整體性治理理論下提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平研究

文超 馬浩風(fēng)

[摘 要] 我國在中央農(nóng)村工作會(huì)議多次提出要大力提升新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不斷外流，在城市虹吸效應(yīng)不斷放大的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)朝著人口空殼化、生產(chǎn)要素細(xì)碎化、組織功能重疊化、村民價(jià)值觀原子化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展需要，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展迫切需要實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)勞動(dòng)力回流這一目標(biāo)。而要想達(dá)到這一目標(biāo)，需要以建立一個(gè)具有全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村工作能力和水平的黨組織為突破口。本文從整體性治理理論視角出發(fā)，揭示提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平面臨的困境，為提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

[關(guān)鍵詞] 整體性治理;碎片化;農(nóng)村工作

[中圖分類號] D267.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）26-29-3

黨的十九大以來，黨中央對農(nóng)村發(fā)展的主題改革為鄉(xiāng)村振興，對農(nóng)村發(fā)展的總要求從生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、管理民主、村容整潔和鄉(xiāng)風(fēng)文明進(jìn)一步深化為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕。鄉(xiāng)村組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的組織保障和堅(jiān)實(shí)壁壘，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕的抓手和載體[1]。鄉(xiāng)村組織的主體主要包括農(nóng)村基層黨組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織及村民自治組織，其中基層黨組織是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，是鄉(xiāng)村治理的核心[2]。我國中央農(nóng)村工作會(huì)議多次提出要大力提升新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。從歷史維度看，中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了從分到合再到分的土地制度變革，與之相伴的是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)體制改革，從土地革命中的農(nóng)民土地所有制的私人化發(fā)展到農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)的集體化發(fā)展，再到改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的集體土地分化的現(xiàn)況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不斷外流，在城市虹吸效應(yīng)不斷放大的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)朝著人口空殼化、生產(chǎn)要素細(xì)碎化、組織功能重疊化、村民價(jià)值觀原子化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展需要，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展迫切需要找到一個(gè)調(diào)動(dòng)勞動(dòng)力回流的突破口。而要想達(dá)到這一目標(biāo)，需要以建立一個(gè)具有全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村工作能力和水平的黨組織為突破口，以土地制度改革為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)一支懂農(nóng)村、愛農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)民的人才隊(duì)伍作為保障。那么，如何從鄉(xiāng)村工作中找到提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平的切口，筆者就這一問題為導(dǎo)向，以整體性治理理論為視角，揭示鄉(xiāng)村黨組織現(xiàn)有的碎片化表征，為提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

1 整體性治理理論：鄉(xiāng)村黨組織提升的理論視角

整體性治理理論是由佩里·?？怂乖?997年出版的《整體性政府》一書提出的，其后在《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》《邁向整體性治理——新改革議程》等著作中對整體性治理的理念內(nèi)涵、整體性治理體制機(jī)制等方面進(jìn)行了初步探討，他認(rèn)為整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業(yè)化。?？怂箤⒄w性治理定義為以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[3，4]。克里斯托弗·波利特認(rèn)為，整體性治理是指通過橫向與縱向的協(xié)同思想與行動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式，并提出消除不同政策之間的矛盾，以增加政策的效力;整合稀缺資源;整合特定政策領(lǐng)域不同利益主體，增進(jìn)協(xié)作;為顧客提供無縫隙而非分離的服務(wù)[5]。曾凡軍認(rèn)為，整體性治理的主要內(nèi)容包括強(qiáng)調(diào)預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向;強(qiáng)調(diào)整體性整合;強(qiáng)調(diào)整合信息技術(shù)，簡化網(wǎng)絡(luò)，提供一站式服務(wù);注重協(xié)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系;注重信任、責(zé)任感和制度化[6]。彭錦鵬則從制度化角度提出，必須通過線上治理—科技基礎(chǔ)、整合性組織—組織基礎(chǔ)、主動(dòng)型文官體系—人員基礎(chǔ)3種途徑對政府進(jìn)行改革[7]。胡象明等認(rèn)為，整體性治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的構(gòu)建和落實(shí)[8]。

整體性治理理論與新時(shí)代背景下加強(qiáng)黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平的提升具有較高的耦合性。首先，在治理理念上具有一致性。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以顧客需求為導(dǎo)向，而黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作能力和水平的提升同樣要以保護(hù)農(nóng)民的根本利益為根本原則，工作的方式和政策的執(zhí)行要以農(nóng)民的需要為指向，用農(nóng)民聽懂的話來解釋政策，工作流程的設(shè)計(jì)要以農(nóng)民的實(shí)際需要為導(dǎo)向。其次，在治理方式上具有同向性。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)通過整合稀缺資源和不同利益主體，為顧客提供無縫隙服務(wù)，而黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作能力和水平的提升同樣需要在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的背景下重新厘清鄉(xiāng)村工作范疇，確定其指導(dǎo)思想，通過設(shè)立綜合執(zhí)法部門、成立鄉(xiāng)村供銷合作社、強(qiáng)化農(nóng)村信用社的惠農(nóng)導(dǎo)向等方式，為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等方面提供綜合性服務(wù)。

