公共服務(wù)購買內(nèi)部化現(xiàn)象及治理研究

齊海麗

[摘?要]我國(guó)公共服務(wù)購買的制度探索是對(duì)西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的制度回應(yīng)。在服務(wù)購買的制度實(shí)踐中，政社非對(duì)稱依賴關(guān)系所帶來的內(nèi)部化購買行為形成了既定的制度性事實(shí)，并由此產(chǎn)生了公共服務(wù)懸浮化和社會(huì)組織行政化的負(fù)面效應(yīng)。歷史制度主義注重路徑依賴和自我強(qiáng)化效應(yīng)，從歷史制度主義視角看，“內(nèi)部化購買”現(xiàn)象的產(chǎn)生主要源于我國(guó)長(zhǎng)期存在的“國(guó)家建構(gòu)社會(huì)”的價(jià)值觀、官僚制的組織嵌入和政治精英的政策選擇。內(nèi)嵌于“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的制度黏性，使政社關(guān)系的制度變遷呈現(xiàn)明顯的路徑依賴。囿于制度選擇的路徑依賴，歷史制度主義提出漸進(jìn)主義的改革模式，政府要在創(chuàng)新的允諾中進(jìn)行調(diào)試，社會(huì)組織要作出適應(yīng)性反應(yīng)，尋求政社最佳合作模式。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù);內(nèi)部化購買;公共服務(wù)懸浮化;歷史制度主義

中圖分類號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2020）05-0088-08

一、問題的提出

肇始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，因其對(duì)市場(chǎng)化和自由化取向的堅(jiān)持，成為20世紀(jì)70年代很多國(guó)家行政改革的風(fēng)向標(biāo)。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快和中國(guó)改革開放政策的推進(jìn)，加速了我國(guó)融入世界改革進(jìn)程的步伐。20世紀(jì)80年代，中國(guó)部分地區(qū)如上海開始探索公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，受制于我國(guó)政治文化的長(zhǎng)期積淀和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程緩慢等現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革具有明顯的路徑依賴特征，理論界和實(shí)務(wù)界更傾向于使用“政府購買公共服務(wù)”來描述這種旨在推進(jìn)公共服務(wù)合同外包的地方政府制度創(chuàng)新。新公共服務(wù)理論的提出，以及在其影響下產(chǎn)生的服務(wù)型政府建設(shè)的政策感召，黨的十九大對(duì)于新時(shí)代和社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的判斷，更進(jìn)一步促進(jìn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，同時(shí)對(duì)政府購買服務(wù)的制度實(shí)踐提出了更高的要求。 真實(shí)的服務(wù)購買由兩種要素塑造，即觀念和實(shí)踐。這里的觀念包含兩個(gè)層面意義上的邊界：一是公共服務(wù)購買與政府直接生產(chǎn)的邊界;二是服務(wù)購買與政府采購的邊界。除了觀念之外，服務(wù)購買的第二個(gè)核心層面是實(shí)踐，承擔(dān)服務(wù)購買的機(jī)構(gòu)和人員的常規(guī)工作，亦即他們的實(shí)踐，能夠強(qiáng)化或者削弱服務(wù)購買的觀念，如項(xiàng)目景觀化等行為，實(shí)踐有可能與觀念相抵觸，它們擊碎了一個(gè)系統(tǒng)化的服務(wù)購買行為，消除了政府與社會(huì)組織的界限，使新的理論研究得以呈現(xiàn)。事實(shí)上，實(shí)踐與觀念之間是存在裂痕的，這種裂痕源于人們的行為中一直存在著兩種并列的道德體系，一種是人們鼓吹但從來不去做的，另一種則相反[1]（P20）。

從文獻(xiàn)梳理來看，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府購買服務(wù)一直保持著持續(xù)的研究熱度。研究主題多元化、研究范圍縱深化、研究方法綜合化代表了政府購買服務(wù)研究的趨勢(shì)和發(fā)展方向。而在眾多研究議題中，內(nèi)部化購買吸引了很多研究者的關(guān)注。在概念表述上，“體制內(nèi)購買” [2]“服務(wù)內(nèi)卷化”[3]“游走在市場(chǎng)與科層之間的復(fù)合式治理”[4]共同關(guān)注到了服務(wù)購買的單一向度問題，并從多個(gè)研究視角分析了內(nèi)部化購買現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理、負(fù)面效應(yīng)及改進(jìn)策略[5][6][7]。在項(xiàng)目治理過程中，這種“內(nèi)部化問題”更為嚴(yán)重，因?yàn)橘Y源動(dòng)員受到社會(huì)組織在項(xiàng)目點(diǎn)的“嵌入結(jié)構(gòu)”影響[8]。從研究?jī)?nèi)容上看，國(guó)內(nèi)關(guān)于內(nèi)部化購買現(xiàn)象的聚焦點(diǎn)集中于表現(xiàn)形式、發(fā)生機(jī)理、案例分析、對(duì)策指引等，但研究結(jié)論大同小異，創(chuàng)新性不強(qiáng)。從研究視角看，宏觀的理論闡釋居多，但以具體理論為視角建構(gòu)分析框架的文獻(xiàn)較少。

