“放管服”背景下地方政府行政審批制度改革研究

劉婭楠

摘要：“放管服”在全面深化改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變中起著關(guān)鍵性作用，行政審批行為是政府效率和服務(wù)質(zhì)量的集中體現(xiàn)，著力將行政審批制度改革推向縱深發(fā)展，在整個(gè)“放管服”改革中起著“先手棋”和“當(dāng)頭炮”的作用。在“放管服”改革背景下，B市積極開展行政審批制度改革，在這之中取得了一定效果：全面梳理行政審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化辦事流程，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新技術(shù)支持。但也存在著諸如部門利益壁壘、網(wǎng)絡(luò)“一站式”辦公中“信息孤島”等問題，針對(duì)改革現(xiàn)狀，本文提出了完善組織架構(gòu)和工作機(jī)制、完善事中事后監(jiān)管體系、優(yōu)化審批流程政務(wù)服務(wù)、提升網(wǎng)上審批的應(yīng)用層次的路徑，以期為B市當(dāng)前深化行政審批制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞：“放管服”;地方政府;行政審批

引言

2013年以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)“放管服”等簡(jiǎn)政放權(quán)改革，2017年政府工作報(bào)告中提到，“放管服”改革是“政府自身的一場(chǎng)深刻革命”，2018年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖的推進(jìn)這一項(xiàng)任務(wù)，不斷深化“放管服”改革。由此可見，放管服改革所具有的鮮明時(shí)代性和重要性。2011年起，中央就在政務(wù)服務(wù)方面出臺(tái)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)〔2011〕22 號(hào)），提出各地因地制宜逐步實(shí)行一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的服務(wù)模式，規(guī)范和發(fā)展各級(jí)各類服務(wù)中心。行政審批行為是政府效率和服務(wù)質(zhì)量的集中體現(xiàn)，其改革進(jìn)程對(duì)于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府具有深遠(yuǎn)意義，近年來(lái)，從中央政府到地方政府，持續(xù)深入推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政審批制度改革，這在整個(gè)“放管服”改革中起到“先手棋”和“當(dāng)頭炮”的作用。

內(nèi)蒙古B市處于“呼包銀榆”經(jīng)濟(jì)區(qū)，作為西部大開發(fā)、“一帶一路”重點(diǎn)交匯城市，正邁入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、新興發(fā)展的新常態(tài)軌道，作為地方政府不斷深化行政審批制度改革的一個(gè)縮影，B市積極響應(yīng)中央、自治區(qū)關(guān)于持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革的號(hào)召，持續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革，通過“放管服”激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)政府職能優(yōu)化，提高政府治理能力，但在這之中也存在著諸如部門利益壁壘、電子化建設(shè)滯后等制約改革和持續(xù)深化推進(jìn)的“堵點(diǎn)”亟需疏通。因此，本文以“放管服”為背景，通過對(duì)內(nèi)蒙古B市地方政府行政審批制度改革的實(shí)踐研究，分析其存在的問題，進(jìn)而提出合理、有效的對(duì)策建議，以期深化地方政府行政審批制度改革，落實(shí)“放管服”改革。

一、核心概念及研究縱覽

（一）“放管服”改革

所謂“放管服”改革，即“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，“放”即“簡(jiǎn)政放權(quán)”，即政府減少?zèng)]有法律依據(jù)、未經(jīng)授權(quán)的行政權(quán)，將權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì);“管”即公正監(jiān)管，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)管作用，做到權(quán)責(zé)分明、定職定責(zé);“服”即構(gòu)建服務(wù)型政府，通過優(yōu)化、再造行政審批流程為民眾提供高效服務(wù)。其中，“放”起著根基作用，“管”和“服”分別為手段和目的，著力打造一服務(wù)于民眾的高效廉潔的政府。

