政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的邊界條件

[摘要] 高鐵裝備在政府主導(dǎo)推動(dòng)的發(fā)展模式下取得了重大突破，市場(chǎng)主導(dǎo)、政府輔助發(fā)展模式下的通信設(shè)備也同樣取得了較好成績(jī)。對(duì)高鐵和通信設(shè)備行業(yè)從政府作用模式、技術(shù)創(chuàng)新范式、行業(yè)進(jìn)入壁壘等維度比較分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高鐵設(shè)備在過(guò)去十幾年的后發(fā)追趕中具有漸進(jìn)性創(chuàng)新、行業(yè)進(jìn)入壁壘較高等特征，而通信設(shè)備則具有激進(jìn)式創(chuàng)新、有較大的邊緣市場(chǎng)特征。對(duì)政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊界條件初步探討后認(rèn)為，在激進(jìn)式創(chuàng)新、市場(chǎng)需求不確定性大、具有邊緣市場(chǎng)和領(lǐng)先用戶、行業(yè)進(jìn)入壁壘不高等特征的行業(yè)領(lǐng)域，要慎用政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

[關(guān)鍵詞] 舉國(guó)體制 ? 高鐵 ? 通信設(shè)備 ? 政府作用

[中圖分類(lèi)號(hào)] F426.4;F426.6 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2020）05-0107-06

[基金項(xiàng)目] 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題：“十四五”實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程頂層設(shè)計(jì)及體制機(jī)制保障研究（A2020041007）;國(guó)家發(fā)改委基本科研業(yè)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持項(xiàng)目。

[作者簡(jiǎn)介] 任繼球，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

一、引 言

2018年以來(lái)，中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈，美國(guó)對(duì)我國(guó)的技術(shù)封鎖也不斷加強(qiáng)，部分行業(yè)領(lǐng)域的短板對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)影響愈發(fā)突出。認(rèn)識(shí)到這一不足，很多學(xué)者和政策研究者提出要加大政府支持力度，促進(jìn)核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)，發(fā)揮舉國(guó)體制作用攻克“卡脖子”技術(shù)，在這一背景下研究政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府主導(dǎo)模式）的邊界條件就顯得尤為重要。

高鐵裝備在過(guò)去十幾年的后發(fā)追趕中取得了較大突破，政府主導(dǎo)推動(dòng)高鐵發(fā)展的模式為學(xué)術(shù)界所關(guān)注，政府主導(dǎo)模式的有效性問(wèn)題引發(fā)了較大爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為高鐵裝備后發(fā)追趕取得的成就證明了政府主導(dǎo)模式的有效性。如路風(fēng)（2019）強(qiáng)調(diào)中國(guó)現(xiàn)有體制下政府在資源配置中的重要作用，國(guó)家對(duì)鐵路（系統(tǒng)）市場(chǎng)的集中控制保證了高鐵裝備的技術(shù)學(xué)習(xí)過(guò)程，中央決策層主導(dǎo)的大規(guī)模高鐵建設(shè)，為高鐵裝備企業(yè)提供了世界上獨(dú)一無(wú)二的應(yīng)用機(jī)會(huì)，有效促進(jìn)高鐵裝備的技術(shù)進(jìn)步;高柏等（2016）認(rèn)為，我國(guó)高鐵裝備取得的成就與政府的動(dòng)員和協(xié)調(diào)分不開(kāi)，特別強(qiáng)調(diào)政府在嚴(yán)格控制市場(chǎng)準(zhǔn)入、促進(jìn)形成寡占型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、防止國(guó)內(nèi)企業(yè)在引進(jìn)技術(shù)中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等方面的作用。也有學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)推動(dòng)高鐵發(fā)展的模式存在特殊性，不能簡(jiǎn)單復(fù)制到其他工業(yè)領(lǐng)域。如呂鐵和賀?。?017）解釋了為何高鐵部門(mén)高強(qiáng)度政府行政干預(yù)、長(zhǎng)期的行政壟斷和普遍的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)安排仍具有有效的激勵(lì)機(jī)制，政府干預(yù)并沒(méi)有抑制本土高鐵動(dòng)車(chē)組企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和自主創(chuàng)新動(dòng)力，歸因于在市場(chǎng)需求和技術(shù)機(jī)會(huì)的驅(qū)動(dòng)下，作為供給方的高鐵裝備企業(yè)的企業(yè)家精神和管理層的實(shí)際控制權(quán)一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)有產(chǎn)權(quán)本身的缺陷，而這些企業(yè)在體制內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制的改革和調(diào)適，彌補(bǔ)了所有制本身的效率損失，促進(jìn)了高強(qiáng)度的技術(shù)學(xué)習(xí)活動(dòng);更進(jìn)一步，呂鐵和賀?。?019）認(rèn)為，中國(guó)高鐵的技術(shù)趕超是在非常特殊的制度、經(jīng)濟(jì)和文化背景下發(fā)生的多因素交互作用的復(fù)雜過(guò)程，政府干預(yù)的有效性具有很強(qiáng)的特定性和本地性，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的借鑒意義有限。