二、制度性事實(shí)： 公共服務(wù)購買內(nèi)部化的現(xiàn)象表征及負(fù)面效應(yīng)

制度是人們創(chuàng)設(shè)出來的用以規(guī)范和約束社會(huì)關(guān)系的、持續(xù)而穩(wěn)定的規(guī)則體系。它是高度組織起來的、系統(tǒng)化的、穩(wěn)定性的規(guī)范體系。作為一種流行的精神態(tài)度，制度是社會(huì)行動(dòng)得以發(fā)生的結(jié)構(gòu)框架。社會(huì)制度一經(jīng)形成，便會(huì)產(chǎn)生歷史文化的沉淀效應(yīng)，它使制度在失去生命力的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，仍然對(duì)人們的行為產(chǎn)生約束力量。制度主義研究者將制度性事實(shí)定義為那些具有建構(gòu)作用的規(guī)則系統(tǒng)所生成的事實(shí)[9]（P73）。公共服務(wù)內(nèi)部化購買不是停留在研究層面的政策文本，它是具體而直接的制度事實(shí)。制度性事實(shí)以外在的形式予以體現(xiàn)，又在政策實(shí)踐中產(chǎn)生執(zhí)行效果，這種效果既有積極的，也有消極的。

（一）公共服務(wù)購買內(nèi)部化的現(xiàn)象表征

公共服務(wù)購買的改革意蘊(yùn)在于從權(quán)威治理實(shí)現(xiàn)合同制治理，從等級(jí)制模式實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，政府做一個(gè)精明的購買者，為公眾做個(gè)好交易。合同制治理和網(wǎng)絡(luò)化治理是公共服務(wù)購買的基本理念指導(dǎo)，在消化不同治理理念的過程中，公共管理者實(shí)踐了不同的服務(wù)購買模式。內(nèi)部化購買也成為政府工具箱中的一個(gè)選擇。

1.購買方式的非競(jìng)爭(zhēng)性。良好的合作伙伴關(guān)系一定是建立在互相承諾和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為同一目標(biāo)共同努力的資源整合。

合同雙方的政府和社會(huì)組織都是帶著各自的問題進(jìn)入合同關(guān)系，這些問題有助于確立工作關(guān)系的性質(zhì)并影響合同關(guān)系的發(fā)展走向和最終成效。依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和制度規(guī)則來進(jìn)行合同制治理，公平競(jìng)爭(zhēng)和公開招標(biāo)是題中應(yīng)有之義。但我國(guó)地方政府的購買服務(wù)內(nèi)部化傾向嚴(yán)重，非競(jìng)爭(zhēng)性購買已成為我國(guó)服務(wù)購買的典型特征。在經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯的雙重作用下， 作為發(fā)包方的政府將公共部門與私有部門的雙向合作變成了單向度行為。政府在培植公民社會(huì)土壤、促進(jìn)社會(huì)組織能力發(fā)展、構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化治理模式等方面的工作傾向于統(tǒng)一化和簡(jiǎn)單化，以指定社會(huì)組織或者自己成立社會(huì)組織的形式來完成服務(wù)購買的任務(wù)，無疑就是簡(jiǎn)單化操作的集中體現(xiàn)。而缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境、行政力量的過度干預(yù)等產(chǎn)生的購買方式非競(jìng)爭(zhēng)性行為違背了合同制治理的精神。

2.政社關(guān)系的高度依賴性。我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織在登記管理、業(yè)務(wù)管理、人事管理等環(huán)節(jié)都實(shí)行嚴(yán)格的控制策略。冠以“民間組織”和“非營(yíng)利組織”的中國(guó)特色的社會(huì)組織獨(dú)立性有限、自主性不強(qiáng)、社會(huì)動(dòng)員能力較弱，在維系自身生存與發(fā)展的資源獲取方面有短板。由于缺乏法治的治理傳統(tǒng)和良好的制度環(huán)境，行為主體會(huì)花很大氣力去進(jìn)行關(guān)系建構(gòu)。這種關(guān)系建構(gòu)在中國(guó)漫長(zhǎng)的社會(huì)發(fā)展歷史中得到深度滋養(yǎng)，并在現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐中機(jī)會(huì)主義地進(jìn)行選擇。嵌入式發(fā)展成為很多社會(huì)組織的理性選擇，社會(huì)組織高度依賴政府而非競(jìng)爭(zhēng)性合作伙伴關(guān)系。如果社會(huì)組織在網(wǎng)絡(luò)的治理中未能成為一個(gè)積極的角色，那么，促使社會(huì)組織成為提供公共服務(wù)的建設(shè)性伙伴的創(chuàng)造性和動(dòng)力也很容易喪失。

（二）內(nèi)部化購買的負(fù)面效應(yīng)

