江蘇構(gòu)建高品質(zhì)國土空間的成效與展望

姜亦華

摘要：江蘇在經(jīng)濟社會快速發(fā)展，土地和生態(tài)環(huán)境壓力加重的態(tài)勢下，構(gòu)建高品質(zhì)國土空間，節(jié)約集約利用存量耕地，開發(fā)培育增量土地，取得卓著成效。全省綜合運用科學技術(shù)，采取市場化機制，創(chuàng)新耕地的占補平衡。

關(guān)鍵詞：江蘇;國土空間;科技;市場

江蘇在經(jīng)濟的高速運行中，土地及生態(tài)的環(huán)境承載力也逐年增大。省、市、縣（區(qū)）探索構(gòu)建高品質(zhì)國土空間，節(jié)約集約利用存量耕地，使基本農(nóng)田得到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護。同時開發(fā)培育增量土地，使山、水、林、田、湖、草的國土空間趨向優(yōu)化。各地綜合運用工程、生物、農(nóng)藝、智能等科學技術(shù)，采取市場化機制，創(chuàng)新耕地的占補平衡，使基礎(chǔ)設(shè)施項目成功落地。

一、節(jié)約集約利用存量耕地

江蘇以全國1%的人口，養(yǎng)育了全國6%的人口，創(chuàng)造了全國10%的經(jīng)濟總量。人多地少，資源缺乏，環(huán)境容量小，是特殊省情。經(jīng)過多年摸索，江蘇人認定守住基本農(nóng)田紅線，節(jié)約集約利用存量耕地，始終是提升環(huán)境承載力的上策，也是糧食安全的基石。2013年江蘇在全國率先劃定占全省面積22%生態(tài)紅線，禁止一切與其主體功能不相符合的開發(fā)活動。近幾年實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略，將現(xiàn)有耕地作為永久性高標準基本農(nóng)田，采用多種方式加強管護，在高品質(zhì)農(nóng)田收獲高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。南京市江寧區(qū)湯山街道阜莊社區(qū)，幾年前的稻米每斤只賣三四元。他們發(fā)現(xiàn)當今人們不只滿足于吃飽，更要吃好、吃出健康，于是從改善農(nóng)田環(huán)境入手，從糧食供給側(cè)進行改革。以往稻田在灌溉排水后，會有污染物進入河流，污染水環(huán)境，故而影響稻米品質(zhì)。

提高存量土地的價值，蘇南蘇中的8個設(shè)區(qū)市各有舉措。張家港市嚴守耕地利用、開發(fā)強度、生態(tài)保護“三條紅線”，打造節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材的多類載體，農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營比重達95%，工業(yè)進區(qū)入園率達95%，開發(fā)強度控制在26%以內(nèi)，農(nóng)民集中居住率70%以上，林木覆蓋率達19.54%。針對土壤污染隱蔽難查，運用空間位置遙感核實技術(shù)，對10多年來關(guān)停的200多家化工、涉重金屬企業(yè)的遺留地塊，1 000多家在產(chǎn)企業(yè)的用地狀況進行摸底測查，同時對農(nóng)用地土壤普遍詳查，看準癥結(jié)，厘清路數(shù)，分別整治。市政府在長江大保護中展現(xiàn)港城擔當，于2019年9月啟動了“張家港灣”生態(tài)提升工程，總投資37.6億元，欲將12公里的長江岸線全面建成生態(tài)岸線。江中的雙山島定位為“不開發(fā)島”，作為生態(tài)屏障與港城交相輝映。海門市地處長江入?？?，土質(zhì)砂性易流失，河坡溝坡易塌方。為了保護高標準農(nóng)田，采用生態(tài)木樁加固護坡：將木樁打入水位以下，上面做生態(tài)泥袋壓頂，泥袋上種植挺水植物，凈化水質(zhì)，養(yǎng)護農(nóng)田。在高標準農(nóng)田的基礎(chǔ)上，海門的農(nóng)業(yè)機械化、信息化一路領(lǐng)先，是全省“機器換人”示范縣，常樂鎮(zhèn)庵寶村大地輝旺農(nóng)業(yè)基地，已建成南通市最大的農(nóng)業(yè)智能物聯(lián)網(wǎng)平臺。