這些討論都是基于高鐵這一特定行業(yè)分析政府主導(dǎo)模式的作用，并提出了對(duì)其他行業(yè)的借鑒意義，但不同行業(yè)的技術(shù)、市場(chǎng)特征和本土企業(yè)發(fā)展階段存在很大差異，特定行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)啟示可能并不適用于其他行業(yè)。基于特定行業(yè)分析所得出的結(jié)論很容易犯兩種經(jīng)驗(yàn)性錯(cuò)誤：一是忽略行業(yè)的特殊性，簡(jiǎn)單將政府在特定背景下特定行業(yè)中的有效作用照搬到其他工業(yè);二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)行業(yè)的特殊性，很容易得出政府在特定行業(yè)中的有效作用對(duì)其他產(chǎn)業(yè)借鑒意義有限的結(jié)論。

基于此，本文選擇通信設(shè)備與高鐵裝備進(jìn)行行業(yè)比較研究，對(duì)政府主導(dǎo)模式的邊界條件進(jìn)行探討，探尋哪些行業(yè)適用類(lèi)似于高鐵的政府主導(dǎo)模式。換言之，政府主導(dǎo)推動(dòng)高鐵發(fā)展的模式嫁接到通信設(shè)備等行業(yè)是否會(huì)成功，這一發(fā)展模式取決于產(chǎn)業(yè)的哪些特征。之所以選擇通信設(shè)備，主要是因?yàn)橥ㄐ旁O(shè)備具備兩個(gè)明顯的特質(zhì)，且業(yè)內(nèi)對(duì)此基本形成了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。一是與高鐵一樣，通信設(shè)備在過(guò)去幾十年的發(fā)展中也取得了較大突破，以華為為代表的本土企業(yè)躍居世界前列;二是與高鐵不同，通信設(shè)備是市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展模式，政府作用相對(duì)較小。這兩個(gè)行業(yè)在過(guò)去幾十年的發(fā)展中都取得了較大突破，意味著過(guò)去的發(fā)展模式是大概率適合這兩個(gè)行業(yè)的，而發(fā)展模式的不同則對(duì)應(yīng)著不同的行業(yè)技術(shù)和市場(chǎng)特征，通過(guò)比較這兩個(gè)行業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)特征的不同點(diǎn)，即可分離出政府主導(dǎo)模式適用的邊界條件。若選擇失敗或不太成功的行業(yè)，則無(wú)法將該行業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)特點(diǎn)與其發(fā)展模式建立正確的映射關(guān)系，因?yàn)槭『芸赡苁前l(fā)展模式不適應(yīng)行業(yè)技術(shù)和市場(chǎng)特點(diǎn)造成的;若選擇與高鐵一樣政府主導(dǎo)推動(dòng)發(fā)展的行業(yè)，則說(shuō)明高鐵和該行業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)特點(diǎn)都適于政府主導(dǎo)模式，二者技術(shù)和市場(chǎng)特點(diǎn)的差異只能說(shuō)明政府主導(dǎo)模式的適用范圍較大，依然無(wú)法分離出政府主導(dǎo)模式的邊界條件。

二、政府作用不同：

政府主導(dǎo)推動(dòng)與政府輔助市場(chǎng)

高鐵和通信設(shè)備追趕主體的所有制結(jié)構(gòu)不同，政府在這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用模式完全不同。相比通信設(shè)備市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，高鐵采取了政府主導(dǎo)模式，主要表現(xiàn)為：

