歷史文化建筑保護(hù)的激勵(lì)性政策分析

摘要：歷史建筑是文化遺產(chǎn)的重要組成部分，其保護(hù)體系已形成。但是由于行政管制性政策在歷史文化建筑制度構(gòu)建中占主導(dǎo)地位，無法有效激勵(lì)所有人的保護(hù)積極性，導(dǎo)致私有歷史建筑保護(hù)與利用的沖突加劇。本文借鑒私有歷史文化建筑保護(hù)激勵(lì)性政策的域外經(jīng)驗(yàn)，分析土地開發(fā)權(quán)交易、地役權(quán)在我國歷史建筑保護(hù)方面的實(shí)踐與面臨的障礙。

關(guān)鍵詞：歷史文化建筑保護(hù);保護(hù)地役權(quán);土地發(fā)展權(quán)

中圖分類號：TU-87?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號：1004-9436（2020）19-00-04

我國初步形成了以《文物保護(hù)法》為基礎(chǔ)，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》為重要延伸，輔之以地方立法保障的歷史建筑保護(hù)體系[1]。這意味著除了被納入不可移動(dòng)文物而受到《文物保護(hù)法》保護(hù)的歷史建筑外，大量歷史建筑或是處于行政法規(guī)或是處于地方性法規(guī)的規(guī)范范圍，當(dāng)然，上述法規(guī)并不能涵蓋散布于城鄉(xiāng)的所有歷史建筑。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化加速的今天，歷史建筑尤其是私有歷史建筑保護(hù)與利用的沖突日益顯著，而長期以來我國的歷史建筑保護(hù)制度構(gòu)建以行政干預(yù)為主，相關(guān)規(guī)范主要是禁止性規(guī)范，對利用激勵(lì)性規(guī)范進(jìn)行保護(hù)的重視不足，片面強(qiáng)調(diào)私有歷史建筑所有人的保護(hù)義務(wù)，忽視其利益的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致所有人的保護(hù)責(zé)任遠(yuǎn)大于權(quán)利，付出遠(yuǎn)高于收益，顯然這樣的制度導(dǎo)向無法有效激勵(lì)所有人的保護(hù)積極性。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)，近30年來有4萬多處不可移動(dòng)文物消失，平均每年消失約2000處，部分地上不可移動(dòng)文物如古建筑的產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人，由于管理和維修都跟不上，自然損壞較為嚴(yán)重[2]。

1 歷史文化建筑保護(hù)政策現(xiàn)狀與評價(jià)

政策工具是實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的一系列機(jī)制、手段、方法與技術(shù)，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁[3]。經(jīng)過國內(nèi)外研究者的不斷豐富與擴(kuò)展，基于不同分類已經(jīng)形成一系列的“政策工具箱”，命令控制型與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型是其中一種重要的政策工具分類，共同構(gòu)成歷史文化建筑保護(hù)政策的內(nèi)容。

1.1 命令控制型政策居于主導(dǎo)地位

《文物保護(hù)法》基于政治化的集體主義價(jià)值取向，采取行政干預(yù)控制模式的法律規(guī)則表達(dá)[4]?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》亦遵循這一模式。命令控制型政策居于主導(dǎo)地位，在具體法規(guī)中體現(xiàn)為設(shè)定禁止性行為與限制性行為，對歷史建筑分類進(jìn)行保護(hù)并以此確定相應(yīng)的限制，明確歷史建筑所有權(quán)人的保護(hù)責(zé)任，規(guī)定刑事責(zé)任、行政責(zé)任等。

1.2 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策激勵(lì)不足

比較而言，近幾年，地方性法規(guī)規(guī)定了較多的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性內(nèi)容，包括對歷史建筑的維護(hù)和修繕給予補(bǔ)助;征收歷史建筑的，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，且安置房所在地段等級低于被征收房屋所在地段等級的另行給予獎(jiǎng)勵(lì);對達(dá)到保護(hù)管理要求的保護(hù)責(zé)任人和列入年度保護(hù)整修計(jì)劃的項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助;歷史建筑可以通過依法轉(zhuǎn)讓、抵押和出租等形式進(jìn)行保護(hù)利用等。但總體而言，對所有人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)重視不夠、激勵(lì)不足。