1.公共服務(wù)懸浮化。政府存在的最大價(jià)值在于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。作為公共服務(wù)制度創(chuàng)新的重要探索，公共服務(wù)購買的目的是改革服務(wù)供給模式，提升服務(wù)供給效率，改善服務(wù)供給效果。物理學(xué)意義上的“懸浮”指的是固體微粒分散在液體中，進(jìn)而呈現(xiàn)出的難以融入狀態(tài)。所謂“公共服務(wù)的懸浮”，指的是公共服務(wù)懸浮在公眾上面，不能真實(shí)反映公眾需求，沒有惠及公眾。社會(huì)組織代表著結(jié)社行為的強(qiáng)大機(jī)制，它代表和反映了公民的利益和意志。

各種類型的社會(huì)組織將自己置于某種競(jìng)技場(chǎng)中，向社會(huì)宣傳自己的目的、對(duì)特定社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)及解決這些問題的答案。體制內(nèi)購買現(xiàn)象的出現(xiàn)，打破了社會(huì)組織在競(jìng)技場(chǎng)內(nèi)的規(guī)則，由于社會(huì)組織的支持力量的變化，它可能會(huì)在其架構(gòu)中包含新的物質(zhì)基礎(chǔ)和新的思想價(jià)值。當(dāng)社會(huì)組織意識(shí)到自身能力之外的行政力量會(huì)對(duì)組織的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響時(shí)，他們努力的重點(diǎn)和服務(wù)的對(duì)象也會(huì)因此發(fā)生改變。偏離社會(huì)組織公益宗旨的“公共服務(wù)懸浮化”行為就是這種觀念影響下的理性選擇。

社會(huì)組織具有靈活和專業(yè)性等特征，所以更容易在扶貧、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，這也是社會(huì)組織可以大有作為的領(lǐng)域。鑒于體制內(nèi)購買的政府行為，功利而現(xiàn)實(shí)的社會(huì)組織更傾向于在一些宣傳效果明顯的項(xiàng)目中精耕細(xì)作、大做文章;對(duì)于那些真正需要社會(huì)救助的老年群體、弱勢(shì)群體則表現(xiàn)得花拳繡腿、粗枝大葉。由此帶來了服務(wù)購買的形式化和“奶油化”，那些切實(shí)需要獲得幫助的群體游離于服務(wù)項(xiàng)目之外。公共服務(wù)懸浮化嚴(yán)重影響了服務(wù)購買的效果，并對(duì)社會(huì)組織的公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.社會(huì)組織行政化。社會(huì)組織的策略選擇取決于機(jī)構(gòu)給予的物質(zhì)刺激和施加的政治高壓，以及機(jī)構(gòu)規(guī)定的社會(huì)生活應(yīng)有的符號(hào)和價(jià)值觀。這些標(biāo)志和價(jià)值觀或加強(qiáng)了社會(huì)控制的形式，或提出了新的社會(huì)生活形式。實(shí)際上，每個(gè)社會(huì)都在進(jìn)行這種斗爭(zhēng)，社會(huì)不是穩(wěn)定的形式，而是在對(duì)社會(huì)控制的斗爭(zhēng)中不斷調(diào)整平衡的。社會(huì)組織為了提出不同的游戲規(guī)則或策略而進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)組織行政化就是服務(wù)購買內(nèi)部性行為影響下的適應(yīng)性反應(yīng)和策略性選擇。

社會(huì)組織行政化體現(xiàn)在制度本源、行為效仿、組織同構(gòu)三個(gè)層面。社會(huì)組織對(duì)應(yīng)于國(guó)際上的公民社會(huì)組織稱謂。薩拉蒙通過對(duì)世界很多國(guó)家的社會(huì)組織進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，這些組織正日益成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要力量，并以公共服務(wù)供給合作伙伴的形象出現(xiàn)。即便如此，慈善失靈的發(fā)展現(xiàn)狀使得政府仍然是非營(yíng)利組織資金的主要來源。我國(guó)社會(huì)組織先天發(fā)育不良，脫胎于國(guó)家與社會(huì)高度一體化的政治體制中，中國(guó)的民間組織成立伊始，就與政府保持著千絲萬縷的關(guān)系，很多社會(huì)組織依附于政府，還有部分社會(huì)組織作為政府的附屬單位。這是社會(huì)組織行政化的第一個(gè)層面，也是我國(guó)所有社會(huì)組織發(fā)展難以逾越的制度環(huán)境。公共服務(wù)民營(yíng)化的制度創(chuàng)新為政社關(guān)系的重構(gòu)提供了契機(jī)。在政績(jī)觀等因素影響下，政府對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)期的體制嵌入，在政府的選擇性支持策略下，一些與政府關(guān)系緊密的社會(huì)組織獲得政府項(xiàng)目的可能性更大，社會(huì)組織試圖使用他們?cè)揪筒黄降鹊馁Y源獲取能力。部分社會(huì)組織為了獲取政府項(xiàng)目支持，制造項(xiàng)目景觀化的假象，很多社會(huì)組織也熱衷于拉關(guān)系，跑項(xiàng)目，“跑部錢進(jìn)”的政府行為產(chǎn)生了示范效應(yīng)，此為社會(huì)組織行政化的第二個(gè)層面。組織同構(gòu)則在第三個(gè)層面上體現(xiàn)了社會(huì)組織的行政化。機(jī)會(huì)主義思想指導(dǎo)下的社會(huì)組織，策略性地選擇了組織同構(gòu)，即照抄照搬政府機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)和管理模式，設(shè)置一套與政府機(jī)關(guān)完全相同的機(jī)構(gòu)，部分社會(huì)組織的管理人員還是政府機(jī)關(guān)人員。制度本源、機(jī)構(gòu)同質(zhì)、行為效仿這三個(gè)層面體現(xiàn)出的社會(huì)組織行政化既會(huì)產(chǎn)生外部行為沖突，也會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部?jī)r(jià)值沖突。

