農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配探究

白山穩(wěn)

摘要：當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市得到2013年十八屆三中全會關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”的批準。同時，《土地管理法》第63條和第34條也有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的推進，對于建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配研究也越來越多。本研究主要分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的理論依據(jù)、入市風險以及入市增值收益分配的思路與策略，以期提高參考價值。

關(guān)鍵詞：入市流轉(zhuǎn)收益;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;收益分配;農(nóng)村用地

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）17-0189-04

Abstract： At present， the entry of rural collective business construction land into the market has been approved by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China on“equal access to the market， same right and same price” between urban and rural unified construction land and state-owned land in 2013. At the same time， article 63 and article 34 of the “Land Management Law” also have relevant provisions on the entry of collective business construction land into the market. With the promotion of the reform of rural collective business construction land， there are more and more researches on the distribution of construction land transfer income. This study mainly analyzes the theoretical basis of rural collective business construction land， the risk of entering the market and the ideas and strategies of value-added income distribution in order to improve the reference value.

Key words： income from market circulation; collective business construction land; income distribution; rural land use

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市有利于帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于促進中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展[1]。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，政府在協(xié)調(diào)土地交易市場的利益沖突時，“漲價歸公”是最有效和最直接的方式[2]。利用稅收手段可以增加一定的政府收益，也可以在土地交易市場做出相對宏觀的有效調(diào)節(jié)。相比其他土地交易，農(nóng)村土地市場的稅收制度發(fā)展歷史和過程更為緩慢，而且農(nóng)村土地市場的稅收存在重復(fù)征稅和高利率等相關(guān)問題，對于被征稅的農(nóng)民群眾和地方政府的矛盾激化有顯著影響。在此情況下，地方政府可以借鑒國際經(jīng)驗將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用人作為納稅人，對其征收不動產(chǎn)稅和土地增值收益的部分收入。同時，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)的稅制和加強對農(nóng)民群體土地增值收益的保障[3]，對于緩解農(nóng)村集體和地方政府的矛盾沖突意義重大。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的理論依據(jù)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)符合或具有生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的建設(shè)用地[4]，是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村相關(guān)的集體經(jīng)濟組織通過興辦企業(yè)、聯(lián)合經(jīng)營和土地使用權(quán)入股等形式與農(nóng)民或者用地者使用的商業(yè)性建設(shè)用地。根據(jù)用途可將村集體經(jīng)濟組織就業(yè)安置和產(chǎn)業(yè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地都作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。目前，在用途管制和規(guī)劃符合的情況下，農(nóng)民群體的建設(shè)用地能夠與國有土地享受同等的入市交易，包括商業(yè)、工業(yè)、旅游和商品住宅等經(jīng)營性用途的土地[5]。同時，有部分集體建設(shè)用地的宅基地和公益性用地也被劃分到集體經(jīng)營性建設(shè)用地，故也可以入市[6]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市就是允許此類建設(shè)用地在土地交易市場租賃、出讓和入股等方面的使用權(quán)交易。目前，國家《土地管理法》第63條和第34條有對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市與國有土地同權(quán)同價也得到政府的批準[7]。在農(nóng)民群體將建設(shè)用地根據(jù)入市流轉(zhuǎn)取得市場收益后，政府能否在建設(shè)用地入市的土地收益上參與分配，可以根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)理論參與建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)收益進行分配[8]。一般來說，土地所有權(quán)是國家的，土地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有絕對的土地使用權(quán)，因而政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)參與收益分配和土地開發(fā)權(quán)的歸公也是極其合理的[9，10]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市能夠有效地加速農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，也能夠推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進度，在保護農(nóng)民自身權(quán)益方面有一定的現(xiàn)實意義。同時，農(nóng)民群體的建設(shè)用地入市一定要準確評估預(yù)期風險，采取有效措施防止農(nóng)民的正當權(quán)益受損。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市預(yù)期風險

