2020后的預(yù)算績效管理改革前瞻

【摘要】財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，有效提升公共財政資源的配置和使用效率，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革是“后小康時代”中國公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時代命題?！昂笮】禃r代”預(yù)算績效管理的主要挑戰(zhàn)包括：從“傳統(tǒng)績效預(yù)算”走向“新績效預(yù)算”的當(dāng)代世界預(yù)算改革潮流、預(yù)算環(huán)境差異與財政風(fēng)險傳導(dǎo)中的傳統(tǒng)理財經(jīng)驗斟酌取舍、現(xiàn)代財政制度建設(shè)與全口徑預(yù)算績效管理的現(xiàn)實國情滄桑正道?！昂笮】禃r代”的中國預(yù)算績效管理改革，需要構(gòu)建起覆蓋橫向（預(yù)算績效管理內(nèi)外部評價主體）、縱向（基于多級政府理論的財政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異）和時間（預(yù)算循環(huán)周期和中期預(yù)算）維度的預(yù)算績效管理三維立體分析框架。

【關(guān)鍵詞】“后小康時代”? 預(yù)算績效管理? 政府預(yù)算? 現(xiàn)代財政制度

【中圖分類號】? F81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.005

“后小康時代”深化預(yù)算績效管理改革的現(xiàn)實意義

2020年，我國即將全面建成小康社會。在我們邁入新千年第三個十年的門檻之際，“當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局”，習(xí)近平總書記的這一重大論斷深刻揭示了當(dāng)今世界新的時代特征。在“后小康時代”中，國家競爭力主要體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，順應(yīng)新時代的發(fā)展潮流，有效提升公共財政資源的配置和使用效率，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，已然成為“后小康時代”中國公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時代命題。

公共預(yù)算制度并非一成不變，而是一個與特定時空環(huán)境相聯(lián)系的歷史現(xiàn)象，需要將其置于全球視野和歷史演化中加以考察?；仡櫼话俣嗄陙淼娜蜇斦A(yù)算變遷歷史，大體上呈現(xiàn)這樣一種規(guī)律：每一次財政金融危機(jī)的爆發(fā)，都催生了新一輪政府理財方式的變革浪潮。十多年前爆發(fā)的全球金融危機(jī)，進(jìn)一步激發(fā)了許多國家相繼推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的熱情，為應(yīng)對金融危機(jī)帶來的財政不確定性，各國進(jìn)一步將風(fēng)險管理技術(shù)引入預(yù)算領(lǐng)域。受新冠肺炎疫情沖擊，當(dāng)前的財政收支矛盾愈發(fā)凸顯，為了有效化解財政壓力，拓展財政政策運作空間，提高風(fēng)險防控能力，防范系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險，切實提升有限財政資源的使用績效，加快推進(jìn)預(yù)算績效管理改革已然成為當(dāng)務(wù)之急。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度強調(diào)加快建立現(xiàn)代財政制度，明確了深化財稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。[1]2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》充分體現(xiàn)了我國未來預(yù)算改革的績效導(dǎo)向，其中的第十二條、三十二條、四十九條、五十七條和七十九條，共5條中6次提到績效問題。2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中進(jìn)一步明確要求，“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

政府預(yù)算涉及國家運行與政府治理的方方面面，其具體績效也呈現(xiàn)出多維度、立體化的豐富內(nèi)涵，不同預(yù)算項目的績效結(jié)果，很可能呈現(xiàn)出各種包羅萬有的復(fù)雜表現(xiàn)形式。無論是預(yù)算績效管理改革，還是政府預(yù)算決策，都不是一個單一的過程，也不能通過平面化的簡單研究來探討預(yù)算績效管理的改革路徑。在后小康社會中，其總體發(fā)展趨勢呈現(xiàn)為：構(gòu)建覆蓋橫向（預(yù)算績效管理內(nèi)外部評價主體）、縱向（基于多級政府理論的財政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異）和時間（預(yù)算循環(huán)周期和中期預(yù)算）維度的預(yù)算績效管理三維立體分析框架，進(jìn)而基于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)變革力量，探求構(gòu)建新時代中國預(yù)算績效管理新模式的路線圖、目標(biāo)節(jié)點、關(guān)鍵到站。這既是預(yù)算管理技術(shù)改進(jìn)的內(nèi)在要求，也是新時代構(gòu)建同國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度的必由之路。

