自由貿(mào)易港背景下的三亞郵輪安全監(jiān)管探討

郭振興 趙錳 三亞海事局

2019年以來，隨著國際經(jīng)濟形勢的變化，特別是今年新冠疫情的肆虐，郵輪產(chǎn)業(yè)遭受巨大沖擊，但海南自貿(mào)港建設(shè)兩年多來，政策紅利不斷推出，本土郵輪企業(yè)的成立，南海郵輪無目的港游的推出，又給低迷的郵輪市場注入一劑強心針。在機遇與挑戰(zhàn)并存的時代，從政府到社會不斷優(yōu)化營商環(huán)境的呼聲下，海事部門亟待與時俱進(jìn)，適時調(diào)整對郵輪的安全監(jiān)管舉措。

1.三亞市郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)記載，第一艘到訪三亞的郵輪是1984年廣州海運局的“馬蘭”號，緊接著巴哈馬籍“海洋珠寶”號、德國籍“歐羅巴”號等分別到訪。持續(xù)周期最長、噸位最大、給三亞郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動最強的當(dāng)屬麗星郵輪公司的“獅子星”號，自2000年起持續(xù)近3年，每周一個航班?？咳齺啞?006年，鳳凰島郵輪港建成了當(dāng)時全國最大的8萬噸級郵輪碼頭，可一次性接待2000名游客出入境，年接待游客能力可達(dá)到60 萬人次。2011年11月，“寶瓶星”郵輪首次以三亞為母港，2014年三亞開通三條抵達(dá)越南的郵輪觀光航線，三亞郵輪到港艘次和旅客人數(shù)達(dá)到小高峰（見表1）。2015年，三亞鳳凰島國際客運碼頭2期建成，新增22.5萬噸泊位1個，15萬噸泊位3個。近兩年，受國際經(jīng)濟形勢和新冠疫情的沖擊，三亞靠泊國際郵輪艘次跌至個位數(shù)，三亞傳統(tǒng)的旅游旺季是每年的冬季至次年的春節(jié)，今年的疫情恰恰發(fā)生在春節(jié)前夕，不僅給郵輪業(yè)也給全球的旅游產(chǎn)業(yè)造成了巨大損失。

表1 三亞鳳凰島郵輪碼頭國際郵輪旅客吞吐量表（單位：人次）

表2 鳳凰島郵輪碼頭國內(nèi)客滾船旅客吞吐表

近年來，隨著國家南海戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，西沙旅游蓬勃興起。以“南海之夢”輪和“長樂公主”為代表的國內(nèi)郵輪，開始涉足這一領(lǐng)域，且受到市場的廣泛歡迎。從表2看出，除了今年外，自2014年到2019年，西沙旅游人數(shù)和班次逐年遞增。

2.海事部門的郵輪監(jiān)管舉措

郵輪一直是三亞海事局監(jiān)管和服務(wù)的重點，在通航水域保障、防臺搜救、口岸聯(lián)檢、PSC、污染物接收等方面都采取了一系列措施。在通航水域保障方面，鳳凰島國際客運碼頭處于港務(wù)局老港區(qū)航道附近，鳳凰島國際客運碼頭掉頭區(qū)經(jīng)常存在商船、漁船、游艇交織擁堵的現(xiàn)象。每一次郵輪進(jìn)出港前，三亞海事局為確保郵輪靠離泊安全，都派出海巡艇進(jìn)行航道清理必要時提供護航服務(wù)；每年臺風(fēng)季節(jié)，三亞海事局作為三亞海上搜救分中心的辦公室，提前將氣象信息和防臺指令通報給郵輪公司和碼頭，協(xié)調(diào)南海救助三亞基地、郵輪公司和本地涉客船舶企業(yè)建立溝通合作渠道；在口岸聯(lián)合檢查方面，三亞海事局根據(jù)交通運輸部和有關(guān)部委達(dá)成的共識，對外輪實施一次性集中登輪，開辟綠色通道，提交無紙化材料一次性申報，最大限度地方便郵輪企業(yè)；在PSC和污染物接收管理方面，三亞海事局寄管理于服務(wù)當(dāng)中，積極當(dāng)好郵輪的“安全醫(yī)生”，按郵輪檢查窗口期進(jìn)行PSC，通過查找缺陷來督促船方查漏補缺，指導(dǎo)郵輪和有關(guān)污染物接收單位簽訂協(xié)議，保證郵輪產(chǎn)生的大量生活垃圾和污油水得到無害化處理。

3.三亞市郵輪管理存在的短板

3.1 服務(wù)設(shè)施能力不足

三亞發(fā)展郵輪經(jīng)濟起步較晚，碼頭考泊能力有大幅提升，但受地方經(jīng)濟規(guī)模所限，碼頭服務(wù)能力不足、服務(wù)設(shè)施不完善。經(jīng)過多年的建設(shè)，自鳳凰島2期投入使用后，郵輪停泊的泊位能力得到大幅增強，但綜合仍存在明顯不足。一是二期碼頭的通關(guān)聯(lián)檢、旅客接待設(shè)施未完善；二是碼頭管理人員和工作人員經(jīng)驗不足；三是碼頭沒有專門的污染物接收設(shè)施和岸電配套設(shè)施，不能滿足當(dāng)前防污染和環(huán)保政策的要求。