2 提升黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平的困境

2.1 經(jīng)濟(jì)功能過度凸顯

黨的十八大提出五位一體的總體發(fā)展布局為大家指出發(fā)展不僅僅是要看到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要看到政治、文化、生態(tài)文明、社會(huì)4個(gè)方面的發(fā)展，但這一思維的實(shí)踐存在一定的難度。趙光勇指出，鄉(xiāng)村地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)利益顯化的問題，經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重影響著農(nóng)民的行為和選擇[9]。鄉(xiāng)村村民的行為往往以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)，而不考慮這些行為對社會(huì)、生態(tài)、文化等方面帶來的不利影響。例如，為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量，過度使用化學(xué)肥料導(dǎo)致土地貧瘠，而進(jìn)一步使用化肥，最終陷入經(jīng)濟(jì)利益遞減和環(huán)境破壞的惡性發(fā)展境況。類似于土地污染、植被破壞、環(huán)境污染等現(xiàn)象的出現(xiàn)，只要沒有直接影響村民的生產(chǎn)生活，鄉(xiāng)村組織便不會(huì)出面處理，通常貫徹著在發(fā)展中解決問題這一事后處理的思維進(jìn)行治理。有的地區(qū)更是鄉(xiāng)村組織主要負(fù)責(zé)人帶頭發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)，旨在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，帶動(dòng)村民共同致富。

不可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)利益是一種最為直接、最為顯性的利益形式，最易引起村民的關(guān)注。但是，利益本身是一種多元化概念，黨的十八大提出五位一體的總體發(fā)展布局，為大家揭示了鄉(xiāng)村村民利益應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明5個(gè)方面，這5個(gè)方面是一個(gè)有機(jī)整體，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保證，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展過程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明5個(gè)方面綜合發(fā)展。

2.2 黨組織權(quán)威削弱

中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村黨組織作為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治的總抓手，對于貫徹黨中央和政府的相關(guān)政策精神發(fā)揮了重要作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)稅的取消，城市中優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)使得村民對城市生活充滿向往，鄉(xiāng)村人才不斷外流。此外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得鄉(xiāng)村黨組織難以應(yīng)對各種新的鄉(xiāng)村治理問題，如鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題，最終使得鄉(xiāng)村黨組織權(quán)威一落千丈，有些鄉(xiāng)村黨組織不得不依附于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能人或宗族關(guān)系提供經(jīng)濟(jì)或社會(huì)資源，來發(fā)揮自身職能。

稅改之前，鄉(xiāng)村黨組織管理著由農(nóng)民上繳的農(nóng)業(yè)稅和各種費(fèi)，其中農(nóng)民所繳納的費(fèi)用包括“三提五統(tǒng)”和各種集資?！叭?xiàng)提留”是指由村級組織的管理費(fèi)、公積金和公益金，這一部分是由村級組織直接管理的;“五項(xiàng)統(tǒng)計(jì)”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村黨組織共同履行著“要錢、要糧、要命”三大職能?！叭?xiàng)提留”與“五項(xiàng)統(tǒng)計(jì)”之間是合作共贏的關(guān)系。稅改之后，國家希望通過公共財(cái)政反哺農(nóng)村，建設(shè)服務(wù)型政府，運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)地方公共建設(shè)和基層組織的運(yùn)營成本，目的在于減輕和消除農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村黨組織財(cái)政來源由原來的自下而上轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙?，這一轉(zhuǎn)變不僅僅削弱了鄉(xiāng)村黨組織對鄉(xiāng)村主體的控制，也使得其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系從合作轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村黨組織依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)村黨組織的權(quán)威。

2.3 黨組織人力資源斷層

黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作面臨著嚴(yán)重的勞動(dòng)力流失困境。改革開放后，全國的經(jīng)濟(jì)得到大力發(fā)展，但是呈現(xiàn)出東部、中部、西部之間以及城鄉(xiāng)之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，人力、物力、財(cái)力資源在發(fā)展水平高的地區(qū)呈現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)。大量鄉(xiāng)村勞動(dòng)力為我國市場經(jīng)濟(jì)起步發(fā)展提供了充足的人口紅利，勞動(dòng)力背井離鄉(xiāng)，外出務(wù)工所帶來的收入遠(yuǎn)高于在家務(wù)農(nóng)，使得農(nóng)民工隊(duì)伍不斷擴(kuò)大。與勞動(dòng)力流入帶來的人口紅利帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的發(fā)展中心相比，勞動(dòng)力流出鄉(xiāng)村不僅僅降低了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展活力，還給其帶來了留守兒童、空巢老人等社會(huì)問題。

3 黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作能力和水平提升整體性治理策略

3.1 經(jīng)濟(jì)上：樹立整體性發(fā)展理念

整體性發(fā)展理念是指在社會(huì)發(fā)展的過程中，應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的協(xié)同發(fā)展，而不是單純通過某一項(xiàng)社會(huì)功能的發(fā)展而發(fā)展。事實(shí)證明，單純的某一項(xiàng)社會(huì)功能的發(fā)展不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)長久、可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大提出通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)形成五位一體的發(fā)展體系，正是在整體性發(fā)展理念的指導(dǎo)下提出的。鄉(xiāng)村黨組織在全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的過程中，應(yīng)以規(guī)劃為指導(dǎo)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的治理理念，以鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板為突破口，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，通過集體土地制度調(diào)整整合鄉(xiāng)村土地、人力和財(cái)力等資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、文化和政治綜合發(fā)展。

