)注人民群眾的主觀感受;不僅關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)本身，而且關(guān)注與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)程度。通過從物本財(cái)政向以人為本的轉(zhuǎn)變，新的教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制能夠充分調(diào)動(dòng)人在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中的能動(dòng)性，使經(jīng)費(fèi)投入更好地契合人民群眾對(duì)教育的現(xiàn)實(shí)要求，實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、以人為本視野下教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)存在的問題

教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)是教育投入的“督導(dǎo)員”，擔(dān)負(fù)著評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)數(shù)量是否充足、管理是否合規(guī)、分配是否公平、使用是否有效、結(jié)構(gòu)是否合理等方面的重任。但當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)面臨一系列的問題和障礙，均與評(píng)價(jià)理念較為陳舊以及新評(píng)價(jià)機(jī)制的缺位有關(guān)。

第一，總量優(yōu)先于生均，忽略人口基數(shù)的平均效應(yīng)。總量優(yōu)先于生均的評(píng)價(jià)機(jī)制不僅容易引發(fā)區(qū)域間總量和生均經(jīng)費(fèi)的倒掛，也容易引起教育事業(yè)發(fā)展的失衡。以各省份一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為例，2018年廣東、江蘇和山東的經(jīng)費(fèi)總量排名全國前三位，但由于這些省份處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，人口眾多，所以生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)只處于全國所有省、市、自治區(qū)的中下游水平。相比之下，西部轉(zhuǎn)移支付大省，如西藏、新疆和青海，雖然一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)總量投入不大，但各級(jí)各類生均經(jīng)費(fèi)排名卻居于全國前列。如果再結(jié)合人均GDP水平進(jìn)行生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)的計(jì)算，這種倒掛現(xiàn)象將更加嚴(yán)重。

第二，評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，無法全面反映人民群眾的真實(shí)感受。單純從經(jīng)費(fèi)投入角度看，基于簡易性和實(shí)際可操作性，教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)通常采用教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)和事業(yè)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，常用的指標(biāo)包括“一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算財(cái)政的比重”“一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增長與財(cái)政經(jīng)常性收入增長比較情況”等。從經(jīng)費(fèi)使用效果的角度看，教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)一般采用“生師比”“升學(xué)率”“入學(xué)率”“多媒體教室數(shù)量”等指標(biāo)。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)雖然具有普遍應(yīng)用的價(jià)值，但是較為片面，無法反映經(jīng)費(fèi)使用效果的全貌，更不能反映人民群眾的真實(shí)感受。此外，也有學(xué)者通過構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，但這種方式在設(shè)計(jì)上較為隨意，指標(biāo)的選取和權(quán)重的分配主觀性強(qiáng)，執(zhí)行的過程無法嚴(yán)格遵循科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某闃釉瓌t，所以結(jié)果可信程度不高，也很難進(jìn)行區(qū)域之間的直接比較。

第三，審計(jì)傾向嚴(yán)重，忽視人在執(zhí)行過程中的能動(dòng)作用。教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)不僅要評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)的合理合規(guī)性，還要評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)的使用效益。但在通常的評(píng)價(jià)中，由于評(píng)價(jià)導(dǎo)向不清晰，且評(píng)價(jià)委托機(jī)構(gòu)往往是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)過多地依賴于財(cái)務(wù)審計(jì)而忽略了效益評(píng)價(jià)。經(jīng)費(fèi)如同撬動(dòng)教育難題和發(fā)展教育事業(yè)的杠桿，既需要關(guān)注經(jīng)費(fèi)作用對(duì)象的差異，也需要人利用能動(dòng)性和創(chuàng)造力尋找最優(yōu)的著力點(diǎn)。財(cái)務(wù)審計(jì)固然是經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)，但是一味依賴財(cái)務(wù)審計(jì)，容易忽視人在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中的地位和作用，進(jìn)而使經(jīng)費(fèi)的效力大打折扣。