2.1 地方政府的行為風險

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革在中國的省市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)都在積極地推進和發(fā)展，但部分地方政府抵制改革和缺乏改革意志的現(xiàn)象仍然存在，因此導(dǎo)致入市改革失敗的可能性也很高[11]。當?shù)胤秸€沒有化解自身存在的債務(wù)危機的時候，可能存在抵制改革和扭曲改革理念的惡意行為，最終使得農(nóng)民群體建設(shè)用地的入市和相關(guān)改革不能持續(xù)有效的推進。同時，部分地方政府經(jīng)不住農(nóng)民群體建設(shè)用地當前入市高收益的誘惑，除監(jiān)督、規(guī)劃等政府職能外，還利用規(guī)章制度或者收取管理費、手續(xù)費等方式向農(nóng)民群體謀取經(jīng)濟利益。農(nóng)民群體面對地方政府的亂收費行為只能無可奈何，同時農(nóng)民群體農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益和資金積累也受到了極為嚴重的影響。為了打擊利用原有征地制度謀取土地增值收益的行為，也為了打擊地方政府在建設(shè)用地供應(yīng)過程中的壟斷行為，有政策規(guī)定國有土地和入市的農(nóng)村建設(shè)用地基本都是在市場中同價同權(quán)。此政策一經(jīng)頒布施行，農(nóng)民群體在流轉(zhuǎn)土地和土地市場供給等方面的積極性得到明顯提高，集體經(jīng)營性建設(shè)用地對農(nóng)村經(jīng)濟的刺激和增長也逐漸見效。

2.2 農(nóng)村集體代理人的行為風險

農(nóng)村集體代理人（村組干部）按照農(nóng)村基層管理制度在“委托-代理”當中與被代理人（農(nóng)民群體）享受共同利益，同時兩者之間也有一定的利益沖突。當被代理人（農(nóng)民群體）的利益被農(nóng)村集體代理人（村組干部）侵占和利用時，農(nóng)民群體缺乏相應(yīng)的制度和法律以消除農(nóng)村集體代理人牟取私利所帶來的道德風險[12]。農(nóng)村集體代理人借助自己的干部身份無故增加農(nóng)民群體的代理成本，在用地者行賄過程中公然受賄，甚至為謀取個人利益將集體建設(shè)用地低價轉(zhuǎn)讓給用地者，最終導(dǎo)致集體資產(chǎn)和集體利益受到嚴重的損失。由于村組干部和農(nóng)民群體關(guān)系緊張，而民怨積累到一定程度容易爆發(fā)影響社會和諧的群體性事件[13]，風險很大。村組干部作為農(nóng)村集體代理人不合格，具體表現(xiàn)為在建設(shè)用地入市過程中不重視交易成本，對于交易環(huán)節(jié)、交易規(guī)模的掌控不到位，同時影響了建設(shè)用地整體的保值增值收益和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 用地者的行為風險

與國有建設(shè)用地相比，當前農(nóng)民群體建設(shè)用地物美價廉，預(yù)期收益也相對不錯，農(nóng)民對建設(shè)用地短期內(nèi)所帶來的收益比較滿意，故而用地者有了大量購置農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的契機。對收入來源相對較少的農(nóng)民而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地的眼前利益具有相當大的誘惑，在此誘惑下農(nóng)民群體出讓建設(shè)用地的現(xiàn)象越來越普遍。在土地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地供給力度越來越大，市場交易價格也呈現(xiàn)降低趨勢，同時農(nóng)民群體的總收益也相對降低。由于這種不根據(jù)市場經(jīng)濟理論和土地供求關(guān)系理論盲目出讓集體建設(shè)用地的行為會影響土地資產(chǎn)未來的增值保值，因此農(nóng)民群體存在的殺雞取卵行為將影響到集體建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)劃。部分地區(qū)的情況更為惡劣，甚至出現(xiàn)農(nóng)民群體將農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地的現(xiàn)象，在個人利益的角度上無視國家土地利用的總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地和其他建設(shè)用地變成經(jīng)營性建設(shè)用地，僅為獲取額外的土地收益。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市增值收益形成

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益分配主要理論依據(jù)為馬克思主義地租理論、外部性理論、土地供求關(guān)系理論和產(chǎn)權(quán)理論。農(nóng)用地主要的市場價值就是農(nóng)地農(nóng)用價值或者農(nóng)業(yè)租金價值，農(nóng)村建設(shè)用地大多都是從原有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用而來的[14]。農(nóng)民的自利行為促使其將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以帶來豐厚的出讓利潤，同時農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地相應(yīng)出現(xiàn)了土地增值收益，因此農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地增值主要體現(xiàn)在以下4個方面：①隨城市拓展與經(jīng)濟發(fā)展土地租金出現(xiàn)的成長性增值，土地租金增值會隨著土地距離城市越來越遠而出現(xiàn)遞減效應(yīng)[15];②農(nóng)民群體開發(fā)農(nóng)用地時，在水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和土地平整等農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)用成本;③在政府規(guī)劃管制用地供應(yīng)時，部分相對稀缺的用地供應(yīng)會出現(xiàn)稀缺性增值，如政府耕地保護的規(guī)劃管制中農(nóng)民群體的建設(shè)用地供應(yīng)就有一定的稀缺性增值;④政府方面的公共投資如公共服務(wù)、市政建設(shè)、環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施等也可以引起土地增值收益。主要原因是農(nóng)村建設(shè)用地的用途不一樣，相應(yīng)的也會引起土地市場價值存在差異。相比市場價值較高的商住用地，工業(yè)用地也容易出現(xiàn)土地增值，如在工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)住宅用地后原有的土地就出現(xiàn)增值。隨著農(nóng)村建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，也會出現(xiàn)類似情況的土地增值，對于這種情況應(yīng)征收一定的土地增值收益的稅費。