一是進(jìn)行高鐵動(dòng)車(chē)組技術(shù)攻關(guān)的企業(yè)全部是國(guó)有企業(yè)，整個(gè)行業(yè)具有行政壟斷和寡頭壟斷的特征。在中國(guó)南車(chē)和北車(chē)合并之前，全國(guó)的機(jī)車(chē)廠屈指可數(shù)，僅有長(zhǎng)春機(jī)車(chē)、唐山機(jī)車(chē)、青島四方和株洲南車(chē)等機(jī)車(chē)廠。而在通信設(shè)備行業(yè)則涌現(xiàn)出了華為等民營(yíng)企業(yè)，經(jīng)過(guò)幾十年市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的洗禮，才有現(xiàn)在的寡頭競(jìng)爭(zhēng)局面。二是原鐵道部既是本土高鐵動(dòng)車(chē)組企業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)，又是高鐵機(jī)車(chē)的唯一政府采購(gòu)部門(mén)，以株洲機(jī)車(chē)廠等為代表的高鐵動(dòng)車(chē)組企業(yè)也基本都是原鐵道部的部屬企業(yè)。2004年大規(guī)模技術(shù)引進(jìn)時(shí)期，鐵道部重新收回了各鐵路局采購(gòu)機(jī)車(chē)車(chē)輛的權(quán)力，只有獲得鐵道部高速動(dòng)車(chē)組制造許可的企業(yè)才可以參與投標(biāo)，對(duì)高鐵動(dòng)車(chē)組訂單實(shí)施嚴(yán)格管控。而早期通信設(shè)備領(lǐng)域市場(chǎng)卻是極度分散的，每個(gè)城市和城鎮(zhèn)都能分散決策采購(gòu)符合本地需求的通信設(shè)備。三是原鐵道部主導(dǎo)高鐵技術(shù)引進(jìn)，以青島四方機(jī)車(chē)廠為代表的本土機(jī)車(chē)廠處于從屬地位，而在通信設(shè)備領(lǐng)域，以華為為代表的企業(yè)的技術(shù)學(xué)習(xí)主要依靠企業(yè)自身市場(chǎng)行為創(chuàng)造國(guó)際技術(shù)交流機(jī)會(huì)。

通信設(shè)備的發(fā)展模式卻是典型的市場(chǎng)主導(dǎo)發(fā)展模式。以華為為代表的民營(yíng)企業(yè)在通信設(shè)備的發(fā)展中，通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)逐漸成長(zhǎng)為全球通信設(shè)備巨頭，政府對(duì)其干預(yù)的強(qiáng)度遠(yuǎn)不如高鐵裝備。需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)本土通信設(shè)備企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，盡管政府干預(yù)不多，但在發(fā)展初期，政府輔助市場(chǎng)仍發(fā)揮了重要作用，市場(chǎng)主導(dǎo)的通信設(shè)備行業(yè)所取得的成績(jī)并不能否定政府輔助市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用。一是在通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府主動(dòng)作為實(shí)施了技術(shù)引進(jìn)，推動(dòng)上海貝爾等合資企業(yè)的建立和經(jīng)營(yíng)，為本土企業(yè)建立了產(chǎn)業(yè)鏈配套，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)相關(guān)技術(shù)人才的培育，為之后本土企業(yè)進(jìn)入通信設(shè)備制造領(lǐng)域奠定了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件（楊志剛，2008;Mu and Lee ，2005）。二是在通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)期，政府對(duì)本土企業(yè)實(shí)施市場(chǎng)保護(hù)（Mu and Lee ，2005）。如1996年11月，郵電部組織召開(kāi)國(guó)內(nèi)通信設(shè)備制造廠商和運(yùn)營(yíng)企業(yè)參加的用戶協(xié)調(diào)會(huì)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)積極采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備。1997年和1998年又連續(xù)召開(kāi)用戶協(xié)調(diào)會(huì)，有力促進(jìn)了民族通信設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展。在第二次協(xié)調(diào)會(huì)議上，華為獲得了650.5萬(wàn)線訂單，占1997年和1998年總訂單的40%。在中國(guó)人民銀行的鼓勵(lì)下，中國(guó)建設(shè)銀行為華為買(mǎi)方提供了38.5億元人民幣，占1998年銀行買(mǎi)方信貸總額的45%。

三、技術(shù)創(chuàng)新范式不同：

漸進(jìn)式創(chuàng)新與激進(jìn)式創(chuàng)新

從后發(fā)追趕中的技術(shù)創(chuàng)新范式來(lái)看，我國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組企業(yè)的創(chuàng)新屬于漸進(jìn)式創(chuàng)新，而以華為為代表的本土通信設(shè)備企業(yè)的創(chuàng)新則屬于激進(jìn)式創(chuàng)新。

2004年大規(guī)模引進(jìn)高鐵技術(shù)以來(lái)，我國(guó)動(dòng)車(chē)組企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新是建立在技術(shù)引進(jìn)平臺(tái)基礎(chǔ)上的漸進(jìn)式創(chuàng)新。本土企業(yè)對(duì)高鐵裝備的技術(shù)突破主要發(fā)生在2004年技術(shù)引進(jìn)之后。2004—2008年，本土企業(yè)主要是對(duì)引進(jìn)產(chǎn)品的適應(yīng)性改進(jìn)和演進(jìn)車(chē)型設(shè)計(jì)，不斷消化吸收國(guó)外產(chǎn)品的技術(shù)，并在引進(jìn)的產(chǎn)品平臺(tái)上開(kāi)始局部的自主創(chuàng)新。其中，一些是根據(jù)中國(guó)旅客的乘坐習(xí)慣和特點(diǎn)的適應(yīng)性改變，對(duì)車(chē)輛的內(nèi)部裝飾和服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)，還有一些是對(duì)原型車(chē)設(shè)計(jì)缺陷的改進(jìn)，但更多的是基于弓網(wǎng)關(guān)系、輪軌關(guān)系的耦合而對(duì)輪對(duì)的踏面形狀輪對(duì)內(nèi)側(cè)距離、弓網(wǎng)受流、轉(zhuǎn)向架等做出的改進(jìn)。演進(jìn)車(chē)型的開(kāi)發(fā)主要是本土企業(yè)在引進(jìn)車(chē)型的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)演進(jìn)的車(chē)型，發(fā)展出臥鋪車(chē)和兩列重聯(lián)機(jī)組。