蘇北五市的存量耕地的高效利用比蘇南、蘇中稍遜一籌，尚有不少低效用地，省、市政府制定規(guī)劃分批立項整治。2015年省政府在建湖、寶應(yīng)、新沂三個縣（市）開展高標準農(nóng)田建設(shè)整縣推進試點。建湖縣上崗鎮(zhèn)的樹新村、洋中村，原先耕地不平整，有不少“墩子田”，農(nóng)戶的承包田每戶有五六塊。加之農(nóng)房分散，不利于水利建設(shè)和機械化作業(yè)。省自然資源廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同市、縣、鎮(zhèn)討論，確定了樹新、洋中兩村全域土地綜合整治方案，拿出大面積永久基本農(nóng)田和農(nóng)戶集中居住的詳圖，請村民評議，得到廣泛認同和支持。項目實施面積15 400多畝，涉及1 000多家搬遷集中居住的農(nóng)戶。先是推平不平整的農(nóng)田，填平廢溝塘，改造搬走的農(nóng)房基地及零散隙地，凈增滲溢土地1 500畝，實現(xiàn)了萬畝相連。同時修建路、橋、渠、涵、泵、閘，便于耕作機械化，灌排科學化。農(nóng)戶土地入股村級土地股份合作社，由農(nóng)業(yè)開發(fā)公司進行規(guī)模經(jīng)營，有土地流轉(zhuǎn)的保底收入，平時在公司務(wù)工拿工資，年終參加二次分紅，收入逐年增加。建湖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在推行上崗鎮(zhèn)整治基本農(nóng)田的做法。寶應(yīng)、新沂二縣（市），因地制宜進行田、水、路、林、村綜合整治，也在較短時間內(nèi)解決了困擾農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后的老問題，提高了耕地的生產(chǎn)能力和生態(tài)功能。蘇北鹽城、淮安、連云港、徐州、宿遷各市，在整建制推進高標準農(nóng)田建設(shè)中，把重點放在盤活低效農(nóng)田，產(chǎn)出效益皆明顯增長。

二、開發(fā)培育增量土地

城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)建設(shè)在經(jīng)濟發(fā)展中的權(quán)重不斷增大，不可避免地要占用到一部分耕地。耕地占補的平衡制度規(guī)定必須占一補一和占優(yōu)補優(yōu)。然而由于補充耕地持續(xù)性的增加，后續(xù)資源欠缺的問題越來越突出，成片大量補充優(yōu)質(zhì)的耕地已經(jīng)不可能。由此江蘇省轉(zhuǎn)而將目光轉(zhuǎn)向工礦廢棄用地，將被占用耕地的表土剝離出來，覆蓋到準備復(fù)墾的工礦廢地上，使之重生。儀征市多緩崗丘陵，砂石資源很豐富，但因長期開采留下很多坑洼不平的廢棄用地，其中魏井礦坑有4個大的砂石宕口，已荒廢十多年。儀征市在2017年7月啟動了魏井礦區(qū)復(fù)墾，方法是把所設(shè)項目中占用優(yōu)質(zhì)耕地面積的運作層剝離出來，鋪設(shè)至復(fù)墾項目區(qū)。以前的項目建設(shè)中，大批優(yōu)質(zhì)土地被建造單位當成廢土遺棄，現(xiàn)今“耕地搬遷”，即是讓過往耕作積累的膏腴之土換個地方長莊稼。魏井礦區(qū)覆蓋循環(huán)利用的耕作層大多來自中電等省級重大項目，其建設(shè)占用的耕地總計達到20.48萬立方米。耕作層剝離、運輸用工多，成本高，但要是沒有這層耕作土，想把生土種熟，形成25厘米左右的耕作層，需要大概200至1 000年。為激勵作層剝離出來循環(huán)利用，儀征市按照每畝5 000元人民幣的標準給予項目所在鎮(zhèn)（園區(qū)）補助。經(jīng)綜合整治后，該礦區(qū)形成了近千畝的“田成方，林成行，路相通，渠相連”的標準化農(nóng)田。在徐州市，歷史遺留下來的工礦廢棄土地較多，通過塌陷地復(fù)墾、修建礦坑公園、開發(fā)濕地景觀等多種方式，分類改造利用，形成優(yōu)質(zhì)的增量國土。

各地開發(fā)增量國土，大多用于農(nóng)、林、果、草及旅游業(yè)。鎮(zhèn)江高新技術(shù)開發(fā)區(qū)丁崗鎮(zhèn)有一片低崗丘陵，有人提議建高爾夫球場。開發(fā)區(qū)管委會認為，不忙做那些富裕事，還是建設(shè)生態(tài)林，種植果樹、苗木、花卉、蔬菜為好。幾年來這片崗丘上林木蔥蘢，花果飄香，樹苗、草皮、蔬菜源源供應(yīng)市場，還引來游客，兼收經(jīng)濟、生態(tài)和社會三重效益。東臺市沿海灘涂早在上世紀后期就建有林場栽種耐鹽堿樹木，2017年引種佛尼亞櫟等珍貴樹種，長勢長相喜人，許多人前來觀光、吸氧。在增量土地上規(guī)劃安排農(nóng)林旅游觀光，比使用存量土地野趣更濃，成本更低。2019年全省新增休閑農(nóng)林園區(qū)景點800個，累計超萬個，接待游客2.3億人次，綜合收入680億元。