（二）行政審批制度改革

2001 年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》中首次提出了“行政審批制度改革”一詞，有學(xué)者認(rèn)為這標(biāo)志著行政審批制度改革的正式啟動(dòng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，行政審批就是政府機(jī)構(gòu)（包括具有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織），對(duì)企業(yè)法人、社會(huì)組織或公民的申請(qǐng)進(jìn)行核查批準(zhǔn)的行為。作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，行政審批制度改革主要從放松監(jiān)管、減少審批、優(yōu)化流程等方面入手，是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，其目的在于提高相關(guān)服務(wù)的高效性和便利性，同時(shí)為人民群眾降低辦事成本，節(jié)約辦事時(shí)間，不斷增強(qiáng)人民群眾幸福感，也是規(guī)范政府權(quán)力和行為、規(guī)范和治理權(quán)力尋租行為的手段。

（三）文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者借鑒西方新公共管理的理論，在中國(guó)語(yǔ)境下對(duì)中國(guó)行政審批制度及改革進(jìn)行研究，從不同角度進(jìn)行研究，主要集中在行政審批與法治政府建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化服務(wù)、提高政府行政審批改革的管理規(guī)范、權(quán)利清單的設(shè)置的方面，并且當(dāng)前學(xué)者對(duì)于行政審批制度改革的不同模式總結(jié)、問題癥結(jié)分析、優(yōu)化思路和方向等方面值得借鑒。對(duì)于不同改革模式的分析，艾琳、王剛（2016）對(duì)行政審批改革中出現(xiàn)的“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象進(jìn)行探索，通過研究分析天津?yàn)I海新區(qū)、銀川市等地“一顆印章管審批”的破局實(shí)踐，突出改革需要放在政府整體的層面來(lái)認(rèn)識(shí)和把握，認(rèn)為改革起到撬桿作用以撬動(dòng)政府走向現(xiàn)代化治理_[2];賈義猛（2015）通過分析“行政審批局”模式的改革的優(yōu)點(diǎn)以及其存在的問題，認(rèn)為其能夠進(jìn)一步推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和流程再造_[3]。其二，關(guān)于行政審批制度改革問題癥結(jié)的歸納，崔運(yùn)武、李玫（2019）從深化行政審批改革入手“放管服”改革，認(rèn)為當(dāng)前地方政府改革在“放”的基礎(chǔ)上面臨著做好“管服”的挑戰(zhàn)面_[4];蔡小慎、牟春雪（2015）通過歸納地方政府行政審批制度改革所涉及的5個(gè)核心利益相關(guān)主體_[5]，尋找不同主體在追求各自利益最大化進(jìn)行博弈時(shí)對(duì)地方政府行政審批改革成效和進(jìn)程所存在的影響和制約。在行政審批制度改革方向的相關(guān)研究方面，張定安（2014）提出地方政府在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和深化行政審批改革中要因地制宜進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，把地方政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為改革著力點(diǎn)，在做好“放”和“管”同時(shí)兼顧“接”與“改”，更要做好“領(lǐng)”與“評(píng)_[6]”;潘媛（2016）提出以法治化路徑尋求解決行政審批制度改革問題的良方_[7];陳東平_[8]（2015）、崔運(yùn)武（2019）、宋林霖，何成祥_[9]（2018）等學(xué)者不約而同的提出“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的廣泛運(yùn)用，探索構(gòu)建政府審批與政務(wù)服務(wù)的新范式。

綜上可知，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)行政審批改革的研究取得了較為豐富的成果，但是對(duì)于行政審批改革這一具有極強(qiáng)操作性的行政系統(tǒng)任務(wù)，需要積累大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以補(bǔ)充和驗(yàn)證理論研究，但國(guó)內(nèi)理論界對(duì)基于“放管服”改革背景下對(duì)某一地區(qū)深化行政審批制度改革的直接研究成果不夠豐富，有深入剖析和研究的價(jià)值。故本文以“放管服”為切入點(diǎn)，對(duì)內(nèi)蒙古B市進(jìn)行深入研究，以期能夠給當(dāng)?shù)亟窈蟾母锇l(fā)展提出相應(yīng)的建議構(gòu)思。