2009年至今的正向設(shè)計(jì)階段，本土動(dòng)車(chē)組的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在推動(dòng)高鐵動(dòng)車(chē)組的自主化、系列化和標(biāo)準(zhǔn)化。自主化是指在技術(shù)引進(jìn)平臺(tái)上自主集成創(chuàng)新，提高高鐵動(dòng)車(chē)組的國(guó)產(chǎn)化率。如CRH380A是在CRH2C的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，頭型、轉(zhuǎn)向架、斷面、牽引、制動(dòng)都是新設(shè)計(jì)的，原屬于川崎重工的零部件基本實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)替代。系列化是指基于同一技術(shù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)譜系化的系列產(chǎn)品，表現(xiàn)為在速度等級(jí)上，研制200公里以下、200～250公里、250～300公里、300公里以上等不同時(shí)速等級(jí)的動(dòng)車(chē)組;在功能定位上，除了長(zhǎng)距離運(yùn)輸?shù)膭?dòng)車(chē)組之外，又專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了適合于短距離大流量運(yùn)輸?shù)某请H動(dòng)車(chē)組和耐高寒抗風(fēng)沙的高寒動(dòng)車(chē)組。標(biāo)準(zhǔn)化是指統(tǒng)一動(dòng)車(chē)組的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和部件的技術(shù)參數(shù)，最大限度實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品之間的兼容性和連通性，表現(xiàn)為在4個(gè)國(guó)家引進(jìn)的4種不同產(chǎn)品平臺(tái)基礎(chǔ)上構(gòu)建出統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，研制出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車(chē)組，實(shí)現(xiàn)動(dòng)車(chē)組在服務(wù)功能、運(yùn)用維護(hù)上的統(tǒng)一（高柏等，2016）。由此可見(jiàn)，盡管我國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組在引進(jìn)國(guó)外技術(shù)后進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，但都是建立在引進(jìn)技術(shù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，整個(gè)高鐵動(dòng)車(chē)組構(gòu)建的技術(shù)基礎(chǔ)原則在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間并沒(méi)有發(fā)生變化，我國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組的創(chuàng)新屬于漸進(jìn)式創(chuàng)新①，具有跟進(jìn)式創(chuàng)新、技術(shù)改進(jìn)路線相對(duì)確定等特點(diǎn)。

與高鐵相比，我國(guó)通信設(shè)備廠商的技術(shù)創(chuàng)新則屬于激進(jìn)式創(chuàng)新。在過(guò)去的幾十年里，通信技術(shù)快速迭代，依次經(jīng)歷了1G、2G、3G和4G等幾次大的變革，未來(lái)幾年還將進(jìn)入5G時(shí)代。第一代通信技術(shù)（1G）是指最初的模擬數(shù)字通信，僅限語(yǔ)音的蜂窩電話標(biāo)準(zhǔn)，制定于上世紀(jì)80年代，是基于機(jī)械電子的技術(shù)路徑。2G以后進(jìn)入數(shù)字通信時(shí)代，2G在1G的基礎(chǔ)上引入數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，但依然屬于窄帶技術(shù)。3G服務(wù)能夠同時(shí)發(fā)送聲音（通話）及信息（電子郵件、即時(shí)通信等），其代表特征是提供高速數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)。與2G網(wǎng)絡(luò)相比，3G的下載速度、訪問(wèn)速度和支持的應(yīng)用程序數(shù)量都有很大程度的提升。特別是從3G后，基站連接開(kāi)始從銅纜切向光纜，從基于微電子技術(shù)的技術(shù)范式向基于光電子技術(shù)的技術(shù)范式迭代演變，技術(shù)路線出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變①。華為等本土企業(yè)正是在這波“光進(jìn)銅退”技術(shù)軌道轉(zhuǎn)換過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了技術(shù)趕超和崛起。4G核心技術(shù)是正交多任務(wù)分頻技術(shù)（OFDM），相比于 2G、3G 能極大地增加系統(tǒng)容量、提高通信質(zhì)量和數(shù)據(jù)傳輸速率，能夠?qū)崿F(xiàn)全球范圍內(nèi)的無(wú)線漫游，并處理圖像、音樂(lè)、視頻流等多種媒體形式，可達(dá)到第三代手機(jī)傳輸速度的50倍②。通信設(shè)備領(lǐng)域的激進(jìn)式創(chuàng)新消解了傳統(tǒng)通信設(shè)備廠商的部分優(yōu)勢(shì)，快速推動(dòng)通信設(shè)備廠商排名更迭，以華為和中興為代表的本土企業(yè)也在這一波激進(jìn)式創(chuàng)新中逐漸崛起，并逐漸進(jìn)入無(wú)人區(qū)，未來(lái)技術(shù)發(fā)展充滿了不確定性。