鹽城擁有太平洋西岸以及亞洲大陸邊緣面積最大、生態(tài)環(huán)境保護最好的77萬公頃海岸濕地，是東亞——澳大利亞候鳥遷徙的中心節(jié)點，也是全球數(shù)百萬候鳥的越冬地。20世紀80年代已建成丹頂鶴、麋鹿兩個國家級自然保護區(qū)，多年來精心護育，2019年7月聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會將其列入了《世界遺產(chǎn)名錄》，這是江蘇第一個世界自然遺產(chǎn)，實現(xiàn)了我國濱海濕地世界遺產(chǎn)名錄零的突破。一年多來，鹽城市繼續(xù)探索世界自然遺產(chǎn)的發(fā)展路徑，構(gòu)建山、水、林、田、湖、草生命共同體，為建設(shè)美麗中國和亞太生態(tài)圈作更多貢獻。

三、運用科學技術(shù)與確立市場機制

無論是存量耕地的利用還是增量土地的開拓，江蘇各地都將工程、生物、農(nóng)藝等科學技術(shù)加以綜合運用，近幾年更增加了信息化、智能化的先進手段。為了加強耕地質(zhì)量的持續(xù)監(jiān)管，江蘇全省將10.72萬平方公里的國土資源信息匯集在一張信息圖上，建成“慧眼守土”的綜合監(jiān)測系統(tǒng)，在全國首創(chuàng)了國土資源動態(tài)智能管理，為守住資源紅線接通了“高壓電”?！盎垩凼赝痢毕到y(tǒng)在江蘇全省范圍廣泛推廣，在各個監(jiān)控點設(shè)置高清攝像頭，可以360度監(jiān)測到控點周圍6公里的范圍，同時通過照片比較、輔助現(xiàn)場勘察，對永久基本農(nóng)田做到實時監(jiān)管。在復(fù)墾區(qū)，亦實行全過程監(jiān)控，讓違法違規(guī)操作無處可遁。江蘇初步構(gòu)建的一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，編織“監(jiān)測，監(jiān)控，執(zhí)法，執(zhí)紀”四張網(wǎng)，集成數(shù)據(jù)近50億條，打通了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各個環(huán)節(jié)、全部流程，互聯(lián)共享，全面提升全省國土綜合管理決策能力，標志著江蘇國土監(jiān)測管理邁入法治化新階段。

一方面借助科技手段，另一方面確立市場化機制。2014年，江蘇省頒布了“補充耕地指標交易管理暫行辦法”，同時搭建了省級交易平臺，奠定了市場主體在耕地資源配備中的決定性作用。土地交易時，耕地面積及質(zhì)量都是價格形成的主要依據(jù)。土地交易設(shè)置底價，受讓方所需的耕地質(zhì)量提高、面積擴大，交易價格亦相應(yīng)提高。截至2019年底，省級相關(guān)平臺已組織交易耕地補充指標達11.77萬畝。其中作為省級及以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項目開辟了專場交易，交易面積達7.78萬畝，保證了130多個省級及以上重大基建項目順利實施。此外為耕地指標調(diào)出地增加了耕地保護資金，創(chuàng)新了耕地占補平衡機制。

為了更好地做好占補平衡差別化管理，省政府鼓勵市、縣（區(qū)）及相關(guān)單位之間自行協(xié)商調(diào)劑補充耕地指標。鼓勵市、縣（區(qū)）委托耕地后備資源相對充裕方或直接在耕地后備資源相對充裕方實施土地綜合整治，形成的指標可用作本地占補。繼續(xù)發(fā)揮省級補充耕地指標交易平臺的作用，重點保障省以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項目占補平衡。下一步，立足于未來的經(jīng)濟形態(tài)，加快建設(shè)江蘇省內(nèi)國土空間的規(guī)劃體系，建立健全國土空間的保護制度，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，使國土空間的開發(fā)規(guī)劃具有更高的效率，更好的品質(zhì)，更加公平，更可持續(xù)。并探索建立耕地儲備制度，確保特殊情況下的糧食安全、生態(tài)安全與社會安全。

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