二、放管服背景下B市行政審批制度改革現(xiàn)狀分析

自2013年以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)“放管服”等簡(jiǎn)政放權(quán)改革，自治區(qū)也出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)的意見》（內(nèi)政發(fā)〔2013〕103 號(hào)）大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在此背景之下，作為經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)甚至處于內(nèi)蒙古自治區(qū)城市排名尾部的B市，通過建立政務(wù)大廳，于2002年啟動(dòng)了政務(wù)改革，逐步加大改革力度，2016年推行行政審批相對(duì)集中改革，拓展審批公開的范圍和途徑。2018年B市“放管服”改革走在全區(qū)前列，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)全區(qū)排名第一。此后，B市結(jié)合地區(qū)實(shí)際于2019年出臺(tái)《B市行政審批“綜合受理、集成服務(wù)”改革方案》，從行政審批事項(xiàng)的具體落實(shí)、創(chuàng)新審批服務(wù)模式、全面梳理權(quán)責(zé)清單、標(biāo)準(zhǔn)化審批流程等四大方面對(duì)深化行政審批制度改革的內(nèi)容和責(zé)任進(jìn)行進(jìn)一步明確。

（一）調(diào)整權(quán)責(zé)清單，全面梳理行政審批事項(xiàng) 行政審批作為政府實(shí)施行政管理的重要手段，改革的關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)的厘清，B市基于自治區(qū)政府網(wǎng)站公布的“八張清單”范式，對(duì)清單中所涉及到的權(quán)責(zé)、行政審批服務(wù)、收費(fèi)等事項(xiàng)結(jié)合本市實(shí)際，按要求將同質(zhì)同類權(quán)責(zé)事項(xiàng)盡量統(tǒng)一，做好自治區(qū)下放權(quán)責(zé)的承接工作，做好市本級(jí)權(quán)責(zé)的取消及下放的銜接工作。2015年，B市確認(rèn)、公布了包括行政許可、處罰、強(qiáng)制、征收以及獎(jiǎng)勵(lì)等10大類的市本級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)5650項(xiàng)，初步實(shí)現(xiàn)一個(gè)清單管權(quán)力。2016年，將權(quán)力清單與責(zé)任清單合并為權(quán)責(zé)清單，對(duì)全市54個(gè)市直部門和單位的行政權(quán)力進(jìn)行梳理，確保權(quán)責(zé)清單科學(xué)、合法、規(guī)范。同時(shí)，根據(jù)各部門職能職責(zé)變動(dòng)、法律依據(jù)修訂等情況，在原有權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)之上，新增權(quán)責(zé)事項(xiàng)274項(xiàng)。

（二）簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)和流程，優(yōu)化提升服務(wù)質(zhì)量和實(shí)效 ?B市積極借鑒包頭市的行政審批改革，將“流程最短，效率最高”作為行政審批事項(xiàng)程序、流程再造的原則性要求，通過對(duì)涉及程序、方式以及運(yùn)行過程等方面工作規(guī)范的不斷健全和完善，有95%的審批程序流程優(yōu)化精簡(jiǎn)到了“受理、審批、辦結(jié)”三個(gè)環(huán)節(jié)。積極構(gòu)建“一窗受理、一網(wǎng)辦理、一次辦成、一號(hào)響應(yīng)”的“四個(gè)一”審批服務(wù)機(jī)制，著力打造“好又快、不見面、創(chuàng)一流、心貼心”的工作模式。根據(jù)“兩集中、兩到位”的管理原則要求，B市、旗（縣）兩級(jí)行政許可事項(xiàng)90%進(jìn)駐了市、旗（縣）同級(jí)服務(wù)中心或大廳辦理，將與老百姓生活密切相關(guān)的政務(wù)服務(wù)內(nèi)容都統(tǒng)一納入政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，95%的行政許可事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)，82.74%的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。全力壓縮審批流程，縮短辦理時(shí)長(zhǎng)，提升服務(wù)質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新技術(shù)支持，建立部門間信息網(wǎng)絡(luò) ?B市積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化手段與行政審批權(quán)力運(yùn)行二者間的有效結(jié)合，啟動(dòng)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工程，建立了網(wǎng)上辦事全流程一體化服務(wù)體系，建成協(xié)同審批、事項(xiàng)管理等13個(gè)系統(tǒng)，已具備網(wǎng)上在線查詢、預(yù)審、受理、辦結(jié)、全程電子監(jiān)察等功能。并且開發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)端、手機(jī)APP端、智慧政務(wù)服務(wù)終端訪問“網(wǎng)上辦事大廳”，開通了快遞寄送等便民功能，通過網(wǎng)上辦事平臺(tái)，有效實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑路”。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代背景下的“一站式”辦公。