四、行業(yè)進(jìn)入壁壘不同：

技術(shù)復(fù)雜性、技術(shù)差距和邊緣市場(chǎng)

本土高鐵動(dòng)車(chē)組基本都是國(guó)有企業(yè)，在改革開(kāi)放之前就已進(jìn)入高鐵動(dòng)車(chē)行業(yè)，由于技術(shù)復(fù)雜度和市場(chǎng)等原因，行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻高，鮮有民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。而通信設(shè)備在改革開(kāi)放初期就吸引了合資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入，進(jìn)入門(mén)檻相對(duì)較低。行業(yè)進(jìn)入壁壘既與行政壟斷有關(guān)，也與行業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)特征有關(guān)，而行政壟斷既有歷史的原因，也與行業(yè)的技術(shù)密集型和資本密集型屬性有關(guān)。與通信設(shè)備相比，高鐵裝備的高準(zhǔn)入門(mén)檻主要源于兩方面原因。

一是在改革開(kāi)放初期，高鐵動(dòng)車(chē)組的技術(shù)復(fù)雜性要遠(yuǎn)大于通信設(shè)備技術(shù)，我國(guó)在高鐵領(lǐng)域與國(guó)際領(lǐng)先水平的差距要比通信設(shè)備的差距大。1982年，我國(guó)首次引入日本的萬(wàn)門(mén)程控交換機(jī)，同時(shí)國(guó)內(nèi)本土企業(yè)開(kāi)始了自主創(chuàng)新和技術(shù)追趕。僅在4年之后，即1986年，解放軍信息工程學(xué)院與537廠就成功研制出1000線的HJD03用戶交換機(jī)和HJD15小型農(nóng)話（局用）程控交換機(jī)，并通過(guò)不斷改進(jìn)和完善，在1991年成功研發(fā)出具有劃時(shí)代意義的HJD04機(jī)，在此之前，解放軍信息工程學(xué)院沒(méi)有涉足通信設(shè)備行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。從1993年9月獲得入網(wǎng)許可證到1995年年中，HJD04機(jī)累計(jì)銷(xiāo)售近300萬(wàn)線，總銷(xiāo)售額達(dá)到20億元，使國(guó)產(chǎn)局用大型數(shù)字程控交換機(jī)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的占有率從零上升到17%。這表明，當(dāng)時(shí)我國(guó)通信設(shè)備與國(guó)外領(lǐng)先水平的差距并沒(méi)有那么大。而在高鐵領(lǐng)域，由于技術(shù)復(fù)雜性和與領(lǐng)先水平的技術(shù)差距，以株洲機(jī)車(chē)廠等為代表的本土企業(yè)在改革開(kāi)放初期就開(kāi)始了電力機(jī)車(chē)的研制，但發(fā)展較為緩慢。1999年，株洲機(jī)車(chē)廠等本土企業(yè)聯(lián)合成功研制出3動(dòng)3拖6編組的動(dòng)力分散性動(dòng)車(chē)組，最高運(yùn)行速度僅為120km/h。而日本在1964年就已建成最高運(yùn)行速度達(dá)到210km/h的新干線，法國(guó)在1981年成功開(kāi)通最高運(yùn)行速度達(dá)到270km的高速鐵路，我國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于日本和法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。1998年，我國(guó)廣深鐵路公司，從瑞典ADtranz公司引入了一列X2000列車(chē)，為1動(dòng)6拖7輛編組，最高運(yùn)營(yíng)時(shí)速為200公里。X2000列車(chē)對(duì)我國(guó)研發(fā)動(dòng)力集中型動(dòng)車(chē)組和擺式動(dòng)車(chē)組起到了一定的借鑒意義，但由于技術(shù)差距太大，到2004年為止，我國(guó)的客運(yùn)機(jī)車(chē)車(chē)輛的平均水平也仍處于160公里的時(shí)速等級(jí)，200公里及以上時(shí)速的高速動(dòng)車(chē)組仍處于研制試驗(yàn)階段。由于對(duì)一些關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未掌握，材料和工藝水平仍有待提高，列車(chē)在實(shí)際運(yùn)行中穩(wěn)定性差、故障多，難以實(shí)現(xiàn)批量化生產(chǎn)。這側(cè)面反映了高鐵動(dòng)車(chē)組的技術(shù)復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通信設(shè)備，本土企業(yè)很難在短時(shí)間自主研發(fā)推動(dòng)高鐵動(dòng)車(chē)組跨越式發(fā)展。

