中日韓行政區(qū)劃比較與空間治理啟示*

朱建華 修春亮

導(dǎo)語

行政區(qū)劃是大政國基[1]。中國自秦始皇在全國范圍推行郡縣制開始便有了規(guī)范統(tǒng)一的區(qū)劃體制。行政區(qū)劃是國家權(quán)力再分配的重要形式，中國區(qū)劃體制是自上而下的中央集權(quán)制，而西方國家更多體現(xiàn)了地方自治。十九屆四中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，中國行政區(qū)劃管理體制有必要借鑒國外的先進(jìn)治理體系和制度。通過解讀20年來區(qū)劃研究知識圖譜，發(fā)現(xiàn)區(qū)劃研究逐漸從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向管理體制改革[2]。減少區(qū)劃層級、推行省直管縣是主要趨勢[3]。有學(xué)者通過新區(qū)與行政區(qū)劃的耦合，建構(gòu)了新的區(qū)域治理體系[4]。

西方學(xué)者更多集中于研究大都市圈區(qū)劃改革[5-6]、層級壓縮[7-8]及政區(qū)合并[9-10]，尤其是地方自治[11-13]。劉君德等對國外行政區(qū)劃模式進(jìn)行了總結(jié)，將世界各國的區(qū)劃體制分為英美、法德以及蘇聯(lián)3大模式，蘇聯(lián)模式對中國影響較大[14]，美國的縣級政區(qū)設(shè)置也對中國區(qū)劃調(diào)整提供了經(jīng)驗(yàn)[15]。近年來俄羅斯也進(jìn)行了行政區(qū)劃改革，增加了一級聯(lián)邦區(qū)來防止國家分裂[16]。國內(nèi)還有學(xué)者也介紹了國外的行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)驗(yàn)和對我國區(qū)劃調(diào)整和改革的啟示，尤其在城市型政區(qū)和縣級政區(qū)方面存在很大差異[17-18]。

行政區(qū)劃具有歷史繼承性，同時也有明顯的地域型特征。中國、日本和韓國同處于東亞文化圈，在地緣位置上一衣帶水，在地域文化特征方面具有一定的相似性，在行政區(qū)劃體制方面也是一脈相承，因此國內(nèi)有許多學(xué)者研究了日本、韓國與中國的行政區(qū)劃比較與啟示[19-20]，多側(cè)重于類型和模式和城市區(qū)劃制度的比較[21-22]。近年來，關(guān)于日韓都市圈空間結(jié)構(gòu)等方面的研究對中國都市圈行政區(qū)劃設(shè)置研究也有較大啟示[23-26]。日本和韓國受中國古代行政區(qū)劃設(shè)置的影響較大，但后期有很多的探索和創(chuàng)新，形成了獨(dú)具特色的行政管理體系。目前，國內(nèi)對日韓兩國行政區(qū)劃體制改革和創(chuàng)新的研究比較少。因此，本文基于比較視角，分析日韓兩國在行政區(qū)劃與空間治理體系方面與中國的差異，對今后中國的行政區(qū)劃體制改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供一定參考。

1 中日韓行政區(qū)劃類型、層級與幅度的比較分析

自新中國成立以來，省級行政區(qū)劃層面調(diào)整較少，總體格局較為穩(wěn)定，近40年來主要是增設(shè)了海南省和重慶直轄市。但是，在地級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)層面調(diào)整比較頻繁。自1978—2018年，地級市由97個增加到293個，縣級市由93個增加到375個，市轄區(qū)由511個增加到970個。

近代日本行政區(qū)劃始于明治天皇時期。1871年日本廢藩置縣，廢除260余藩劃分為3府72縣。1890年調(diào)整為1廳3府43縣，政區(qū)格局初步形成。1943年東京府改為東京都，1947年北海道廳改為北海道，賦予市町村地方自治權(quán)，使市町村成為日本的第二級行政區(qū)。

韓國的建國（1948年）歷史較短，因此韓國行政區(qū)劃調(diào)整相對比較簡單。1946年漢城市（今首爾）和濟(jì)州道分別從京畿道和全羅南道析置出來。1963—1997年，釜山、大邱、仁川、光州、大田和蔚山陸續(xù)升格為廣域市。2006年設(shè)立濟(jì)州特別自治道。2012年設(shè)立世宗特別自治市。至此，形成了韓國的行政區(qū)劃基本格局：即被稱為“廣域自治團(tuán)體”的一級行政區(qū)，被稱為“基礎(chǔ)自治團(tuán)體”二級政區(qū)以及面、邑、洞等基層政區(qū)。

1.1 行政區(qū)類型

日本、韓國現(xiàn)行區(qū)劃制度和名稱主要來源于中國唐朝時期。其中日本的都、道、府均是中國唐朝時期的區(qū)劃單位，“都”就是首都，“道”相當(dāng)于今天的省，“府”是指較大的城市。而日本的“縣”和韓國的“郡”來自中國秦朝的“郡縣制”。