三、“放管服”改革背景下B市深化行政審批改革的問題簡(jiǎn)析和優(yōu)化路徑探索

（一）健全完善組織架構(gòu)和工作機(jī)制

因改革中存在著需多口審批的行政事項(xiàng)，但現(xiàn)階段對(duì)于各級(jí)業(yè)務(wù)主管部門和審批口的權(quán)力和職責(zé)沒有明確的界定，出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。在管理機(jī)構(gòu)、行政審批辦公室和政府部門之間，尚缺乏經(jīng)常性的互動(dòng)協(xié)調(diào)，也沒有實(shí)施科學(xué)的跨部門流程再造，當(dāng)前跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)協(xié)同架構(gòu)尚未完全建成，辦事流程中部門之間協(xié)同責(zé)任和整體責(zé)任缺失?？梢?，“放管服”改革背景下，B市行政審批制度改革取得了較大程度的發(fā)展，但是對(duì)于內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以及工作機(jī)制的配套設(shè)置仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。在組織架構(gòu)方面，在行政審批改革中職能并聯(lián)的各部門應(yīng)優(yōu)化責(zé)任分工，實(shí)現(xiàn)牽頭部門以及協(xié)同部門的責(zé)任精細(xì)化。各部門統(tǒng)籌兼顧，提高對(duì)改革的重要性的認(rèn)識(shí)，在思想觀念上要達(dá)成有效共識(shí)，面對(duì)改革過程中遇到的技術(shù)性、事務(wù)性困難，克服畏難情緒。在明確組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，建立并健全三項(xiàng)機(jī)制：改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、審批服務(wù)工作保障機(jī)制、科學(xué)可行的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。三項(xiàng)機(jī)制聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)改革的深化。

（二）持續(xù)完善事中事后監(jiān)管制度

從嚴(yán)落實(shí)好已出臺(tái)的政策措施，按照自治區(qū)政府網(wǎng)站公布的“八張清單”權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“責(zé)任健全、責(zé)任法定”，進(jìn)一步明晰責(zé)任邊界，通過清單嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，制定雙隨機(jī)實(shí)施細(xì)則的“一單、兩庫(kù)、一細(xì)則”監(jiān)管模式。健全完善事中事后監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)審批權(quán)力及事項(xiàng)的下放和精簡(jiǎn)，不能等同于對(duì)某項(xiàng)或某類審批事項(xiàng)在行政管理上撒手不管。按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，政府要對(duì)審批權(quán)力下放有正確的認(rèn)識(shí)，不斷創(chuàng)新事中事后監(jiān)督管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督管理手段，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的活動(dòng)監(jiān)管力度，提高事中事后監(jiān)督管理的有效性和針對(duì)性_[12]。做好B市行政審批制度改革事中事后監(jiān)管，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門“重審輕管”“以審代管”的傳統(tǒng)管理理念，進(jìn)一步本部門本系統(tǒng)內(nèi)的行政審批及服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行縱向清單、辦事指南、審查工作細(xì)則等內(nèi)容的統(tǒng)一部署和落實(shí)。進(jìn)一步完善“互聯(lián)網(wǎng)+制度”措施，加強(qiáng)審批事項(xiàng)全程信息化監(jiān)察，強(qiáng)化線上線下一體化監(jiān)管。打造市、旗（縣）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）縱橫互聯(lián)的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府部門間監(jiān)管信息互通共享。定期開展行政審批領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治，扎緊制約和監(jiān)督審批權(quán)力運(yùn)行的制度籠子。