第四，個(gè)別地區(qū)忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，偏離人民群眾的實(shí)際需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越高，人民群眾對(duì)于高質(zhì)量教育的需求越來越迫切。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，國家積極實(shí)踐教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，所以，保證教育水平適度超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展既符合社會(huì)發(fā)展的需要，也是人民群眾的合理需求。但過猶不及，教育經(jīng)費(fèi)投入極大超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的怪現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，這從更深層次反映了經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)導(dǎo)向的問題。經(jīng)費(fèi)投入如何通過層層審核和評(píng)價(jià)，值得深思。陜西某縣花費(fèi)7.1億元打造超豪華學(xué)校，而其縣全年財(cái)政收入不過1.78億元。在債臺(tái)高筑的前提下將巨額財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入學(xué)校建設(shè)，忽略了師資隊(duì)伍建設(shè)和教師待遇提升，偏離了人民群眾對(duì)教育的實(shí)際需求，與“辦人民滿意的教育”的初衷背道而馳。其后果不僅無法帶來教育水平質(zhì)的提升，而且還可能會(huì)導(dǎo)致教師隊(duì)伍質(zhì)量和教師生活水平停滯不前，甚至倒退。

二、以人為本視野下教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制的完善

基于合理、合規(guī)、合法的前提，本文認(rèn)為從“人”的角度出發(fā)分析問題和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)觀念和瓶頸，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制重塑的必由之路。

第一，注重生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定。標(biāo)準(zhǔn)不僅能夠使教育教學(xué)活動(dòng)有章可循，而且可以促進(jìn)評(píng)價(jià)快速和有效實(shí)施，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管的有效手段，可以大大簡化過程監(jiān)管的流程和成本。2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一“兩免一補(bǔ)”政策、統(tǒng)一公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的“三個(gè)統(tǒng)一”。該政策實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)錢隨人走的機(jī)制，彰顯了“以人為本”的理念。但當(dāng)前生均標(biāo)準(zhǔn)尚有相當(dāng)大的發(fā)展空間，目前并沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，即沒有實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的全覆蓋，沒有實(shí)現(xiàn)學(xué)段的全覆蓋，也沒有實(shí)現(xiàn)所有省份的全覆蓋。例如，廣東省汕頭、湛江、茂名等9個(gè)地級(jí)市還沒有建立公辦高職院校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，涉及11所公辦高職院校，有5所院校2019年生均撥款不足1.2萬元。

第二，注重績效評(píng)價(jià)。一方面，教育領(lǐng)域績效的最重要體現(xiàn)是人民滿意，這是“辦人民滿意的教育”的初心和目的。教育經(jīng)費(fèi)的績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在尊重客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，關(guān)注主觀感受，關(guān)注各級(jí)各類教育中教師、學(xué)生、家長的滿足感，以滿意度為導(dǎo)向，推動(dòng)教育經(jīng)費(fèi)供給數(shù)量和分配不斷滿足人民群眾日益增長的對(duì)高質(zhì)量教育的需求。另一方面，績效評(píng)價(jià)的理念將推動(dòng)教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)模式從低層次向高層次轉(zhuǎn)變。公共經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)通常分為三個(gè)階段：第一階段為財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，關(guān)注財(cái)政和財(cái)務(wù)決策的正確性和經(jīng)費(fèi)使用的合法合規(guī)性，具有明顯的工具屬性;第二階段是績效審計(jì)，開始從審核財(cái)務(wù)的收支的真實(shí)合法性向檢查經(jīng)費(fèi)使用的效益和結(jié)果延伸;第三階段是績效評(píng)價(jià)，將經(jīng)費(fèi)使用與民生改善結(jié)合起來，追求公共領(lǐng)域社會(huì)福利最大化。教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)最終要達(dá)到績效評(píng)價(jià)的階段，完成從初級(jí)階段到高級(jí)階段的突破，實(shí)現(xiàn)理念與實(shí)踐的呼應(yīng)。

第三，注重長期評(píng)價(jià)。教育政策的落地和實(shí)施是一個(gè)相對(duì)較長的過程，且效果的顯現(xiàn)是滯后和內(nèi)隱的。所以對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)效益或者滿意度的檢驗(yàn)，短期和中期內(nèi)的評(píng)價(jià)是相對(duì)片面的，更應(yīng)該注重長期的評(píng)價(jià)。對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的中短期評(píng)價(jià)，教育領(lǐng)域已經(jīng)有了較為充足的認(rèn)識(shí)，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托的對(duì)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》五年實(shí)施情況進(jìn)行的總體評(píng)價(jià)中就包含了經(jīng)費(fèi)投入的部分。但對(duì)于長期評(píng)價(jià)，目前反而是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者更加關(guān)注，如有學(xué)者在2019年評(píng)估了20世紀(jì)90年代中期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”65.69億元教育經(jīng)費(fèi)的投入效果，證實(shí)了教育經(jīng)費(fèi)投入的增智和增收效應(yīng)。但總體而言，教育經(jīng)費(fèi)的長期評(píng)價(jià)是零散和不系統(tǒng)的，多源于學(xué)術(shù)界自發(fā)的行為，缺少政府的委托和認(rèn)可。