“后小康時代”中國預(yù)算績效管理的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)代世界的預(yù)算改革潮流：從“傳統(tǒng)績效預(yù)算”走向“新績效預(yù)算”。績效預(yù)算概念的提出與早期實踐始于20世紀(jì)50年代，在強調(diào)績效測量的新公共管理運動推動下，影響范圍不斷擴(kuò)大，由發(fā)達(dá)國家拓展至發(fā)展中國家，由“控制導(dǎo)向”走向“績效導(dǎo)向”，形成了較為完善的預(yù)算績效管理體系。

盡管對于政府預(yù)算的績效是否可以通過評價手段來加以相對客觀的測度，在預(yù)算發(fā)展史上也曾存在過某些分歧，作為早期探索與嘗試的傳統(tǒng)績效預(yù)算（traditional performance budgeting），由于技術(shù)手段缺乏、立法機(jī)構(gòu)參與不足等主客觀原因，也曾在20世紀(jì)50年代一度走向衰落，[2]但隨著政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)的改進(jìn)，現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)在預(yù)算和財政系統(tǒng)中的良好應(yīng)用，新績效預(yù)算（new performance budgeting）自20世紀(jì)90年代以來逐漸興起，日益成為現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分。然而，在現(xiàn)時的中國預(yù)算研究與實踐中，往往未能充分注意到這兩種績效預(yù)算的差異，甚至將二者混為一談，以致某些改革舉措存在著重蹈傳統(tǒng)績效預(yù)算覆轍的風(fēng)險。

根據(jù)績效預(yù)算管理的全球演化路徑，績效預(yù)算大體可以分為逐次遞進(jìn)的三種類型，包括僅在預(yù)算文件中體現(xiàn)績效信息的“績效裝飾預(yù)算”;在預(yù)算編制過程中會考慮績效信息，但并未將績效信息與預(yù)算決策直接聯(lián)系起來的“績效影響預(yù)算”;以及依據(jù)績效結(jié)果進(jìn)行預(yù)算資金分配的“績效決定預(yù)算”。不過，實現(xiàn)真正意義上的“績效決定預(yù)算”，對于世界各國來說，仍舊是一個挑戰(zhàn)。就中國預(yù)算績效管理的現(xiàn)實而言，需要避免陷入過度追求績效評價外在形式的“績效裝飾預(yù)算”誤區(qū);就未來改革的近期目標(biāo)來看，應(yīng)定位為“績效影響預(yù)算”;就長期而言，則可以探求實現(xiàn)“績效決定預(yù)算”的轉(zhuǎn)換條件與可行路徑。

傳統(tǒng)理財經(jīng)驗的斟酌取舍：預(yù)算環(huán)境差異與財政風(fēng)險傳導(dǎo)。目前的預(yù)算績效管理研究與實踐中，借鑒了許多國際組織推薦的績效評價經(jīng)驗，但國外的概念、模型與方法是否真正適用于現(xiàn)時的中國，則需要作進(jìn)一步的辯證思考。預(yù)算績效管理不只是評價的方法和工具，其中還包含著源自文化觀念的價值判斷。我國傳統(tǒng)上作為單一制大國財政的特點，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財政風(fēng)險的縱向傳導(dǎo)機(jī)制等問題上，具有較大的特殊性。我國的央地財政關(guān)系，更加接近于公司治理結(jié)構(gòu)中的“總分公司”構(gòu)架，相關(guān)財政風(fēng)險在組織內(nèi)部的縱向傳遞與橫向擴(kuò)散效應(yīng)，均相對顯著且迅速，政府間財政風(fēng)險的阻斷相對困難，財政安全的整體聯(lián)動性較強。而聯(lián)邦制條件下的中央與地方財政關(guān)系，更加接近于“母子公司”構(gòu)架，上下級政府之間彼此相對獨立，地方財政風(fēng)險在組織內(nèi)部的縱向阻斷，在技術(shù)上相對易于實現(xiàn)。[3]