（三）持續(xù)推動(dòng)審批流程優(yōu)化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

首先，進(jìn)一步優(yōu)化審批服務(wù)流程，開展B市行政審批項(xiàng)目審批效率專項(xiàng)整治工作，更加注重服務(wù)流程的再造重構(gòu)、精簡(jiǎn)優(yōu)化，針對(duì)市、區(qū)、街道、社區(qū)、旗縣的審批服務(wù)效率開展專題整改工作，進(jìn)一步降低制度運(yùn)行成本，提高服務(wù)效能和效率。提高首辦部門綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，明確首辦部門、協(xié)辦部門具體職能、權(quán)力及責(zé)任，強(qiáng)化過程監(jiān)管意識(shí)，盡量讓審批環(huán)節(jié)在部門間運(yùn)轉(zhuǎn)，避免服務(wù)對(duì)象在兩個(gè)甚至多個(gè)部門間“跑趟趟”。

機(jī)構(gòu)重組同優(yōu)化行政審批工作人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的結(jié)合不夠緊密，人員與業(yè)務(wù)之間存在“脫節(jié)”，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的流程示范，服務(wù)效能難以提高。因此，應(yīng)進(jìn)一步提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平。按照精簡(jiǎn)整潔和高效便捷的標(biāo)準(zhǔn)化要求，進(jìn)一步加大對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳軟硬件標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，合理布局窗口，完善政務(wù)服務(wù)干部隊(duì)伍學(xué)習(xí)培訓(xùn)監(jiān)察，強(qiáng)化大廳電子自助服務(wù)，一體化功能。健全電子監(jiān)控屏、自助打印復(fù)印傳真設(shè)備，對(duì)窗口導(dǎo)視系統(tǒng)和會(huì)議室進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造。增設(shè)便民綜合服務(wù)區(qū)，為辦事群眾提供讀物、茶水等服務(wù)，賦予看護(hù)老人、兒童的功能，也可提供便民醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)準(zhǔn)則，按照服務(wù)行業(yè)禮儀要求，制定服務(wù)用語(yǔ)、人員著裝、政務(wù)接待、問詢答復(fù)等禮儀服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提升網(wǎng)上行政審批的授用層次

雖然B市網(wǎng)上申報(bào)、跨區(qū)轉(zhuǎn)辦、上報(bào)審批、并聯(lián)審批四級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)服務(wù)體系已基本構(gòu)建，但是在數(shù)據(jù)、信息的共享方面，整合能力弱，部門間通過網(wǎng)絡(luò)還無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)信息有效對(duì)接，部門間仍存在“信息孤島”的現(xiàn)象。B市現(xiàn)階段的行政審批服務(wù)得益于電子政務(wù)系統(tǒng)的普及，網(wǎng)絡(luò)化“一站式”辦公模式使得行政審批改革有計(jì)劃、有效率的進(jìn)行。其一，加強(qiáng)網(wǎng)上行政審批所需的頂層涉及，對(duì)于信息資源、網(wǎng)絡(luò)安全、部門績(jī)效等技術(shù)層的內(nèi)容進(jìn)行總體、全面的布局。其二，不斷優(yōu)化電子政務(wù)網(wǎng)上審批流程，進(jìn)行流程再造，以老百姓為中心，涉及不同職能部門，通過并聯(lián)部門審批職責(zé)優(yōu)化審批過程，建立結(jié)果導(dǎo)向的部門集成化、信息化的審批流程。

參考文獻(xiàn)

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