4 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市增值收益分配思路

4.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得環(huán)節(jié)稅費

在農(nóng)村土地征用的過程中，地方政府會賠償征用的土地，將其轉(zhuǎn)換為國有土地征地權(quán)，同時根據(jù)計劃完成土地利用的統(tǒng)一供應(yīng)。在這一過程中，村集體可以獲得土地補償費，政府也可以獲得農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的土地增值收益，故實現(xiàn)了土地增值與土地發(fā)展權(quán)的歸公。對于歸公的土地，地方政府、村委會和村民都可以合理分配土地增值收益，這就實現(xiàn)了土地增值的社會共享。村集體的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用在政府土地征收為國有土地的時候，通過稅費的形式得到部分土地增值收益。農(nóng)村集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地時，土地使用者是村集體的內(nèi)部成員，不需要對村集體給予經(jīng)濟補償，但在村集體農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為村集體建設(shè)用地的過程中，土地使用權(quán)使用者應(yīng)當按照國家耕地開墾費、耕地占用稅等標準納稅。同時，建設(shè)用地的有償使用費由地方政府向中央省級人民政府繳納。

4.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首次入市流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)土地增值

在產(chǎn)權(quán)理論中，農(nóng)民是農(nóng)村集體建設(shè)的主體，所有人都有權(quán)參與土地增值收益的分配。對于發(fā)展權(quán)增值部分的收益，需要與村委會、村民和地方政府按一定比例進行分配（圖1）。由圖1可見，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的征收與國有土地同等入市的土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，地方政府參與分配用地者與農(nóng)民群體交易土地使用權(quán)取得的土地增值收益。根據(jù)土地用途、平整程度、供應(yīng)方式和基礎(chǔ)設(shè)施等情況的不同，該部分土地增值收益也不相同，主要分為2個部分：①按照土地開發(fā)成本包括政府公共投資出現(xiàn)的投資型增值;②完全減去土地開發(fā)成本的部分就是土地供應(yīng)的純收益，在相關(guān)規(guī)劃中土地的供應(yīng)用途對土地增值收益存在很大影響，當農(nóng)用地變成國有建設(shè)用地時，該部分的純收益出讓也在政府干預(yù)下歸公。將集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地時，規(guī)劃用途轉(zhuǎn)變可實現(xiàn)土地增值歸公。由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍存在一定的限制，因此農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的建設(shè)用地供應(yīng)難以完全顯化。但是，土地增值收益可以在農(nóng)民群體建設(shè)用地的第一次入市總價款里顯化，因而第一次入市也會出現(xiàn)“漲價歸公”。在入市過程中，農(nóng)村建設(shè)用地處于市場初期，缺乏對集體建設(shè)用地需求的相關(guān)信息，用地者不知道哪些村莊集體建設(shè)用地可以交易。相應(yīng)地，這部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地在長時間內(nèi)也缺乏使用者，從而出現(xiàn)土地資源浪費和土地閑置的情況。為了避免這種情況，可以模仿股票的形式建立地票模式，將經(jīng)過復(fù)墾的建設(shè)用地信息制作成地票在農(nóng)村土地市場進行交易，土地增值收益的分配主要是成交價格扣除管理費用和復(fù)墾成本的余額。農(nóng)民群體可以參與建設(shè)用地的入股，根據(jù)入股戶數(shù)折成對應(yīng)的股份分配給農(nóng)民群體的每個人，通過股權(quán)的流動交易也能提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流動性。