二是通信設(shè)備行業(yè)具有比較大的邊緣市場(chǎng)，為新進(jìn)入的企業(yè)在市場(chǎng)應(yīng)用中推動(dòng)技術(shù)升級(jí)提供了廣闊的緩沖地帶，而高鐵的邊緣市場(chǎng)幾乎不存在。一方面，由于我國(guó)對(duì)通訊設(shè)備的巨大需求以及分割的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，華為等新進(jìn)入的本土企業(yè)能夠通過(guò)進(jìn)入低層次交換機(jī)市場(chǎng)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果市場(chǎng)應(yīng)用，在技術(shù)能力不斷積累成熟后逐漸切入較高層次的通訊設(shè)備市場(chǎng)。本土企業(yè)在發(fā)展早期，當(dāng)跨國(guó)公司和合資企業(yè)爭(zhēng)奪大城市的市場(chǎng)時(shí)，將市場(chǎng)重點(diǎn)放在了C4級(jí)及更低層次的交換局上，這個(gè)層次的交換局雖然單局容量較小，但市場(chǎng)空間很大。由于網(wǎng)絡(luò)條件參差不齊，這些市場(chǎng)都是跨國(guó)公司和合資企業(yè)不愿或很難進(jìn)入的③，成為本土企業(yè)早期發(fā)展的主要生存空間。早期分割市場(chǎng)的存在對(duì)技術(shù)相對(duì)落后的本土企業(yè)起到了一定程度的市場(chǎng)保護(hù)作用①。另一方面，上世紀(jì)通信設(shè)備系統(tǒng)具有開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)，這意味著后進(jìn)入者可以將自己的產(chǎn)品連接在在位者已經(jīng)建立的產(chǎn)品系統(tǒng)里，后進(jìn)入者有機(jī)會(huì)讓開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)應(yīng)用。如果沒(méi)有這一個(gè)前提，先行的系統(tǒng)設(shè)備供應(yīng)商將通過(guò)對(duì)原有設(shè)備的升級(jí)和擴(kuò)容將運(yùn)營(yíng)商（用戶）“綁住”（或鎖定），其產(chǎn)品的內(nèi)部接口和內(nèi)部協(xié)議將給后來(lái)者帶來(lái)巨大的進(jìn)入障礙。在上世紀(jì)90年代，在跨國(guó)公司對(duì)我國(guó)主要系統(tǒng)設(shè)備壟斷的背景下，本土企業(yè)仍能夠在接入網(wǎng)、移動(dòng)智能網(wǎng)等產(chǎn)品中占據(jù)一席之地，擁有自身造血功能，為后來(lái)更大規(guī)模的技術(shù)研發(fā)孕育了條件。而反觀高鐵，除了行政壟斷的原因以外，高鐵動(dòng)車(chē)組是一個(gè)系統(tǒng)集成的產(chǎn)品，由于動(dòng)車(chē)組企業(yè)集成產(chǎn)品對(duì)安全性要求較高，整體試驗(yàn)合格后才能被原鐵道部或國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司統(tǒng)一采購(gòu)，具有買(mǎi)方壟斷的特點(diǎn)，高鐵動(dòng)車(chē)組的邊緣市場(chǎng)幾乎不存在，后發(fā)企業(yè)很難切入這一市場(chǎng)。

五、政府主導(dǎo)模式的適用條件

從事后結(jié)果來(lái)看，政府在高鐵動(dòng)車(chē)組后發(fā)追趕中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)了我國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組的發(fā)展，也即政府的主導(dǎo)模式在高鐵發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，但并不意味著這種主導(dǎo)模式能夠在通信設(shè)備等其他領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。也就是說(shuō)，政府主導(dǎo)模式契合了高鐵的行業(yè)技術(shù)和市場(chǎng)特點(diǎn)，滿足了高鐵的“特殊”發(fā)展需求，但在通信設(shè)備等其他工業(yè)領(lǐng)域采取政府主導(dǎo)的模式并不一定能取得高鐵式的成功?；诟哞F裝備和通信設(shè)備的比較，可以發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)模式的一些適用條件。