回顧一百多年的全球預(yù)算變遷歷史，可以發(fā)現(xiàn)，公共政策的穩(wěn)定性會被突然發(fā)生的變化打破（如石油危機(jī)、金融危機(jī)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等），由此導(dǎo)致漸進(jìn)變化的均衡局面會因政策領(lǐng)域的大變化而產(chǎn)生驟變，并引發(fā)大規(guī)模的預(yù)算調(diào)整。每一次財政金融危機(jī)的爆發(fā)，都催生了新一輪政府理財方式的變革浪潮。例如，為應(yīng)對2008年爆發(fā)的金融危機(jī)，許多國家相繼調(diào)整了財政政策，并由此激發(fā)了推進(jìn)預(yù)算績效管理的改革熱情。由于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新冠肺炎疫情沖擊、日益擴(kuò)大的減稅降費規(guī)模等方面的壓力不斷增加，需要過“緊日子”的精打細(xì)算的政府理財方式日益受到重視，這就需要不斷推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實提高財政資金的有效使用，提高風(fēng)險防控能力，這是新時代中國預(yù)算績效管理改革需要明確回應(yīng)的問題。

中國現(xiàn)實國情的滄桑正道：現(xiàn)代財政制度建設(shè)與全口徑預(yù)算績效管理。2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》強調(diào)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。因此，需要從全面實施預(yù)算績效管理的實施范圍和制度約束兩個線索出發(fā)，一方面，基于全口徑預(yù)算的績效管理全覆蓋，不僅需要重點關(guān)注一般公共預(yù)算資金的績效，還要將包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“非一般公共預(yù)算”，同樣納入預(yù)算績效管理的視野;另一方面，從現(xiàn)代財政制度的演化歷程出發(fā)，分析現(xiàn)代財政制度與預(yù)算績效管理之間的相互制約關(guān)系，從而構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化——現(xiàn)代財政制度建設(shè)——預(yù)算績效管理改革這樣一條邏輯分析線索。

針對四本預(yù)算重中之重的一般公共預(yù)算，可以依據(jù)預(yù)算功能分類的差異，重點辨析不同類型公共收支的共性績效特征與功能上的個性績效差異，分別探求相應(yīng)的績效目標(biāo)體系、績效標(biāo)準(zhǔn)尺度、評價方法、指標(biāo)框架構(gòu)建與應(yīng)用、指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、績效結(jié)果應(yīng)用等一系列核心技術(shù)命題。而對于國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，則應(yīng)通過借鑒企業(yè)會計和政府基金會計等分析工具來通盤考慮。國有資本經(jīng)營預(yù)算在實際操作層面上，可以考慮采用企業(yè)會計核算系統(tǒng)來進(jìn)行相應(yīng)的考核管理。而政府性基金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算則可以考慮運用基金會計（fund accounting）進(jìn)行績效測評，借鑒國際上有關(guān)政府基金會計的經(jīng)驗，以政府性基金和社會保險基金為報告主體，對其單獨編制基金財務(wù)報告，從而對報告主體的財務(wù)受托責(zé)任履行情況進(jìn)行評價。針對國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，可以探索建立起一套類似于杜邦財務(wù)分析體系（DuPont Analysis Model）的評價體系，從而實現(xiàn)預(yù)算績效管理的全覆蓋。

“后小康時代”預(yù)算績效管理的三維立體框架——基于橫向、縱向和時間維度

無論是從預(yù)算績效管理的主體選擇、不同層級和區(qū)域比較、動態(tài)預(yù)算循環(huán)周期構(gòu)建來看，還是從預(yù)算績效整體體系架構(gòu)來看，對于預(yù)算績效管理改革的研究而言，都應(yīng)是立體而充實的?！昂笮】禃r代”的中國預(yù)算績效管理改革，需要構(gòu)建起覆蓋橫向、縱向和時間維度的三維立體分析框架，這對于預(yù)算績效管理改革實踐的落地應(yīng)用，具有很強的指導(dǎo)意義。

預(yù)算績效管理的橫向維度展開——基于內(nèi)外部評價主體。綜觀全球預(yù)算績效管理的最新改革實踐，日益呈現(xiàn)考評主體多元化的趨勢，總體可分為內(nèi)部（財政預(yù)算部門、財政業(yè)務(wù)部門、預(yù)算資金使用部門）和外部（立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督主體）兩大考評主體。但這并不意味著各個主體間是孤立的，目前各自為政的預(yù)算績效管理模式，不僅割裂了各主體間的相互聯(lián)系，還增大了績效管理的交易成本?；趦?nèi)外部考評主體在信息獲取、獨立性等方面存在的結(jié)構(gòu)性差異，以及各主體間不同的利益訴求與評價動機(jī)（決策、控制、管理、監(jiān)督動機(jī)），各相關(guān)主體在評價對象與評價側(cè)重點的選擇上也有所不同。比如，財政預(yù)算部門傾向于進(jìn)行績效事前規(guī)劃與事后評價，旨在從源頭上優(yōu)化預(yù)算資金的配置效率，并掌控本年度預(yù)算執(zhí)行的績效結(jié)果信息，作為未來年度的預(yù)算決策參考;各預(yù)算資金使用部門傾向于進(jìn)行事中監(jiān)控與事后評價，以求及時糾正執(zhí)行偏差并獲取較高績效成就;而立法審計主體傾向于進(jìn)行事前和事后監(jiān)控，旨在檢驗預(yù)算績效的經(jīng)濟(jì)性與效率性，強化績效管理的監(jiān)督問責(zé)。故需要整合各類主體，實現(xiàn)多主體間的有序分工與高效協(xié)作。