三、時(shí)間中的政治：歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義興起于“二戰(zhàn)”后，并且主要是在政治學(xué)和政治社會(huì)學(xué)等數(shù)種思潮影響下產(chǎn)生的。它最早是由一些政治學(xué)家在解釋政治現(xiàn)象、分析政治體制和治理機(jī)制的時(shí)候提出來的。以馬奇與奧爾森、卡曾斯坦、詹思曼等為代表的歷史制度主義研究者從宏觀層面的國(guó)家著手，采取社會(huì)建構(gòu)主義立場(chǎng)，研究國(guó)家結(jié)構(gòu)在這些行動(dòng)者之間分配權(quán)力和影響行動(dòng)者的“利益概念”的方式。不同于19世紀(jì)晚期和20世紀(jì)早期政治學(xué)的制度主義，歷史制度主義更關(guān)注政府正式的和非正式的層面，強(qiáng)調(diào)政治制度并非完全根源于其他社會(huì)結(jié)構(gòu);社會(huì)互動(dòng)明顯的時(shí)間面向是首要的，歷史常常是一種相對(duì)不確定和背景-依賴性的過程[10]（P75）。歷史制度主義提供了一種跨時(shí)代的觀察政策的路徑，為政治現(xiàn)象和社會(huì)發(fā)展提供了解釋力。尋求一種供給邏輯上的超越，歷史制度主義的語境中，個(gè)人完全成了習(xí)慣的產(chǎn)物，而與滿足其需求與愿望的組織的有效聯(lián)系則寥寥無幾。

（一）制度生成：路徑依賴與自我強(qiáng)化

歷史制度主義學(xué)者彼得斯認(rèn)為，制度因素是社會(huì)分析的最恰當(dāng)出發(fā)點(diǎn)[10]（P77）。制度主義的研究過程經(jīng)常容易造成一種假象：制度產(chǎn)生與制度變遷的界限模糊，邊界不清，甚至可以彼此替代。歷史制度主義的研究重點(diǎn)在于如何維持已經(jīng)形成的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)于制度產(chǎn)生時(shí)的最初狀況則較少關(guān)注。行動(dòng)者根據(jù)意識(shí)形態(tài)和規(guī)范理解周圍世界，進(jìn)而影響自己對(duì)公共政策的判斷。形式的、抗拒變化的制度的核心角色，運(yùn)用政治權(quán)威來擴(kuò)大權(quán)力不對(duì)稱的可能性，以及許多政治過程和政治結(jié)果的高度含混性等因素，使政治成為一個(gè)特別受制于正反饋的社會(huì)生活領(lǐng)域。

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，當(dāng)一個(gè)政府項(xiàng)目或組織開始沿著某一條路徑發(fā)展，那些最初選擇的政策就會(huì)按照一種慣性趨勢(shì)一直持續(xù)下去。歷史制度主義研究者霍爾認(rèn)為，任何時(shí)候的政策都會(huì)被早期的政策選擇所影響，觀念在政策塑造中扮演了關(guān)鍵的角色[10]（P72）。一旦政府在某一政策領(lǐng)域作出了最初的政策選擇，由此形成的模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量能夠克服最初形成的慣性。在人們自動(dòng)而有效的選擇集合中，那些被摒棄的選項(xiàng)會(huì)隨著時(shí)間的推移變得愈來愈難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闊o論是決策者的決策理念，還是行動(dòng)者的執(zhí)行方案，都不可避免地帶有“路徑依賴”色彩，產(chǎn)生了自我強(qiáng)化效應(yīng)[11]（P61）。官僚制、工具理性、不平等的權(quán)力關(guān)系等制度因素，為人們思維模式的突破和行動(dòng)方略的創(chuàng)新設(shè)置了重重障礙。

（二）制度變遷：漸進(jìn)式變遷

演進(jìn)是歷史制度主義的重要分析起點(diǎn)。制度建立是一種較少目的色彩而更多演化色彩的過程。諾斯認(rèn)為，制度變遷一般是漸進(jìn)的，而非不連續(xù)的。前者滿足人類對(duì)于生存和延續(xù)的需要，后者主要滿足人類發(fā)展和維持秩序的需要[10]（P88）?！奥窂揭蕾嚒币坏┨囟ǖ穆窂酱_立，自我強(qiáng)化的過程將使逆轉(zhuǎn)變得非常困難。對(duì)未來總體運(yùn)用形態(tài)的規(guī)劃，導(dǎo)致個(gè)人以幫助那些預(yù)期成為現(xiàn)實(shí)的方式來調(diào)適其行動(dòng)。通過估計(jì)他們的行動(dòng)來調(diào)適自己的行動(dòng)方略。