第四，注重增值評(píng)價(jià)。1966年James Coleman向美國國會(huì)遞交的《關(guān)于教育機(jī)會(huì)平等性的報(bào)告》在世界范圍內(nèi)引發(fā)了學(xué)校效能的討論，從而引起了對(duì)學(xué)校效能增值性評(píng)價(jià)的思考。增值評(píng)價(jià)表現(xiàn)出促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、支撐教育主體發(fā)展等效用。事實(shí)上，與增值關(guān)系更為直接和密切的是教育經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域的增值評(píng)價(jià)。良好的增值能力一方面意味著前景可期，為身處其中的教師、學(xué)生和教育管理者帶來希望和動(dòng)力;另一方面也充分肯定了人在經(jīng)費(fèi)投入過程中的能動(dòng)作用。所以，無論整體教育水平先進(jìn)還是落后，無論學(xué)校規(guī)模大小，在評(píng)判教育經(jīng)費(fèi)投入和成效時(shí)，雖然基數(shù)和絕對(duì)數(shù)量是重要指標(biāo)，但更應(yīng)當(dāng)看重發(fā)展速度、努力程度和進(jìn)步幅度，以增值的視角評(píng)價(jià)變化和改善。

第五，注重三方評(píng)價(jià)。三方評(píng)價(jià)是指人大主導(dǎo)、財(cái)政部門和教育部門協(xié)同、第三方實(shí)施的評(píng)價(jià)模式，目標(biāo)是追求中立和客觀，這是“以人為本”價(jià)值導(dǎo)向的重要前提。目前我國教育經(jīng)費(fèi)支出評(píng)價(jià)主要分為兩類，一類為內(nèi)部評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)主體為上級(jí)政府或主管部門，多數(shù)地方政府或部門以自評(píng)為主。另一類是外部評(píng)價(jià)，外部評(píng)價(jià)主體之一是政府系統(tǒng)之外的政權(quán)機(jī)關(guān)，如人大及其常委會(huì)，二是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，包括高校、智庫和民間專業(yè)機(jī)構(gòu)等。從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，政府和人大無法回避政府身份，第三方機(jī)構(gòu)的公信力不足，且難以獲得最直接的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，所以，政府主管部門、人大和第三方機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立開展的教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)難以取得令人滿意的結(jié)果，因此，采用三方評(píng)價(jià)模式應(yīng)是未來教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)中的重要組織模式。三方聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)方式不僅有助于打破評(píng)價(jià)指標(biāo)單一、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系隨意的弊端，而且有助于從源頭上遏制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的經(jīng)費(fèi)投入，還有助于從多方位、多角度、立體化綜合考慮人民群眾在教育中的訴求和感受。

第六，注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。教育經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間存在相輔相成的關(guān)系。教育是政府一般公共預(yù)算中規(guī)模最大的開支，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決定了教育經(jīng)費(fèi)投入的力度，而教育經(jīng)費(fèi)則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的集中體現(xiàn)，同時(shí)發(fā)揮著重要的助推作用。我國秉持教育優(yōu)先發(fā)展的理念，在某些學(xué)段教育經(jīng)費(fèi)投入甚至優(yōu)于部分高收入國家，但總體而言，教育經(jīng)費(fèi)要注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)的整體設(shè)計(jì)上，一是要實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相結(jié)合，既要保證教育充足的投入，也不能擠占其他公共服務(wù)領(lǐng)域的資源。二是要堅(jiān)持效益與公平相結(jié)合，尤其針對(duì)偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施較弱的特點(diǎn)，應(yīng)持續(xù)不斷地增加經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、弱有所扶，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。