在內(nèi)部評價主體方面，可以循著財政預(yù)算管理部門、財政業(yè)務(wù)管理部門和各預(yù)算資金使用部門三個層面，分別按照宏觀、中觀和微觀的邏輯展開。在宏觀層面，主要探求政府財政預(yù)算管理部門（就中央財政而言，對應(yīng)于財政部預(yù)算司）如何設(shè)置合理科學(xué)的預(yù)算績效管理機(jī)制和目標(biāo)，主要技術(shù)支撐為邏輯模型和目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算。在中觀層面，主要探求建立財政各業(yè)務(wù)管理部門（就中央財政而言，對應(yīng)于財政部各支出業(yè)務(wù)司，如科教和文化司、行政政法司、社會保障司等）對于各資金使用部門（就中央財政而言，對應(yīng)于科技部、教育部等各部委）的內(nèi)部控制和成本控制體系，主要技術(shù)支撐為作業(yè)成本法和平衡計分卡。在微觀層面，主要探求制定針對不同預(yù)算資金使用部門的標(biāo)桿管理標(biāo)準(zhǔn)，并相對準(zhǔn)確地刻畫預(yù)算目標(biāo)達(dá)成的運行成本，主要技術(shù)支撐為標(biāo)桿管理方法、政府成本會計、政府管理會計。

在外部評估主體方面，主要循著立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督主體三個層面加以邏輯展開。在立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)層面，主要考察建立在政府會計和政府財務(wù)報告系統(tǒng)上的預(yù)算績效監(jiān)督管理模式，主要技術(shù)支撐為政府財務(wù)會計與政府財務(wù)報告系統(tǒng)。在審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)層面，主要考察績效審計在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用，主要技術(shù)支撐為大數(shù)據(jù)審計以及績效評價與績效審計的一體化改革。在社會監(jiān)督主體層面，主要考察第三方評價的方法、效果、成本控制以及聽證、對話等公眾參與預(yù)算績效管理的途徑，主要技術(shù)支撐為公眾滿意度調(diào)查、參與式預(yù)算管理方式等。

此外，在預(yù)算績效管理過程中，各評價主體和評價客體并非簡單地作為績效評價的受動者，其對于績效評價的行為選擇與心理反應(yīng)機(jī)制，也將成為預(yù)算績效的主動影響因素。與個體決策不同，各利益群體受到集體行動中群體心理因素的影響，會出現(xiàn)各種決策行為偏差（decision and behavior biases）。由于模仿和傳染機(jī)制的作用，這種心理與行為偏差在個體和群體之間會出現(xiàn)較大差異。[4]因此，需要以預(yù)算績效管理中各利益主體所呈現(xiàn)的集體行動邏輯，作為問題分析的出發(fā)點，運用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、實驗經(jīng)濟(jì)學(xué)等心理學(xué)分析方法和實驗技術(shù)，從政府預(yù)算各利益主體的群體行為特征出發(fā)，嘗試構(gòu)建預(yù)算決策與績效管理的“群體行為分層控制結(jié)構(gòu)”。另外，還應(yīng)重點考察不同預(yù)算績效管理模式對于利益主體行為結(jié)構(gòu)關(guān)鍵節(jié)點的影響與反饋機(jī)制，進(jìn)而通過不同層級的利益群體對于預(yù)算制度約束的“理性”和“非理性”心理實驗反應(yīng)，分析如何通過利益主體間激勵兼容和彼此制衡的機(jī)制設(shè)計，探求不同層級的利益群體在預(yù)算績效問題上，從“非合作”走向“合作”的現(xiàn)實約束條件。