3.2 專業(yè)郵輪人才缺乏

郵輪經(jīng)濟具有綜合性特征，由航海、餐飲、康樂、海關(guān)業(yè)務(wù)、法律、醫(yī)療等眾多部門組成，需要相關(guān)的專業(yè)人士來組織管理、協(xié)調(diào)。這對郵輪管理者的綜合素質(zhì)要求較高，三亞極缺這樣的人才。近年來，很多高校開設(shè)新興的旅游專業(yè)課程，但郵輪旅游課程的偏少，導(dǎo)致我國郵輪產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才稀缺，缺乏熟悉國際郵輪碼頭經(jīng)營管理、安全管理的高層人才。目前，三亞市的高校能夠設(shè)置郵輪旅游相關(guān)專業(yè)（郵輪乘務(wù)專業(yè)）的鳳毛麟角，遠(yuǎn)不能滿足三亞未來建設(shè)郵輪母港和發(fā)展國際郵輪碼頭對專業(yè)郵輪人才的需要。

3.3 PSC專業(yè)水平不高

PSC被譽為海上安全的最后一道防線，是海事部門對外輪管理的利器?？坎慈齺喌泥]輪多來自于世界三大郵輪公司，無論從船舶整體狀況到船員素質(zhì)都是一流的。但與之對應(yīng)的是，三亞轄區(qū)日常管理的旅游船舶為主，且噸位小、數(shù)量多，船舶安檢員在面對國際郵輪的PSC時顯得力不從心，業(yè)務(wù)能力尤其是英語水平不足。同時郵輪靠港時間短，安檢時間長還存在影響船期的問題。

3.4 南海無目的航線郵輪帶來的挑戰(zhàn)

隨著海南建設(shè)自貿(mào)港步伐的加快，在郵輪產(chǎn)業(yè)方面，南海無目的游已提上日程。按照交通運輸部剛剛頒布的支持海南自貿(mào)港港口和航運業(yè)發(fā)展的舉措，要創(chuàng)新郵輪管理政策，鼓勵海南出臺優(yōu)惠政策促進(jìn)郵輪要素集聚，吸引郵輪產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)在三亞注冊；開發(fā)運營涉及三亞、海口郵輪港的郵輪航線產(chǎn)品；支持符合條件的郵輪企業(yè)開展海南郵輪海上游試點，這些都給海事部門的監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。

3.5 郵輪搜救反應(yīng)機制不足

郵輪載著數(shù)以千計的游客，安全問題應(yīng)該排在郵輪旅游的第一位，郵輪的應(yīng)急反應(yīng)和救助是旅客和船舶安全的有力保障。三亞的海上應(yīng)急反應(yīng)受多種條件的影響：一是救助力量配備薄弱，風(fēng)力在6級以下，可調(diào)用的海上救助力量為18艘救助船舶，而當(dāng)風(fēng)力在9-10級時，可調(diào)用的海上救助力量僅為2艘，當(dāng)大型郵輪在遠(yuǎn)海遇險時，可調(diào)動救助力量遠(yuǎn)不能滿足要求；二是三亞海上搜救分中心無論從人員配備還是硬件設(shè)施，從現(xiàn)場指揮視頻到遠(yuǎn)海通信設(shè)施，都不能滿足對遠(yuǎn)海航行郵輪的救助需要；三是救助的社會參與度不夠，盡管過往船舶對事故船有救助的義務(wù)，但社會力量參與救助，往往增加了自身的航運成本，因此即便有社會力量參與海上救助，也難以確保證救助效果。

4.破解三亞郵輪管理難題的對策和建議

4.1 加大協(xié)調(diào)力度，指導(dǎo)企業(yè)完善服務(wù)設(shè)施

目前，三亞鳳凰島郵輪港2期泊位還沒有整體通過驗收，5、6號泊位還不能靠泊郵輪。海事部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門，督促碼頭企業(yè)加快完善碼頭相關(guān)設(shè)施，在污染物接收、岸電接入等方面加大投入，盡快完善硬件設(shè)施。郵輪港也應(yīng)堅持內(nèi)外資郵輪一視同仁，降低國內(nèi)航運企業(yè)的有關(guān)收費，加快乘客進(jìn)出港速度，共同做大郵輪市場這塊蛋糕。