歷史制度主義用“均衡斷裂”概念解釋制度變遷，“均衡斷裂”意指制度變遷中的環(huán)境依賴。歷史制度主義期待制度在其存在的大多數(shù)時(shí)間里處于均衡狀態(tài)，當(dāng)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的停滯之后，制度變遷急速暴發(fā)時(shí)，就發(fā)生了所謂的“均衡斷裂”。如果要引發(fā)大規(guī)模的急劇變化，需要依靠外在的沖擊而非內(nèi)在的動(dòng)力，并且這些變化也許更進(jìn)一步依賴于外部沖擊在制度內(nèi)被體察和塑造的方式[10]（P84）。替代性政策的發(fā)展成了“斷裂”的根源。

四、公共服務(wù)購買內(nèi)部化的發(fā)生機(jī)制：歷史制度主義的視角

歷史制度主義的核心思想是指引政策的制度體現(xiàn)了歷史的經(jīng)驗(yàn)，政策制定與制度變遷帶有路徑依賴色彩。這種分析視角非常有助于解釋我國(guó)服務(wù)購買領(lǐng)域形成的內(nèi)部化購買行為?？傮w來看，歷史制度主義將公共行動(dòng)者的行動(dòng)策略分為三個(gè)層面的原因：價(jià)值觀、制度框架、政治精英。

（一）價(jià)值觀：“國(guó)家建構(gòu)社會(huì)”的認(rèn)知范式

歷史制度主義重視公共觀念的力量。制度變遷在某種程度上就是觀念如何變遷的問題。態(tài)度決定行動(dòng)，理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。社會(huì)組織依賴政府獲取相應(yīng)的資源，在漫長(zhǎng)的中國(guó)文化中積淀下來，并在新近的制度實(shí)踐中穩(wěn)定下來，慢慢地形成了一種認(rèn)知范式，這種范式制約著人們看待政社關(guān)系的態(tài)度。

作為規(guī)則制定者的政府也可以通過一種使各種活動(dòng)和利益合法化的規(guī)范框架來使各種活動(dòng)和利益合法化。首先是要制定標(biāo)準(zhǔn)，然后才能指望人們依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作出判斷。公共行政的任務(wù)是將文字變成行動(dòng)，將形式變成實(shí)質(zhì)。

社會(huì)組織是一個(gè)需要政治體制、互相聯(lián)系、自我組織的社會(huì)。它的動(dòng)力應(yīng)當(dāng)是社會(huì)本身而非政治力量。

但由于“中心—邊緣” 結(jié)構(gòu)的路徑依賴， 社會(huì)組織盡管能夠不同程度地獲得政治系統(tǒng)“產(chǎn)出”的積極產(chǎn)品， 卻無法在資源分配格局中獲得平等的結(jié)構(gòu)性地位。社會(huì)組織在國(guó)家建構(gòu)社會(huì)的價(jià)值認(rèn)知模式指導(dǎo)下，作出精明的判斷和實(shí)用主義的接受。在國(guó)家和社會(huì)力量的各種交鋒場(chǎng)里，一些社會(huì)組織把自己的命運(yùn)與國(guó)家的命運(yùn)綁在了一起，或者干脆承認(rèn)國(guó)家是建立所有社會(huì)力量規(guī)范行為的適當(dāng)組織。

（二）制度框架：官僚制的組織嵌入

研究行政學(xué)者反對(duì)官僚制的程度和性質(zhì)，對(duì)公共服務(wù)模式創(chuàng)新的探究是有啟示意義的。官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)用強(qiáng)力的方式，而強(qiáng)力的使用恰恰反映了思想的貧乏。國(guó)家擁有這些管理工具和手段的壟斷權(quán)，政社關(guān)系的權(quán)力不對(duì)等隨著時(shí)間而強(qiáng)化，深嵌于組織、主導(dǎo)的政治行動(dòng)和政治理解、制度安排之中。

我們知道，并非任何制度框架都有利于組織的生長(zhǎng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成并不是突然而然的，對(duì)新事物的渴望與相信創(chuàng)新性本身可欲的信念結(jié)合在一起，乃是我們所生活的世界的典型特征[12]（P30）。政治建立在權(quán)威而非交易基礎(chǔ)之上。因此，在政治世界中，制度約束無處不在，無時(shí)不有。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)中，廣泛的政治安排基本上塑造了政治行動(dòng)者的誘因和資源。官僚機(jī)構(gòu)以服從為榮，一種新的政府管理形式應(yīng)運(yùn)而生。這種政府的出現(xiàn)絕非偶然，只能出現(xiàn)在歷史為它準(zhǔn)備的土壤上，官僚機(jī)構(gòu)是執(zhí)行公共政策的完美的邏輯結(jié)構(gòu)。在過去的幾十年時(shí)間里，官僚機(jī)構(gòu)受到了公共管理學(xué)界的廣泛關(guān)注，其中也不乏質(zhì)疑之聲。假設(shè)官僚制具有不可變更的屬性，作為一種相對(duì)持久而獨(dú)特的社會(huì)設(shè)置的制度，官僚制如果不存在，那所有反對(duì)官僚制的言論就無立足之地。在官僚制的文化體系和制度框架內(nèi)，公私合作伙伴的觀念是被禁止的，權(quán)力共享是被譴責(zé)的，不計(jì)成本地給予被認(rèn)為是一種德行，人們假想的權(quán)力共享、合作生產(chǎn)的制度預(yù)期很難實(shí)現(xiàn)。除非現(xiàn)有的制度模式有助于此類行為準(zhǔn)則的實(shí)施，否則這些行為準(zhǔn)則根本無法產(chǎn)生效力。制度模式與行為準(zhǔn)則是相互調(diào)節(jié)、相互影響的。讓人苦不堪言的依賴關(guān)系的真正意涵此時(shí)已昭然若揭。將社會(huì)重新整合進(jìn)人類世界成為演進(jìn)著的社會(huì)思想不懈追求的目標(biāo)。