以私有歷史建筑的維護(hù)修繕為例，其兼具私人屬性和公共物品屬性，所有人對建筑物的維護(hù)與修繕，既包含私人利益的保護(hù)，也包含對公共利益的保護(hù)，但現(xiàn)有規(guī)定沒有以此為依據(jù)加以規(guī)范，忽視所有人的利益，權(quán)利義務(wù)設(shè)置不公平。《文物保護(hù)法》規(guī)定“非國有不可移動(dòng)文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。費(fèi)用由所有人負(fù)擔(dān)”。文物的維護(hù)修繕專業(yè)性要求高，費(fèi)用不菲，將非國有不可移動(dòng)文物的維護(hù)修繕義務(wù)完全交由所有人承擔(dān)，意味著所有人需要為實(shí)現(xiàn)文物所承載的特定精神價(jià)值等公共利益“買單”。盡管《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》增加了“縣級以上地方人民政府可以從保護(hù)資金中對歷史建筑的維護(hù)和修繕給予補(bǔ)助”內(nèi)容，屬于政府為了保護(hù)歷史建筑對保護(hù)活動(dòng)給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，重點(diǎn)在于彌補(bǔ)所有人維護(hù)修繕費(fèi)用之不足，但顯然立法者認(rèn)為所有人需要承擔(dān)全部維護(hù)修繕費(fèi)用。一些地方性法規(guī)增加了“政府通過產(chǎn)權(quán)置換、收購實(shí)現(xiàn)保護(hù)修繕”內(nèi)容，通過政府收購或產(chǎn)權(quán)置換私有歷史建筑解決所有人不具備修繕能力的問題，但依然沒有明確規(guī)定政府負(fù)有承擔(dān)私有歷史建筑部分修繕維護(hù)費(fèi)用的義務(wù)。

2 私有歷史文化建筑保護(hù)激勵(lì)性政策的域外經(jīng)驗(yàn)

在歷史建筑、考古或文化保護(hù)方面，歐美國家對基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策更為重視，這些政策包括全部和部分土地購買、稅收抵扣、保護(hù)地役權(quán)購買以及開發(fā)權(quán)交易等[5]。

2.1 保護(hù)地役權(quán)購買

從概念上講，保護(hù)地役權(quán)類似于保護(hù)組織或政府與土地或建筑物所有人達(dá)成協(xié)議，所有人同意不從事在其他方面被允許的活動(dòng)。但該限制是與土地而不是與所有人掛鉤的。當(dāng)土地或建筑物所有人出售該財(cái)產(chǎn)時(shí)，新的所有人將受到協(xié)議的約束[6]。美國《統(tǒng)一保護(hù)地役法》將“保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的歷史、建筑、考古或文化方面”確定為保護(hù)地役權(quán)可接受的目的。實(shí)踐中，雖然大多數(shù)保護(hù)地役權(quán)基于生態(tài)保護(hù)目的，但用于保護(hù)歷史、文化和考古遺址的保護(hù)地役權(quán)也在增加。從保護(hù)組織、政府的角度，保護(hù)地役權(quán)購買有以下優(yōu)點(diǎn)。首先，獲得財(cái)產(chǎn)部分權(quán)益的成本比獲得全部財(cái)產(chǎn)的成本要低。其次，相對于稅收激勵(lì)或可交易的開發(fā)權(quán)利，地役權(quán)幾乎不需要新的行政負(fù)擔(dān)。最后，政治上地役權(quán)購買比征收更容易接受。作為對這一限制的交換，所有人可以獲得諸如稅收減免等好處，具體包括所得稅減免、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅減免、聯(lián)邦贈(zèng)與稅扣除等，減免扣除價(jià)值即地役權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的“公平市場價(jià)值”[7]。

2.2 土地開發(fā)權(quán)交易

1968年土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目（TDR）首次在美國出現(xiàn)，其目的是幫助地標(biāo)建筑物所有權(quán)人挽回一定的經(jīng)濟(jì)損失[8]。之后TDR廣泛應(yīng)用在公共空間建設(shè)、歷史建筑保護(hù)以及耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移主要是指通過容積率、建筑密度、開發(fā)強(qiáng)度等一系列指標(biāo)的制定、調(diào)整和轉(zhuǎn)移管理，在限定歷史文化遺產(chǎn)所在地塊開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)前提的情況下，鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)對其他地塊加大投資力度，通過適當(dāng)提高這些區(qū)域的開發(fā)度，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)、城市空間布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對平衡[9]。

保護(hù)地役權(quán)購買、土地開發(fā)權(quán)交易面臨著一定的障礙與問題，如可轉(zhuǎn)讓土地開發(fā)權(quán)的可銷售性和估價(jià)問題[10]。保護(hù)地役權(quán)永久性特征否定了財(cái)產(chǎn)利用應(yīng)符合未來社會(huì)發(fā)展的變化，影響該制度的靈活性;持有保護(hù)地役權(quán)的NGO（非政府組織）缺乏約束，取得保護(hù)地役權(quán)具有隨意性，影響公共土地利用計(jì)劃的實(shí)施等[11]。

