縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

蘇杭

摘要：隨著時(shí)代的變化，國(guó)土空間規(guī)劃，既是對(duì)規(guī)劃體系的一項(xiàng)重要改革，也是對(duì)管理體制的一項(xiàng)重要改革?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是落實(shí)規(guī)劃用途管制制度和自然資源統(tǒng)一管理的重要節(jié)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)國(guó)土空間;規(guī)劃編制;幾點(diǎn)思考

國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)整合，承擔(dān)著落實(shí)中央戰(zhàn)略部署、實(shí)現(xiàn)全域空間規(guī)劃和用途管制等多個(gè)方面的任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為重要的作用?；诳h域?qū)用娴膹V泛代表性，格局層面向上承接落實(shí)上級(jí)規(guī)劃要求，實(shí)施層面明確重大項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃，向下指導(dǎo)發(fā)展建設(shè)且側(cè)重實(shí)施性，因此，本文將從縣級(jí)層面探討縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的各類(lèi)思考。

1 空間規(guī)劃意義

1.1 有助于落實(shí)國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是全國(guó)國(guó)土規(guī)劃的一部分，是國(guó)家實(shí)行該發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，各縣級(jí)間的國(guó)土規(guī)劃建設(shè)服務(wù)服從于國(guó)家規(guī)劃，為國(guó)家的整體規(guī)劃進(jìn)行鋪墊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)是為了推動(dòng)縣級(jí)的國(guó)土規(guī)劃發(fā)展，服從于縣級(jí)的發(fā)展。隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)際間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越強(qiáng)，世界經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)變幻莫測(cè)，世界間的競(jìng)爭(zhēng)不僅僅局限于現(xiàn)階段國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)、政治以及科技的較量，更在于未來(lái)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是國(guó)家的工作重點(diǎn)。

1.2 實(shí)現(xiàn)國(guó)土的綜合發(fā)展

國(guó)土資源對(duì)于國(guó)家的發(fā)展來(lái)說(shuō)具有重要的發(fā)展意義，其有助于落實(shí)國(guó)家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源的綜合利用，推動(dòng)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用，整合國(guó)土資源，提高開(kāi)發(fā)效率，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土的綜合發(fā)展具有重大作用。本國(guó)的國(guó)土面積就世界來(lái)說(shuō)居于世界前列，但是我國(guó)一直以來(lái)都是人口大國(guó)，人均占有國(guó)土資源面積小，拿山東、河南這些人口大省來(lái)說(shuō)，一個(gè)省的人口幾乎與世界上一些國(guó)家人口相同，縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有非常重大的可持續(xù)發(fā)展意義。眾所周知，我國(guó)土面積富饒，在這廣闊的土地上不僅有很多的礦產(chǎn)資源、石油資源還有很多的珍貴動(dòng)植物，國(guó)土空間規(guī)劃將這些要素都考慮在內(nèi)，目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，縣級(jí)的空間規(guī)劃將每個(gè)省的特色地下資源及動(dòng)植物、人口等等都考慮在內(nèi)，推動(dòng)了國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治的綜合發(fā)展。我國(guó)在發(fā)展的過(guò)程中不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的偉大復(fù)興，更要在發(fā)展的過(guò)程中同時(shí)保護(hù)資源，將生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展放在國(guó)家工作的重要位置，提高資源的利用效率，加強(qiáng)國(guó)土的綜合管理。

1.3 與國(guó)家其他發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致

隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程加快，在發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，城市化的進(jìn)程加快，城市內(nèi)部出現(xiàn)了越來(lái)越多的城市病，其是人們賴以生存的發(fā)展空間，國(guó)家在其發(fā)展的過(guò)程中，制定了多項(xiàng)規(guī)劃，將資源規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間規(guī)劃等都與縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，加快了國(guó)家發(fā)展的步伐，推動(dòng)了現(xiàn)代化的進(jìn)步。其與國(guó)家其他發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，在很大程度上提高了運(yùn)行效率，提高了國(guó)土資源的綜合利用率，綜合了生態(tài)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，建立起了與多部門(mén)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的發(fā)展戰(zhàn)略，提升了國(guó)土資源的利用效率，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的思考