依據(jù)各類主體的訴求及相對優(yōu)勢（如信息優(yōu)勢、獨立性優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢），將不同測量難度的績效評價任務(wù)分配于各相關(guān)主體，使其重點關(guān)注某一層面的預(yù)算績效管理，并促成內(nèi)部預(yù)算績效評價與外部績效審計的有效銜接，實現(xiàn)信息共享，則可有效降低預(yù)算績效管理過程中的交易成本，切實解決內(nèi)外部績效評價“兩張皮”的現(xiàn)實問題。

預(yù)算績效管理的縱向維度展開——基于多級政府理論的財政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異。根據(jù)2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號）的要求，需要“將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理”。2018年11月，財政部《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)[2018]167號）進(jìn)一步明確，到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。因此，對于不同財政層級與不同地區(qū)，如何既要保證將預(yù)算績效管理落到實處，又要充分考慮本地區(qū)的實際情況，是“后小康時代”預(yù)算績效管理改革中必須破解的一個重要命題。

就財政層級而言，需要從中央（省級）財政和基層財政兩個維度來加以分析。不同層級的政府承擔(dān)不同的職能，一般而言，在西方單一制國家，政府縱向間職責(zé)配置基本上是異構(gòu)的。[5]針對我國單一制大國財政的特點，基于事權(quán)和財權(quán)相匹配原則，高層級政府（中央和省級）與基層政府（市、縣）在預(yù)算資金體量、支出政策可控程度、項目數(shù)量、人力資源儲備等方面，均存在較大差異。以河南省財政廳和洛陽市財政局的人力資源儲備對比分析為例，河南省財政廳共有13位部門領(lǐng)導(dǎo)，其中2位取得博士學(xué)位，8位取得碩士學(xué)位，3位為本科學(xué)歷，[6]而洛陽市財政局有12位部門領(lǐng)導(dǎo)，其中1位取得博士學(xué)位，3位取得碩士學(xué)位，6位為本科學(xué)歷，2位為大專學(xué)歷。[7]故而省級財政部門較之市級，在人力資源儲備方面是存在較大差異的，更遑論與縣級財政之間的差異。若是對預(yù)算資金體量大、項目數(shù)量多、人力資源儲備較好的高層級政府，同財政資金體量小、項目數(shù)量少、人力資源儲備略遜一籌的基層政府，均實施同一規(guī)程的預(yù)算績效管理體系，對高達(dá)數(shù)十億元的項目和僅有幾百萬元的項目均采用基本雷同的評價方式，這既難以對重點項目的績效進(jìn)行深入剖析，又存在寶貴評價資源浪費的問題。預(yù)算績效管理本身也存在成本與績效問題，若是采取“眉毛胡子一把抓”的做法，則會本末倒置，使得績效評價與預(yù)算績效管理缺乏效率。考慮到中央（省級）財政和基層財政在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、預(yù)算資金規(guī)模、公共支出政策可控程度、人力資源儲備等方面的差異，可以區(qū)分為高層級政府的綜合性績效管理和基層政府的簡潔式績效管理?；鶎诱畬嵤╊A(yù)算績效管理的制度規(guī)定、框架構(gòu)建等與高層級政府保持一致，但其管理流程和績效評價體系可適當(dāng)簡化。針對基層政府的績效評價體系，可以借鑒重點稅源管理的方式，以“雙重二八率”為抓手，[8]將80%以上的評價對象，歸入簡潔性績效評價的類型;對于簡潔性評價的指標(biāo)設(shè)計，可以考慮在全面性評價的指標(biāo)數(shù)量基礎(chǔ)上，僅保留20%的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）。在全方位的預(yù)算績效管理格局中，尤其是對于簡潔性績效評價而言，基于大數(shù)據(jù)和人工智能分析的技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動，有效降低預(yù)算績效評價成本的同時，進(jìn)一步提升預(yù)算績效測度結(jié)果的精準(zhǔn)度和客觀性，從而構(gòu)建適用于基層財政的簡潔性績效評價模式和適用于較高層級財政的綜合性績效評價模式。