3.2 政治上：整合組織功能，重構(gòu)黨組織權(quán)威

組織的存在必然需要提供一定的服務(wù)職能，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村黨組織是鄉(xiāng)村組織的排頭兵，鄉(xiāng)村黨組織的振興對于鄉(xiāng)村組織振興發(fā)揮著重要的帶頭作用。在目前的城市治理中，城市政府在城市治理中仍然占主導(dǎo)地位，一方面通過多種手段和治理工具開展跨界運(yùn)作，利用非公有制的多方主體及其掌握的資源不斷改進(jìn)公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的;另一方面威權(quán)體制也在發(fā)展并強(qiáng)化隱形控制機(jī)制，提供另一種公共服務(wù)。在加速推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村黨組織作為基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的代表人，對于貫徹落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村政策有著重大意義，重樹鄉(xiāng)村黨組織權(quán)威是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村社會(huì)中實(shí)現(xiàn)政治嵌入的有效途徑，可以從賦予基層黨組織一定治理權(quán)力和治理責(zé)任、增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織和黨員內(nèi)生動(dòng)力著手。

3.2.1 賦予鄉(xiāng)村黨組織一定治理權(quán)力和治理責(zé)任。鄉(xiāng)村黨組織振興的要點(diǎn)在于掌握一定的治理權(quán)力和履行一定的治理責(zé)任，治理的權(quán)力既來自上級黨組織的正式委任而產(chǎn)生的正式權(quán)力，強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織的嵌入，也來自鄉(xiāng)村黨組織根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展尋求新的治理領(lǐng)域而產(chǎn)生的非正式權(quán)力，在非正式權(quán)力形成的過程中要積極發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的嵌入。治理權(quán)力的賦予必然會(huì)以足夠的物質(zhì)資源作為保障，鄉(xiāng)村黨組織應(yīng)抓住其對于承接國家資源的落地優(yōu)勢，帶領(lǐng)村民共同嵌入新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的道路上，積極投入鄉(xiāng)村社會(huì)物質(zhì)、精神文明建設(shè)。

3.2.2 增強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織和黨員內(nèi)生動(dòng)力。稅改所帶來的事權(quán)的變遷需要鄉(xiāng)村黨組織自身在轉(zhuǎn)型過程中跟上社會(huì)發(fā)展步伐，找準(zhǔn)自身的發(fā)展定位，通過自身努力將有限的資源利用到極致。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為鄉(xiāng)村黨組織的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。鄉(xiāng)村地區(qū)的振興，說到底是為了滿足鄉(xiāng)村地區(qū)人的需求實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，在提高村民綜合素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)村民全面發(fā)展的過程中，既需要鄉(xiāng)村黨員、黨組織起到承接國家戰(zhàn)略目標(biāo)的作用，加強(qiáng)原有黨員的思想政治教育、思想道德建設(shè)和榮譽(yù)感的培養(yǎng)，實(shí)施嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，也需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織的組織形式，加大黨員的發(fā)展力度，吸納優(yōu)秀的鄉(xiāng)村精英，為鄉(xiāng)村黨組織的建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的人才供給，增強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

3.3 人才上：實(shí)施內(nèi)外結(jié)合的整體性人才提升策略

3.3.1 提高鄉(xiāng)村人才待遇。堅(jiān)持政策指引，對于能扎根鄉(xiāng)村或者服務(wù)鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，提高其工資收入。繼續(xù)加強(qiáng)“三支一扶”、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃、東西部人才扶貧協(xié)作等政策扶持，增加支持名額和支持金額。

3.3.2 加強(qiáng)村民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高村民學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)能力是指適應(yīng)社會(huì)變化的能力，所以在強(qiáng)調(diào)村民的學(xué)習(xí)能力時(shí)應(yīng)從村民自身適應(yīng)新的生產(chǎn)工具、運(yùn)用新的政策等方面進(jìn)行評價(jià)。鄉(xiāng)村組織、政府等社會(huì)服務(wù)組織通過各種途徑將信息傳達(dá)給村民，最終的落腳點(diǎn)在于村民自身對于鄉(xiāng)村組織發(fā)布信息的理解，所以村民學(xué)習(xí)能力的提升是突破原有認(rèn)知不足的根本途徑。鄉(xiāng)村組織在提高村民學(xué)習(xí)能力方面，應(yīng)本著學(xué)以致用的原則，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)村民，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，嘗試運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程職業(yè)技能培訓(xùn)或者學(xué)習(xí)相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)視頻、關(guān)注微信公眾號推送等互聯(lián)網(wǎng)學(xué)習(xí)方式，提升村民對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)和解讀能力，提升村民參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的積極性，提升村民的認(rèn)知水平。

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