2.1 明晰中央、省、市的要求，從差距尋找突破口

國(guó)土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是引領(lǐng)地方形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。從解決問(wèn)題的角度出發(fā)，首先需要判識(shí)具體什么問(wèn)題，然后提出問(wèn)題的解決思路，再通過(guò)確定具體措施解決問(wèn)題。因此，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)先按照中央、省、市各級(jí)部門(mén)已有的要求來(lái)確定規(guī)劃編制內(nèi)容，體現(xiàn)政治性、突出政策性、強(qiáng)化技術(shù)性，優(yōu)化空間規(guī)劃的政策措施;然后針對(duì)已經(jīng)判識(shí)過(guò)的各類(lèi)空間——生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、生產(chǎn)空間，遵循各類(lèi)空間各得其所，不同空間不同的用途不同的管控措施;第三是針對(duì)各類(lèi)要求從中尋找差距，以此為突破口，有針對(duì)性地開(kāi)展專題研究制定相應(yīng)政策解決問(wèn)題;第四是從規(guī)劃管控指標(biāo)體系，明確傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的具體指標(biāo)和管控要求。

2.2 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)

任何規(guī)劃的編制思路都是“先布棋盤(pán)、后落棋子”，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在總體層面先完成覆蓋全縣域范圍的“雙評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)）、縣域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略與格局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源及建設(shè)用地等核心指標(biāo)分配、縣域“三區(qū)三線”劃定（城鎮(zhèn)空間區(qū)域、生態(tài)空間區(qū)域、農(nóng)業(yè)空間區(qū)域，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線），再統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)用地功能布局、山水林田湖草等各類(lèi)資源布局、縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道謀劃、縣域各支撐體系的空間布局?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃自上而下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和指標(biāo)統(tǒng)籌。作為以落地實(shí)施為主的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制在格局層面上落實(shí)上級(jí)要求，重點(diǎn)是落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)要求、落實(shí)省市域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、縣域“三區(qū)三線”的核準(zhǔn)完善;在實(shí)施層面明確重大項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃，如縣城用地功能布局、山水林田湖草等各類(lèi)資源布局、縣域各類(lèi)支撐體系空間布局等實(shí)施內(nèi)容，可以自下而上地反饋指標(biāo)落實(shí)問(wèn)題和項(xiàng)目落位問(wèn)題。通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間發(fā)展相互促進(jìn)，以土地有效利用為核心的規(guī)劃編制體系，形成高效、均衡、美麗的國(guó)土新空間。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃的核心是原土規(guī)與原城規(guī)的“兩規(guī)融合”

圍繞“多規(guī)合一”，中央和地方展開(kāi)了一系列空間規(guī)劃改革探索，中共中央國(guó)務(wù)院2019年5月23日發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》以來(lái)，明確建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的重大意義、總體要求、總體框架、編制要求、實(shí)施與監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障以及工作要求七大部分內(nèi)容，也為國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立指明了方向。在前期的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃改革探索中，空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，根據(jù)土規(guī)特點(diǎn)（土規(guī)的管控措施雖然簡(jiǎn)單粗暴，但管用）和城規(guī)的特點(diǎn)（城規(guī)的規(guī)劃體系完善、技術(shù)手段多樣），在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中建議采取“國(guó)土的政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)兩規(guī)融合。

2.4 強(qiáng)化規(guī)劃的空間管制作用

建立完善的用途管理制度，明確各類(lèi)國(guó)土資源空間的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界都是非常重要的國(guó)土空間規(guī)劃工作，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的提升有著積極的促進(jìn)作用。為了能夠充分保護(hù)自然環(huán)境、合理利用農(nóng)業(yè)資源、限制城鎮(zhèn)高速擴(kuò)展，應(yīng)該建立山、水、林、田、湖組合成為共同的理念，協(xié)調(diào)處理好各個(gè)生態(tài)環(huán)境體之間的關(guān)系，有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，明確規(guī)定各種空間的準(zhǔn)入與專用的具體條件，從而可以有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境維護(hù)與改造的提升，對(duì)于影響空間合理利用的要加以嚴(yán)格限制和嚴(yán)厲懲處，全面地提升國(guó)土空間利用率，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方面的管理和控制，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的動(dòng)態(tài)管理，充分保障中央和地方的利益。

3 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革適逢國(guó)土空間規(guī)劃編制前期，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，雖然總體的目標(biāo)已經(jīng)比較清楚，但是方法和技術(shù)都還不太清晰。縣級(jí)自然資源管理部門(mén)和規(guī)劃編制單位，應(yīng)明確基本的編制目標(biāo)、編制職責(zé)和編制方法，統(tǒng)籌考慮，多方位謀劃，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國(guó)土空間規(guī)劃編制任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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