中國地理學(xué)家胡煥庸于1935年提出了“黑河（璦琿）—騰沖線”，即“胡煥庸線”，揭示了“半壁壓強式”的人口分布規(guī)律，該線東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國96%的人口，西北半壁64%的土地僅供養(yǎng)4%的人口。[9]根據(jù)2000年的人口普查結(jié)果，“胡煥庸線”兩側(cè)的人口分布比例，與近70年前相比相差不到2%，而中科院國情小組分析得出，“胡煥庸線”東南側(cè)以占全國43.18%的國土面積，集聚了全國93.77%的人口和95.70%的GDP。根據(jù)筆者對于各地預(yù)算績效管理推進(jìn)狀況的長期追蹤，也大體符合“胡煥庸線”的分布規(guī)律，但很可能“胡煥庸線”已然出現(xiàn)了以重慶市為軸點的大約順時針15度的偏轉(zhuǎn)。總體來說，在“胡煥庸線”東南側(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算績效管理改革的推進(jìn)較快（如上海市、廣東省、浙江省、江蘇省等），而西北側(cè)地區(qū)則進(jìn)展較緩?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策支持力度、績效理念貫徹程度不同，相應(yīng)地區(qū)的預(yù)算績效管理實施模式也存在較大的差異。就預(yù)算績效管理的地區(qū)間差異而言，則可以“胡煥庸線”為界，分別對其東南側(cè)和西北側(cè)典型地區(qū)的預(yù)算績效管理實踐進(jìn)行類型學(xué)區(qū)分，重點比較不同區(qū)域在預(yù)算績效管理訴求、亟需解決的迫切性問題、人才儲備、預(yù)算治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段和技術(shù)支撐等方面的差異，探求更具契合性與地方創(chuàng)新性的預(yù)算績效管理模式。

預(yù)算績效管理的時間維度展開——基于預(yù)算周期的全過程分析與從年度到中期的拓展。無論是預(yù)算績效管理，還是預(yù)算決策過程，在現(xiàn)實中都不是相對靜止的，而是一個在動態(tài)預(yù)算循環(huán)中不斷變化調(diào)整的過程。由于預(yù)算績效的衡量與如何反映在年度預(yù)算中往往難以實現(xiàn)，預(yù)算績效通常要在中期尺度上才能體現(xiàn)，故“后小康時代”的中國預(yù)算績效管理改革，同時蘊含了構(gòu)建中期財政規(guī)劃及其與預(yù)算績效管理之銜接機(jī)制的雙重任務(wù)，以實現(xiàn)預(yù)算績效管理由“年度”向“中期”的拓展。通常意義上，中期財政規(guī)劃是整個政府戰(zhàn)略性的政策和支出框架，能夠幫助并要求決策者保持總體承受能力和國家政策優(yōu)先次序的平衡。也就是說，中期財政規(guī)劃為預(yù)算績效的評判提供了標(biāo)準(zhǔn)和范本。然而，當(dāng)前我國尚未建立起全面規(guī)范的中期財政規(guī)劃，這就導(dǎo)致了政策、計劃的制定和預(yù)算績效考評的脫節(jié)。

考慮到政府公共支出政策的前瞻性和長期性，其績效結(jié)果往往難以在一個年度中體現(xiàn)，因此，可以考慮將預(yù)算績效管理的周期由年度拓展至中期，并嘗試以績效目標(biāo)管理作為紐帶，構(gòu)建“績效評價結(jié)果分析與應(yīng)用——預(yù)算資金安排的優(yōu)先性排序——預(yù)算績效目標(biāo)與指標(biāo)——對比目標(biāo)并展開評價——評價結(jié)果”的中期預(yù)算循環(huán)機(jī)制。

從預(yù)算管理流程來看，如果將預(yù)算視為一種合約結(jié)構(gòu)的話（在很多情況下，這類似于一個不完全信息的“隱性合同”），不同組織在實施預(yù)算合約時，采取的機(jī)會主義行為策略往往不同，其中時間跨度是一個影響較大的因素。預(yù)算通常是針對某一個年度制定的，而財政約束通常以年度目標(biāo)來表示。不過，一年期的約束條件可能會誘使資金使用部門忽視長期成本，而盲目追求短期績效。因此，預(yù)算績效管理需要跳出年度約束的禁錮，延伸至3～5年的中期時間尺度，以使決策者在考慮當(dāng)期績效的同時，評估其在中期時間跨度的影響。