一是適用于技術(shù)路線比較確定的行業(yè)，政府集中力量辦大事的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。高鐵動(dòng)車(chē)組的創(chuàng)新屬于漸進(jìn)式創(chuàng)新，近幾十年來(lái)，高鐵動(dòng)車(chē)組的技術(shù)路線并沒(méi)有發(fā)生重大變化，本土企業(yè)通過(guò)瞄準(zhǔn)引進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)跟進(jìn)式創(chuàng)新。在技術(shù)改進(jìn)方向明確的前提下，原鐵道部或國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司可以通過(guò)促進(jìn)形成“有控制的競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，利用公共資源引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新。另一方面，在確定性的技術(shù)創(chuàng)新方向下，政府也易于觀察到本土企業(yè)技術(shù)能力的提升，這有利于發(fā)揮政府在企業(yè)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中的裁判作用，提升政府通過(guò)公共資源引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新的效率。以高寒動(dòng)車(chē)組為例，為開(kāi)發(fā)蘭新高鐵，解決新疆區(qū)段的高溫、高寒、高海拔以及風(fēng)沙氣候?qū)Ω哞F動(dòng)車(chē)組帶來(lái)的惡劣影響，政府可以明確設(shè)置耐高溫、耐高寒、抗風(fēng)沙等技術(shù)指標(biāo)來(lái)引導(dǎo)本土動(dòng)車(chē)組企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新。而在通信設(shè)備等其他裝備領(lǐng)域，市場(chǎng)不確定性較大，各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)路線也充滿了不確定性，政府可以集中力量，但卻難以找到正確的“大事”。

二是適用于技術(shù)復(fù)雜性高和邊緣市場(chǎng)小的高進(jìn)入門(mén)檻行業(yè)。政府主導(dǎo)模式能快速集聚資源，有效解決了因與發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)先技術(shù)差距過(guò)大和邊緣市場(chǎng)較小帶來(lái)的進(jìn)入壁壘問(wèn)題。相比通信設(shè)備等裝備行業(yè)，高鐵動(dòng)車(chē)組的技術(shù)復(fù)雜性更大，我國(guó)與世界前沿技術(shù)也存在較大差距。由于巨大的技術(shù)差距，本土企業(yè)進(jìn)入高鐵領(lǐng)域的研發(fā)成本是巨大的，本土企業(yè)對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益較低，研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大，投入巨大資金從事研發(fā)的動(dòng)力和能力不足，單獨(dú)依靠市場(chǎng)難以有效推動(dòng)重大技術(shù)攻關(guān)。在發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)先的高鐵技術(shù)面前，我國(guó)本土企業(yè)處于弱勢(shì)地位，而高鐵動(dòng)車(chē)組缺乏邊緣市場(chǎng)，若沒(méi)有政府主導(dǎo)的強(qiáng)市場(chǎng)保護(hù)，我國(guó)本土市場(chǎng)將被跨國(guó)公司迅速占領(lǐng)，本土企業(yè)很難在跨國(guó)公司的夾縫中謀求生存的一席之地，持續(xù)創(chuàng)新投入很難維持。而在強(qiáng)市場(chǎng)保護(hù)下，本土企業(yè)對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)應(yīng)用是可以預(yù)期的，在不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求面前，本土企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了企業(yè)對(duì)創(chuàng)新研發(fā)的投入，推動(dòng)了高鐵的技術(shù)進(jìn)步。

六、結(jié)論與啟示

高鐵是政府主導(dǎo)型的追趕模式，高鐵技術(shù)取得重大突破引發(fā)了政府集中力量辦大事的光環(huán)效應(yīng)，過(guò)度高估政府在行業(yè)發(fā)展中的作用。若不考慮行業(yè)的具體特征，簡(jiǎn)單地將在高鐵上得到驗(yàn)證的政府主導(dǎo)模式照搬到其他工業(yè)領(lǐng)域會(huì)帶來(lái)刻舟求劍似的錯(cuò)誤。因此，在類(lèi)似于高鐵的行業(yè)領(lǐng)域，在大事方向明確的前提下，可以發(fā)揮政府集中力量、協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)創(chuàng)新資源、市場(chǎng)訂單等向本土企業(yè)傾斜，通過(guò)組織安排提升本土企業(yè)在國(guó)際技術(shù)引進(jìn)和交流中的談判地位，有效促進(jìn)行業(yè)的后發(fā)追趕。