5 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)收益分配策略

5.1 構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)土地增值制度

農(nóng)民群體的建設(shè)用地需在入市時得到流轉(zhuǎn)土地增值制度的大力支持。建設(shè)用地進入市場，建立入市流轉(zhuǎn)相關(guān)土地增值歸公制度，可以使國家和集體建設(shè)用地的市場交易在土地增值方面得到公平對待。為了減少違法違規(guī)用地和土地投機的現(xiàn)象，也為了促進個人或集體與國有土地的平等性，需要建立完善的城鄉(xiāng)一體化土地收益分配的調(diào)節(jié)機制。有關(guān)開發(fā)強度和規(guī)劃許可用途的個別性土地增值，需要與社會公平分享和歸公，不管是集體的還是國有的農(nóng)用地，在初次轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，應(yīng)根據(jù)國家稅制標準收繳土地增值收益。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地得到改變用途的批準或者開發(fā)強度有一定提高后，也需要同國有建設(shè)用地一樣征收土地增值收益。在市場改革初期，根據(jù)土地出讓總價款部分比例征收土地增值收益的稅費，同時按照存量建設(shè)用地與基準地價，或者新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地和綜合地價存在的出讓總價款差額征收超率累進稅率的稅費。當集體經(jīng)營性建設(shè)用地出現(xiàn)用途改變的情況，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)住宅用地需要補繳相應(yīng)的土地增值收益稅費。同時，在建設(shè)用地的不動產(chǎn)稅制得到完善后，土地增值收益的征收應(yīng)當嚴格按照土地增值稅的有關(guān)標準進行。對于歸公的建設(shè)用地出現(xiàn)的土地增值收益，應(yīng)在管理使用和征收方面與國有的土地收益相一致。通常情況下，土地增值歸公不是歸于土地所有者（政府），而是歸于公共組織。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸公后產(chǎn)生的土地增值收益需要按照市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的不同比例征收土地增值收益。這在一定程度上可以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村歸公土地的增值收益，在使用時也要優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)。

5.2 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一不動產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地只有在城鄉(xiāng)不動產(chǎn)稅的政策下入市，才能保障集體土地和國有土地享有同等的稅費義務(wù)和待遇。集體與國有的農(nóng)用地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的時候，需要按照有關(guān)稅費標準對轉(zhuǎn)用者征收耕地開墾費，同時也要相應(yīng)地征收耕地占用稅，而對新增的建設(shè)用地還需要征收土地相關(guān)的有償使用費。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅制需要完善，如出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)時需要征收營業(yè)稅、印花稅和契稅，對建設(shè)用地出現(xiàn)的土地增值收益需要給予合理的分配。城鄉(xiāng)不動產(chǎn)保有稅制的內(nèi)容，需要在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市里征收用地者和農(nóng)民群體的土地使用稅和不動產(chǎn)保有稅。

5.3 針對集體土地收益內(nèi)部分配的規(guī)范化管理

政府部門在建立國家土地增值收益分配機制的時候，應(yīng)同時對個人和集體的土地增值收益分配展開研究，正視國有土地收益和集體土地收益的分配關(guān)系，加強完善集體或個人土地收益分配的管理制度，有效地維護農(nóng)民的土地收益。當農(nóng)民群體將建設(shè)用地的使用權(quán)出讓給其他用地者時，需要將歸公后土地集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益在出讓總價款里扣除，同時向用地者或農(nóng)民群體支付一部分的騰地補償，適當?shù)卦龈哐a償費以保障用地者和農(nóng)民群體不受經(jīng)濟損失。另外，當管理用地者和農(nóng)民群體集體出讓經(jīng)營性建設(shè)用地的純收益時，需要連同集體農(nóng)用地有償發(fā)包收益和建設(shè)用地租賃收益作統(tǒng)一管理，制定嚴格的管理規(guī)范與分配使用規(guī)范。當決議使用與分配集體土地收益的時候，應(yīng)得到66.6%以上的村民會議成員的同意?；榧捱w入的女性村民應(yīng)得到平等的投票權(quán)和收益權(quán)，只要婚姻法律關(guān)系確立就可立即享受集體土地收益的所有權(quán)利。

6 小結(jié)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市風險主要來自地方政府、村干部和村民等相關(guān)行為，按照土地產(chǎn)權(quán)法和發(fā)展權(quán)增值等方式合理分配入市土地增值收益，對地方政府、用地者和農(nóng)民群體都有一份合理的收益，同時也對降低入市風險有一定的幫助?！皾q價歸公”是一種調(diào)整土地市場宏觀經(jīng)濟的方法，在入市土地增值收益相關(guān)的稅制下能更好地促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和國家經(jīng)濟發(fā)展，因此，將入市流轉(zhuǎn)收益分配合理化的工作貫徹落實，對國家未來的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

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