3 私有歷史文化建筑保護(hù)的路徑選擇與激勵(lì)性政策實(shí)施

私有歷史文化建筑兼具私人屬性和公共物品屬性。公共利益保護(hù)的目標(biāo)與所有人追求利益最大化之間的沖突不可避免。在如何協(xié)調(diào)這一沖突上，學(xué)者的研究形成兩種路徑：一種路徑是以公權(quán)限制私權(quán)，體現(xiàn)為保護(hù)上偏重行政管理機(jī)制的實(shí)施，多采用管制性措施。但在市場機(jī)制成為資源配置的重要方式、所有人權(quán)利日益得到重視的情況下，管制性措施忽視了所有人的權(quán)利保護(hù)，沒有給予其直接的利益補(bǔ)償，存在運(yùn)行成本巨大、所有人積極性被嚴(yán)重抑制等問題。另一種路徑是將公法義務(wù)納入私權(quán)。反映在歷史文化建筑保護(hù)上體現(xiàn)為重視權(quán)利配置，同時(shí)通過必要的權(quán)利約束機(jī)制，防止權(quán)利濫用對歷史文化建筑造成的破壞。

3.1 地役權(quán)制度的適用

民法理論認(rèn)為地役權(quán)的基本功能是提高土地效益，以實(shí)現(xiàn)不同主體在同一土地上利用的并存和調(diào)和。然而在現(xiàn)代社會(huì)，地役權(quán)制度出現(xiàn)了適用領(lǐng)域擴(kuò)張，表現(xiàn)為地役權(quán)制度對于保護(hù)環(huán)境具有重要作用，并逐漸向森林生態(tài)保護(hù)、歷史建筑保護(hù)領(lǐng)域拓展。地役權(quán)適用領(lǐng)域的擴(kuò)張表明地役權(quán)設(shè)定目的從單純的經(jīng)濟(jì)層面擴(kuò)展至自然生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等層面，呈現(xiàn)出從單一目的到多元目的之發(fā)展趨勢[12]。在這方面，我國的森林生態(tài)保護(hù)正在經(jīng)歷從單純的命令控制型向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策轉(zhuǎn)變。政府主導(dǎo)型的傳統(tǒng)森林經(jīng)營決策模式忽視農(nóng)戶利益[13]。2020年錢塘江國家公園管理局嘗試地役權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)戶的激勵(lì)，管理局與周邊農(nóng)田權(quán)利人簽訂《錢江源國家公園農(nóng)村承包土地保護(hù)地役權(quán)改革合同》，農(nóng)田權(quán)利人通過設(shè)置地役權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，即農(nóng)田在實(shí)現(xiàn)禁止使用農(nóng)藥化肥、禁止焚燒秸稈、禁止引入植物外來物種、禁止干擾野生動(dòng)物等前提下，每畝每年享受200元補(bǔ)貼。

同理，在歷史建筑保護(hù)上，地方政府可與私有歷史建筑所有人協(xié)商簽訂地役權(quán)合同。通過該制度的適用，一方面地役權(quán)人和供役地人（私有歷史建筑所有人）就不動(dòng)產(chǎn)利用目的和方法達(dá)成一致，供役地人承擔(dān)一定的義務(wù)，如在建筑物上的禁止性義務(wù)、限制性義務(wù)，通過限制其在建筑物上的利用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)文化遺產(chǎn)的公益目的;另一方面地役權(quán)人通過支付一定的費(fèi)用彌補(bǔ)限制供役地人權(quán)益所造成的損失。不過，地役權(quán)運(yùn)用于森林生態(tài)保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)需要解決權(quán)利性質(zhì)、強(qiáng)制設(shè)立等理論爭議問題，明確地役權(quán)類型化的具體制度構(gòu)成。

3.2 土地開發(fā)權(quán)交易的實(shí)施

實(shí)踐中，上海、浙江和江蘇等地在省域范圍內(nèi)開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易。2015年上海市人民政府發(fā)布《上海市城市更新實(shí)施辦法》，第十七條（四）“按照城市更新區(qū)域評估的要求……增加風(fēng)貌保護(hù)對象的，可予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)”，是針對歷史建筑保護(hù)開發(fā)權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。但土地開發(fā)權(quán)交易實(shí)施也面臨由土地指標(biāo)交易向土地開發(fā)權(quán)交易過渡中土地指標(biāo)交易市場化配置等制度障礙[14]，缺乏統(tǒng)一開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移平臺(tái)導(dǎo)致接收區(qū)難以落地等困境[15]。

4 結(jié)語

私有歷史文化建筑的管制性措施既沒有在法律上承認(rèn)所有人合理利用建筑物的權(quán)利，又將其承擔(dān)建筑物維護(hù)修繕的全部義務(wù)視為理所應(yīng)當(dāng)，忽視私人利益的結(jié)果是公益與私益沖突加劇，導(dǎo)致政府推行的文化遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策則重視權(quán)利人利益的實(shí)現(xiàn)，通過權(quán)利義務(wù)的公平設(shè)置，激發(fā)權(quán)利人的保護(hù)積極性。激勵(lì)性政策的選擇非常重要，需要解決相關(guān)的制度障礙與理論爭議。

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作者簡介：楊萍（1971—），女，山西繁峙人，研究生，碩士，副教授，研究方向：民事法律制度。