導(dǎo)致宏觀、戰(zhàn)略以及操作等不同層次的預(yù)算決策不理想的重要因素，可能就是未能將政策、計劃制定和預(yù)算編制整合起來。一般情況下，預(yù)算編制是年度范疇的概念，而政策和計劃制定是中期范疇的概念，二者之間的脫節(jié)很容易出現(xiàn)年度績效表現(xiàn)頗佳而政策和計劃卻未完成的悖論。因此，如何連接預(yù)算績效管理和中期財政規(guī)劃（中期預(yù)算）變得尤為重要，其中完善中期績效目標(biāo)是一條有效途徑。2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，要求中期財政規(guī)劃按照三年滾動的方式編制，并具體規(guī)定“梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標(biāo)，列出分年度工作任務(wù)和時間節(jié)點”，這便為績效目標(biāo)的設(shè)定提供了依據(jù)，也為績效評價提供了標(biāo)準(zhǔn)。

因此，需要將績效目標(biāo)體系作為年度預(yù)算績效和中期財政規(guī)劃的銜接機(jī)制，即依據(jù)中期財政規(guī)劃中的政策、計劃和項目的優(yōu)先性排序，制定績效目標(biāo)，再逐級分解細(xì)化至各預(yù)算編制部門，為年度預(yù)算績效情況的刻畫提供標(biāo)準(zhǔn)。如此，便可實現(xiàn)年度和中期預(yù)算績效管理的同時推進(jìn)。值得注意的是，以往年度的績效信息也可以為中期財政規(guī)劃中政策、計劃和項目的優(yōu)先性排序提供參考。因此，預(yù)算績效管理在中期范疇的拓展，可以形成“之前年度績效情況——優(yōu)先性排序——預(yù)算績效目標(biāo)——績效情況”的閉環(huán)，從而有效推進(jìn)預(yù)算與績效一體化的改革進(jìn)程。

在全過程預(yù)算績效管理方面，可以運用實時預(yù)算模型的動態(tài)預(yù)算監(jiān)控理念，結(jié)合預(yù)算編制、執(zhí)行與決算的全周期管理方式，從中期預(yù)算的時間維度上加以延伸，探求實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理和中期績效預(yù)算管理的路徑選擇。預(yù)算過程中每一階段的管理側(cè)重點都不盡相同，譬如，預(yù)算編制階段側(cè)重支出的合理性，預(yù)算執(zhí)行階段側(cè)重支出的合法性，而預(yù)算監(jiān)督階段則側(cè)重支出的效果性。因此，需要結(jié)合每一預(yù)算階段的管理特征、主體和需求，制定個性化的績效管理模式，以提高預(yù)算績效管理的切合度，將評價結(jié)果融入預(yù)算決策的過程，嘗試構(gòu)建績效評價結(jié)果運用（預(yù)算決策）——長效動態(tài)預(yù)算監(jiān)控機(jī)制（預(yù)算執(zhí)行）——多種評價方式相融合（預(yù)算監(jiān)督與績效審計）的全過程預(yù)算績效管理模式。

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“新時代中國預(yù)算績效管理改革研究”的階段性研究成果，項目批準(zhǔn)號：19ZDA071）

注釋

[1]馬蔡琛：《構(gòu)建中的全面預(yù)算績效管理體系》，《中國財政》，2019年第10期。

[2]馬蔡琛、朱旭陽：《從傳統(tǒng)績效預(yù)算走向新績效預(yù)算的路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2019年第1期。

[3]馬蔡?。骸豆藏斦踩A(yù)警機(jī)制的波段框架設(shè)計》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2012年第11期。

[4]馬蔡琛、趙燦：《公共預(yù)算遵從的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于前景理論的考察》，《河北學(xué)刊》，2013年第4期。

[5]任博、孫濤：《異責(zé)與共治：大城市政府職責(zé)縱向解構(gòu)研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2017年第5期。

[6]河南省財政廳領(lǐng)導(dǎo)介紹，http：//czt.henan.gov.cn/2017/08-11/1052320.html，最后瀏覽日期：2020年5月1日。

[7]洛陽市財政局領(lǐng)導(dǎo)信息，http：//www.lyczj.gov.cn/template/viewList？catalogId=de072734486e41109e48c721a4e23fe3&id=s_54775cea988847108ce02cc6dc3ef4d0，最后瀏覽日期：2020年5月1日。

[8]馬蔡?。骸敦斦С隹冃гu價方興未艾》，《中國財政》，2017年第17期。

[9]洪崎等：《戰(zhàn)略與路徑：邁向2049的中國》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2018年，第29～30頁。

責(zé) 編/郭 丹