在建構(gòu)政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)刻，最大的危險(xiǎn)在于輕而易舉地達(dá)成了表面上的共識(shí)。科層制的結(jié)構(gòu)有能力與這種語言游戲進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的對(duì)抗，但其所付出的道義上和政治上的代價(jià)極為高昂，而且這種對(duì)決時(shí)常會(huì)以妥協(xié)退讓而告終。人們不禁要問，在開放性的政府服務(wù)過程中，公民的獲得感何以比過去更糟糕。答案如下：這恰恰是因?yàn)楣窀鼮樽杂闪?，而現(xiàn)有服務(wù)供給體系的回應(yīng)性沒有相應(yīng)地發(fā)生改變，所以公民對(duì)服務(wù)的滿意度反而下降了。政策設(shè)計(jì)者面前堆放著很多改革方案，但他們心存恐懼，投鼠忌器。原因一目了然：這些方案意在摧毀現(xiàn)有的權(quán)力格局，而這剛好是政治精英極力維護(hù)的。政府與社會(huì)組織之間的沖突和對(duì)抗體現(xiàn)在：政府作為執(zhí)掌社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵部門，它的體系高度統(tǒng)合，極度僵化;社會(huì)領(lǐng)域的邊界較為模糊，結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。在政治生活中，最為重要的問題不是政策設(shè)計(jì)者的來源，而是政策體系的開放程度和管理模式。假如政府不能改變自己對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域指手畫腳的習(xí)慣，假如社會(huì)組織不能明確自己對(duì)參與社會(huì)事務(wù)治理不卑不亢的態(tài)度，那么，兩者伙伴關(guān)系的營(yíng)造只能是鏡中花。在組織的運(yùn)行方式中，缺少開放性和流動(dòng)性是官僚制模式的最大體制弊端。而今日的飽受爭(zhēng)議的封閉性的官僚制，本是昔日的創(chuàng)新者。之所以會(huì)這樣，原因在于在一個(gè)僵化的體制中，創(chuàng)新盡管困難重重，然而成功的創(chuàng)新者一旦從境遇之中獲益，通常就會(huì)將創(chuàng)新活動(dòng)視為有問題的、缺乏慎重考慮的舉動(dòng)。由此一來，它同樣會(huì)趨向于封鎖由其開發(fā)的資源[13]（P55）。

（三）政治精英：公共行動(dòng)的社會(huì)建構(gòu)者

在一個(gè)社會(huì)中，社會(huì)力量扮演的角色取決于它相對(duì)于其他變量和目標(biāo)的重要性，取決于該社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)所采取的發(fā)展總戰(zhàn)略。在任何社會(huì)中，政治精英對(duì)政治參與的態(tài)度可能是影響該社會(huì)政治參與性質(zhì)的一個(gè)最具有決定性的因素。動(dòng)員參與只有當(dāng)政治精英竭力推動(dòng)民眾參與政治時(shí)才會(huì)出現(xiàn)，而自動(dòng)參與也只有在政治精英們鼓勵(lì)、允許、無力或者不愿意壓制時(shí)，才會(huì)以不太高的代價(jià)出現(xiàn)[14]（P30）。 盡管每個(gè)社會(huì)的一致性程度不盡相同，但理解一個(gè)穩(wěn)定社會(huì)的核心點(diǎn)在于中心，一個(gè)可以將各個(gè)具有獨(dú)立組織和規(guī)則的部門的精英集合起來的中心。

一切有組織的人類行動(dòng)，所有的集體活動(dòng)，雖然大部分都是人類有意識(shí)的選擇，但由于行為主體之間相互依賴關(guān)系的存在，使得這些活動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”?！坝行脑曰ɑú婚_，無心插柳柳成蔭”。每個(gè)人都要與他人共生共存，都是自身生存境遇的囚徒，要被周遭的社會(huì)關(guān)系所限定，還要為周圍的他人需要所憂慮，更多時(shí)候表現(xiàn)出的是一種無奈和彷徨。但若真將決策者抽離出這種社會(huì)關(guān)系，他會(huì)變得恐慌不安，因?yàn)樗麑?duì)“自己是誰”都無從作答，這種“獨(dú)在”看似自由灑脫，實(shí)則離群索居、漂移不定。當(dāng)行動(dòng)者處于可以在別人身上施加規(guī)則的位置時(shí)，權(quán)力運(yùn)用可能會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化性。行動(dòng)者可以利用自己的權(quán)威改變游戲的規(guī)則，這些改變可能不只是按照他們個(gè)人的利益偏好來改變規(guī)則，而且是在增加自身政治行動(dòng)能力的同時(shí)，削弱他們競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的實(shí)力，從而在制度實(shí)踐中形成了權(quán)力非對(duì)稱關(guān)系。