研究分析高鐵和通信設(shè)備的不同，可以簡(jiǎn)單勾勒出政府主導(dǎo)模式的大致適用場(chǎng)景，如適用的行業(yè)大致具有漸進(jìn)性創(chuàng)新、跟進(jìn)式創(chuàng)新、行業(yè)需求演變方向較為明確、與國(guó)外領(lǐng)先技術(shù)差距較大、行業(yè)本身技術(shù)復(fù)雜性高、自然壟斷、民營(yíng)資本行業(yè)進(jìn)入壁壘高等特點(diǎn)。當(dāng)然這只是判斷一個(gè)行業(yè)是否適用政府主導(dǎo)模式的必要條件，二者并不能直接畫(huà)等號(hào)。套用這一結(jié)論還需要警惕的是，行業(yè)的發(fā)展是動(dòng)態(tài)變化的，部分行業(yè)在發(fā)展的某一階段可能具有漸進(jìn)性創(chuàng)新、與國(guó)外領(lǐng)先技術(shù)差距較大等特點(diǎn)，但隨著行業(yè)的發(fā)展演進(jìn)，這些特點(diǎn)可能會(huì)發(fā)生根本性變化，政府主導(dǎo)模式的適應(yīng)性會(huì)降低。仍以高鐵為例，在21世紀(jì)的前20年內(nèi)，我國(guó)高鐵的發(fā)展階段基本滿足這些特點(diǎn)，但當(dāng)前我國(guó)高鐵技術(shù)逐漸走向全球技術(shù)前沿、核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)不斷取得突破，同時(shí)第四次工業(yè)革命對(duì)軌道交通技術(shù)產(chǎn)生深刻影響，本土企業(yè)邁入全球市場(chǎng)，需要警惕政府主導(dǎo)模式對(duì)軌道交通裝備的反噬性。

近些年來(lái)，美國(guó)對(duì)我技術(shù)打壓加大，我國(guó)電子信息等領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)斷供風(fēng)險(xiǎn)加大，發(fā)揮政府作用攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)的重要性不斷提升，但并不意味著政府要在攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，要慎用舉國(guó)體制模式支持集成電路等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和攻關(guān)。一是盡管我國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)仍處于落后狀態(tài)，但過(guò)去幾十年里，市場(chǎng)主導(dǎo)模式下的集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較大突破，以華為海思等為代表的集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)已經(jīng)躍居世界前列，以中芯國(guó)際為代表的集成電路制造企業(yè)與世界領(lǐng)先企業(yè)的技術(shù)差距不斷縮小，終端產(chǎn)品全球市場(chǎng)份額的提升帶來(lái)本土集成電路企業(yè)的市場(chǎng)需求空間擴(kuò)大，并不存在技術(shù)差距過(guò)大、邊緣市場(chǎng)小等進(jìn)入壁壘高的問(wèn)題。特別是美國(guó)制裁華為禁令會(huì)強(qiáng)化本土終端企業(yè)的國(guó)產(chǎn)化意識(shí)，以往本土企業(yè)面臨的用戶粘性帶來(lái)的難以切入行業(yè)生態(tài)問(wèn)題會(huì)得到一定程度的緩解。二是近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，摩爾定律左右集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集成電路產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新迭代加速，技術(shù)變化和市場(chǎng)需求變化較快，政府集中力量辦大事的風(fēng)險(xiǎn)較高，政府主導(dǎo)模式無(wú)法適應(yīng)集成電路這類(lèi)技術(shù)創(chuàng)新快速迭代的行業(yè)，也難以形成可持續(xù)的創(chuàng)新迭代能力。未來(lái)這類(lèi)“卡脖子”技術(shù)的攻關(guān)還應(yīng)以企業(yè)為主，政府則發(fā)揮輔助作用，在營(yíng)造良好國(guó)際環(huán)境、加快國(guó)內(nèi)5G基站建設(shè)和5G商用、強(qiáng)化基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)等方面助力本土企業(yè)攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)。

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Boundary Conditions of Government-led Industrial Development Model：

Based on the Comparison of High-speed Railway and Communication Equipment Industry Inspiration

Ren Jiqiu

（Institute of Industrial Economy and Technical Economy， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100732）

Abstract： High-speed railway equipment has made a major breakthrough under the development mode led by the government， and communication equipment under the development mode led by the market and aided by the government has also achieved good results. For high-speed and action mode of the government， the communications equipment industry technology innovation paradigm， industry barriers to entry and other dimensions of the comparative analysis found that China's high-speed rail equipment in the past dozen years the coma after has the characteristics of high incremental innovation， industry barriers to entry， and communications equipment has the edge of the radical innovation， a larger market. On the basis of this understanding， this paper discusses the boundary conditions of government-led industry development， and holds that the development mode of government-led industry should be used with caution in the industry fields characterized by radical innovation， great uncertainty of market demand， marginal market and leading users， and low barriers to industry entry.

Key words： The Whole Nation System; G-series High-speed Train; Communication Equipment; Government Function

（收稿日期：2020-06-11 ?責(zé)任編輯：羅建邦）