4.2 政企齊抓共建，建立高效管理體制

郵輪旅游通常涉及旅游、交通、港口、海關(guān)、口岸等多個職能部門，需要建立有效的協(xié)調(diào)機制和合作規(guī)范，使各部門在更加廣泛的基礎(chǔ)上展開合作，如國家對郵輪的出入關(guān)和口岸管理還是采用一般的出入關(guān)和口岸管理條例，導(dǎo)致郵輪旅客出入關(guān)時間過長，出入口岸不方便。三亞作為郵輪旅游的先行者，必須建立規(guī)范統(tǒng)一、高效便捷的管理體制，方便快捷的通關(guān)政策是基本條件。

4.3 加強校企合作、扶持地方院校有關(guān)郵輪專業(yè)的壯大

發(fā)展郵輪經(jīng)濟，離不開人才，建設(shè)海南自貿(mào)港，人才是第一要務(wù)。地方政府應(yīng)鼓勵三亞本地院校成立有關(guān)郵輪專業(yè)，院校也應(yīng)與郵輪企業(yè)加強合作。在這方面，我們應(yīng)借鑒國內(nèi)成熟經(jīng)驗，高職院校與世界知名的郵輪企業(yè)建立長期合作關(guān)系，畢業(yè)生源源不斷的輸送到各艘頂級郵輪，海事部門也應(yīng)扶持地方院校，在基本安全培訓(xùn)等方面提供支持，壯大三亞的航海教育產(chǎn)業(yè)。同時，三亞也應(yīng)制定優(yōu)惠政策引進(jìn)國內(nèi)外郵輪旅游管理人才，并且積極創(chuàng)造條件選拔有能力、高素質(zhì)的人才到郵輪發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)。

4.4 建立郵輪實訓(xùn)平臺，加快培養(yǎng)PSC專業(yè)人才

為了提高PSC人員業(yè)務(wù)能力，三亞海事局已與南海夢之旅郵輪有限公司簽訂了合作備忘錄。海事部門將以“南海之夢”輪為平臺，科學(xué)制定培訓(xùn)計劃，大力培養(yǎng)安檢員。堅持“請進(jìn)來、走出去”的方針，積極引入“外腦”，選派優(yōu)秀安檢員到國內(nèi)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的港口跟班，鍛煉隊伍。探索建立郵輪PSC“一小時機制”，對新船、船況較好的郵輪，采取分模塊快速檢查機制，最大限度降低對船方的影響。

4.5 簡化對南海無目的航線郵輪的檢查

在南海無目的航線郵輪的先行先試同時，探尋郵輪產(chǎn)業(yè)先行先試政策的合法性、合理性和必要性，對中資方便旗無目的航線郵輪嘗試開展每3個月一次現(xiàn)場監(jiān)督，港口國監(jiān)督按照選船標(biāo)準(zhǔn)確定的檢查周期開展，涉及我國專項檢查時不受檢查頻率限制。開展南海無目的航線中資方便旗郵輪進(jìn)出口岸管理創(chuàng)新，郵輪在開展無目的地游航線首次經(jīng)營進(jìn)口岸時辦理一次進(jìn)口岸審批和口岸查驗，同時根據(jù)經(jīng)營航線的時間長短辦理定期出口岸許可證，參照中國籍船舶報告制管理，加強對郵輪產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和風(fēng)險防控同步融合。

4.6 提升郵輪救助應(yīng)急反應(yīng)能力

加大救助力量的配備，有效完善郵輪的應(yīng)急救助。一是從救助船舶配備上，增加抗風(fēng)等級較大，功能齊全的專業(yè)救助船舶數(shù)量，提高救助種類和在惡劣天氣情況下進(jìn)行救助的能力；二是加強同周邊國家合作交往，簽訂海上搜救雙邊協(xié)議，建立長效機制，定期舉行聯(lián)合搜救演習(xí)等；三是對三亞海上搜救分中心進(jìn)行升級，更新設(shè)備，培訓(xùn)人員；四是對到達(dá)三亞港口的郵輪，要求郵輪企業(yè)在某航線固定運營的，應(yīng)簽署搜救互助協(xié)議；五是設(shè)立郵輪專項救助基金，對參與救助的船舶和人員給予獎勵和補償，提高社會參與度。

4.7 完善地方立法，建立三亞海域防污應(yīng)急法律保障體系

現(xiàn)階段，我國關(guān)于海洋環(huán)境保護和防治船舶污染海洋環(huán)境管理的法律、法規(guī)較多。我國加入的有關(guān)國際公約也為加強船舶污染防治工作提供了管理依據(jù)和技術(shù)支持。但在船舶污染事應(yīng)急反應(yīng)體系的主管機構(gòu)和各相關(guān)單位職責(zé)劃分方面均不夠明確，因此，政府和主管機關(guān)應(yīng)結(jié)合三亞實際，加強地方立法研究，建立完善的應(yīng)急反應(yīng)法律體系，盡快從法律層面上明確船舶污染應(yīng)急預(yù)案的法律地位，使之走上依法管理的軌道，以法律形式明確應(yīng)急反應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)、指揮職責(zé)以及相關(guān)各方的責(zé)任、義務(wù)，確保應(yīng)急反應(yīng)的效果。