五、策略性建構(gòu)：服務(wù)購買過程中的政社關(guān)系

歷史制度主義的路徑依賴?yán)碚摵妥晕覐?qiáng)化效應(yīng)為公共服務(wù)購買的內(nèi)部化行為提供了較強(qiáng)的解釋力。如何在漸進(jìn)制度變遷模式中對(duì)政府與社會(huì)組織的關(guān)系實(shí)現(xiàn)策略性建構(gòu)，是在解釋了發(fā)生機(jī)理之后需要重點(diǎn)加強(qiáng)的工作。服務(wù)購買的內(nèi)部化行為體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織的非對(duì)稱依賴關(guān)系，社會(huì)組織要作出調(diào)試性預(yù)期，政府要優(yōu)化制度創(chuàng)新路徑，尋求政社最佳合作模式。

（一）在“創(chuàng)新韌性”[15] 的政治應(yīng)許中進(jìn)行機(jī)會(huì)主義的選擇

政府購買服務(wù)的制度探索在激勵(lì)地方政府制度創(chuàng)新行動(dòng)方面具有重大的象征性價(jià)值。政府壟斷公共服務(wù)局面的被打破可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾心理上的渙散和頹廢，而這種渙散和頹廢反過來形成對(duì)新的服務(wù)供給模式的要求和認(rèn)同。從今天看似穩(wěn)固的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)實(shí)踐到潛在的可供選擇的未來，任何目前狀況都在其自身之中包含了變革的可能性。思想遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了人們所生活的那個(gè)時(shí)代的一切現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，這一時(shí)代的創(chuàng)新精神自稱將一切古代的成就遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在了身后。

人類歷史上出現(xiàn)的每一個(gè)新事物，都務(wù)求有一個(gè)新詞，或者是通過杜撰的形式，以求涵蓋新的體驗(yàn);或者是通過新瓶裝老酒的方式，以達(dá)到賦予其新的含義的目的。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信奉效率、謀求變化不同，政治領(lǐng)域天生是抵制變革、尋求穩(wěn)定的。這一點(diǎn)在政治領(lǐng)域尤為適用，因?yàn)樵谀抢?，言談是至高無上的。善意在政治領(lǐng)域是行不通的，因?yàn)榻裉斓娜魏紊埔舛急ＷC不了明天的善意[12]（P24）。理想的言談情境在所有的社會(huì)中都普遍存在，它提供的是一種充滿活力的解放政治的生存空間。社會(huì)情境越是接近理想的言談情境，基于自由和平等個(gè)體的自主行動(dòng)之上的社會(huì)秩序便有可能出現(xiàn)。個(gè)體可以根據(jù)具體情形自由地對(duì)其行動(dòng)作出選擇;在集體層面，組織也擁有了“視情況而定”的自主選擇權(quán)[16]（P137）。在容易陷入循環(huán)的語境中，選擇的次序?qū)Q定結(jié)果。因?yàn)檫x擇的次序不僅是公共選擇的結(jié)果，它還不可避免地會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)，那些被摒棄的選項(xiàng)因其淡出公眾視野而導(dǎo)致越來越難以實(shí)現(xiàn)。在政治現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)選擇并非是混亂無序的，相反表現(xiàn)出超強(qiáng)的穩(wěn)定性。

（二）在“適度合作”的關(guān)系定位中尋求上升空間

社會(huì)是理性的構(gòu)造物?？紤]到我國(guó)長(zhǎng)期以來“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國(guó)情和“國(guó)家與社會(huì)高度一體化”的政治文化，“適度合作”或?qū)⒊蔀檎c社會(huì)組織關(guān)系建構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)?！斑m度合作”區(qū)別于政府以壟斷的方式供給公共服務(wù)，主張多元社會(huì)力量的加入，與此同時(shí)，又保證了政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮[17]。這種關(guān)系定位與歷史制度主義的漸進(jìn)制度變遷高度一致。由于政治的一致性、技術(shù)力量的條件約束和現(xiàn)行政策的連續(xù)性等因素影響，政策變遷在一定程度上排斥巨變，否則會(huì)帶來一系列組織結(jié)構(gòu)、心理傾向、行為習(xí)慣的震蕩和財(cái)政困難。大刀闊斧的改革無疑能振奮人心，但小修小補(bǔ)的漸進(jìn)調(diào)適更適合穩(wěn)定社會(huì)的制度變遷。政治精英在決定性時(shí)刻往往會(huì)有明顯的焦慮感，這種焦慮感既體現(xiàn)在對(duì)未來決策風(fēng)險(xiǎn)估算所產(chǎn)生的焦慮，也體現(xiàn)在對(duì)排除掉“不可能的”偶然性進(jìn)而將政策設(shè)計(jì)降至可自我掌控的范圍內(nèi)。對(duì)架構(gòu)起現(xiàn)在和未來信任橋梁的政策嘗試，保持審慎的態(tài)度和創(chuàng)造性的控制，是人們?cè)谂嘤喾N冒險(xiǎn)形式中萌發(fā)的靈感。個(gè)體塑造著制度，他們的決策又被先前的制度選擇所塑造。人類創(chuàng)造制度，又被制度所約束。任何一個(gè)體制都不會(huì)輕而易舉地修正自身，自然而然地?zé)òl(fā)活力。

利用歷史創(chuàng)造歷史，這是現(xiàn)代性的制度反身性的重要方面。我國(guó)長(zhǎng)期形成的“大政府、小社會(huì)”的政治文化投射到制度實(shí)踐中，這種效應(yīng)無法在短時(shí)間內(nèi)消除。社會(huì)政治變遷的多個(gè)方面都是相互關(guān)聯(lián)的，共存于一個(gè)高度共變的范式之中。價(jià)值觀不能完全和均勻地輻射到社會(huì)各個(gè)部分中，也不能驅(qū)動(dòng)每一個(gè)人朝向相同的行為模式。判定內(nèi)部性購買行為是非的標(biāo)準(zhǔn)，也即政府在服務(wù)購買過程中應(yīng)該做什么的這個(gè)問題的回答中，既不依賴于長(zhǎng)期以來內(nèi)化于公眾心目中的風(fēng)俗習(xí)慣，也不依賴于根植于社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)程中的行為規(guī)范，而從深層次的意義上，依賴于政府對(duì)于自身應(yīng)該做什么和能做什么的決斷。政府與社會(huì)組織需要在既定的制度框架內(nèi)進(jìn)行適度合作，并堅(jiān)持改革取向，尋求兩者合作關(guān)系和合作模式的上升空間。

（三）在“相互賦權(quán)和增權(quán)”的互動(dòng)模式中體驗(yàn)民主治理

我們正處在一個(gè)體驗(yàn)民主治理的時(shí)代，在這個(gè)過程中要求公共行政超越管理的狹隘思維，超越管理的局限性，重構(gòu)行政管理理論。公共行政是通過互動(dòng)、對(duì)話和話語而社會(huì)性地建構(gòu)和重新建構(gòu)的[18]（P56）。在民主社會(huì)中，公共管理者要承擔(dān)的一個(gè)重要任務(wù)就是調(diào)和那些不可調(diào)和的需求。在公共服務(wù)需求多樣性的條件下，權(quán)力絕不會(huì)達(dá)到無所不能的程度，屬于人類權(quán)力的法律也不可能是絕對(duì)的。在實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)變的過程中，沒有任何享有特權(quán)的力量。行政管理行動(dòng)具有辯證性，存在于政府與社會(huì)組織之間的持續(xù)互動(dòng)和對(duì)話是公共組織發(fā)展的生命線。公共領(lǐng)域是公民、群體、志愿者協(xié)會(huì)和非政府組織討論和交換問題、思想的場(chǎng)所，是他們發(fā)現(xiàn)共同點(diǎn)、差異性和變革可能性的場(chǎng)所。因此，行政組織是以社會(huì)的方式建構(gòu)的，用以提供服務(wù)，維持社會(huì)秩序和向公眾學(xué)習(xí)。政府與社會(huì)組織之間以相互賦權(quán)和增權(quán)的互動(dòng)模式踐行民主治理。在一個(gè)不揚(yáng)不抑的層次上，我們發(fā)展自主性和獨(dú)立性，對(duì)其持久和穩(wěn)定的關(guān)注，就像一條紅線貫穿了政社關(guān)系的始終。

六、結(jié)?語

變革，一方面應(yīng)該建立在對(duì)資源、限制性條件及人的心智能力的可靠認(rèn)識(shí)之上，另一方面應(yīng)該建立在對(duì)人的領(lǐng)悟能力、發(fā)展能力的可靠認(rèn)識(shí)之上，只有這樣才能夠獲得成功。人類積累的知識(shí)再多，也不可能完全覆蓋作為公共服務(wù)對(duì)象的公民的所有情況。所以，在政策設(shè)計(jì)者為改革創(chuàng)新鼓吹宣傳之時(shí)，還需要對(duì)政策的有限理性保持清醒認(rèn)識(shí)，也需要對(duì)“時(shí)間中的政治”進(jìn)行理性思考?，F(xiàn)代性的特征并不是為新事物而接受新事物，而是對(duì)整個(gè)事物發(fā)展過程的反思性認(rèn)定。任何試圖改變發(fā)展現(xiàn)狀的公共服務(wù)改革，都是嚴(yán)肅認(rèn)真的行動(dòng)，都要求政策設(shè)計(jì)者從深層意義上認(rèn)識(shí)到諸多社會(huì)因素的相互制約和彼此作用，并對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行理智的判斷。

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責(zé)任編輯：陳文杰