中國的特殊國情決定了行政區(qū)劃設(shè)置的多樣性和復(fù)雜性，除了常規(guī)的行政區(qū)劃設(shè)置類型外，還有一些特殊型政區(qū)。中國在少數(shù)民族人口集聚區(qū)域設(shè)立了民族自治政區(qū)，設(shè)立了5個民族自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣、981個民族鄉(xiāng)。內(nèi)蒙古自治區(qū)還有特殊的“盟—旗—蘇木”區(qū)劃體制。此外，在香港和澳門回歸祖國后設(shè)置了2個特別行政區(qū)。日本一級政區(qū)以縣為主，但也有3種特殊類型：都、府、道（圖1）。韓國的特殊政區(qū)有濟(jì)州自治道以及世宗特別自治市（圖2）。

圖1 日本行政區(qū)劃格局圖

1.2 行政區(qū)劃層級

各國區(qū)劃層級一般考慮國土面積、人口數(shù)量、歷史文化傳統(tǒng)以及政治體制等因素[21]。中日韓3國雖然地理位置接近，但是國土面積、人口數(shù)量以及政治體制迥異，因此行政層級與體系各不相同（表1）。

圖2 韓國行政區(qū)劃格局圖

表1 中日韓行政區(qū)劃層級比較表

1.2.1 中國四級與三級并存的管理體制

中國行政區(qū)分為4個層級：省、自治區(qū)—市、州、盟、地區(qū)—縣、縣級市、市轄區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，但也有部分地區(qū)實(shí)行三級制：（1）直轄市，沒有省這一級。4個直轄市都是“直轄市—區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”三級制類型；（2）“省直管縣（市）”，沒有地級市這一級。海南省、河南濟(jì)源、湖北省天門、仙桃、潛江等屬于“省—縣（縣級市、林區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”三級制類型；（3）地級市直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，“直筒子市”下面不設(shè)區(qū)縣。共有儋州、三沙、東莞、中山、嘉峪關(guān)5個不設(shè)區(qū)的地級市，屬于“省—地級市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”三級制類型；（4）縣級市或市轄區(qū)直管社區(qū)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道這一層級。三亞市、內(nèi)蒙古二連浩特市等屬于“省區(qū)—地級市—市轄區(qū)（縣級市）”三級制類型。

1.2.2 日本兩級扁平化管理體制

日本區(qū)劃層級較少，實(shí)行都、道、府、縣—市、町、村兩級管理。截至2018年，日本共有1都（東京都）、2府（大阪、京都）、1道（北海道）、43縣，共47個一級政區(qū)。都道府縣下設(shè)有791個市、744個町、183個村共1 718個二級行政區(qū)。東京都下設(shè)23個特別區(qū)，除東京外，另有17個規(guī)模較大的城市設(shè)有市轄區(qū)。北海道由于面積較大，在道與市町村之間設(shè)有14個綜合振興局（原為支廳），為特別地方政府。

1.2.3 韓國三級管理體制

韓國的行政層級為三級。截至2018年，韓國共有17個一級政區(qū)：1個特別市、1個特別自治市、6個廣域市、8個道和1個自治道。一級政區(qū)下面共設(shè)有228個二級政區(qū)：73個自治市、86個郡、69個自治市轄區(qū)。三級基層政區(qū)有3種類型：面（鄉(xiāng)）、邑（鎮(zhèn)）、洞（街道）。此外自治市當(dāng)中有12個特定市設(shè)置了“區(qū)”。

1.3 行政區(qū)劃管轄幅度

中國34個一級政區(qū)除了港澳臺及4個直轄市外，其他27個省區(qū)平均管轄12.37個二級政區(qū)，二級政區(qū)平均管轄8.4個三級政區(qū)，三級政區(qū)平均管轄14.4個四級政區(qū)。中國區(qū)劃結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高聳式金字塔特征，每一級政區(qū)管轄幅度比較小。日本一級政區(qū)平均管轄37.0個二級政區(qū)，管轄幅度大、層級少，屬于典型的扁平式管理結(jié)構(gòu)。韓國一級政區(qū)中除世宗市（無二級政區(qū)）外平均管轄14.5個二級政區(qū)，管轄幅度比中國略大。

1.4 行政區(qū)劃管理體制改革

中國許多地區(qū)正在由四級向三級改革，走“扁平化”行政管理模式，提高行政效率，節(jié)約行政成本。在管轄幅度方面，自1986年農(nóng)村改革開始大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從1985年的91 338個，到1995年下降為47 136個，到2018年下降到31 552個，與改革前的1985年相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了約三分之二。街道數(shù)量從2000年的5 902個增加到2018年的 8 393個，增加了2 491個。

日本行政區(qū)劃改革方向是在層級方面取消了“郡”，在管轄幅度方面進(jìn)行市町村大規(guī)模合并。日本曾經(jīng)有“郡”（介于縣與市町村之間），1923年廢除了郡制，但在選舉、郵政和統(tǒng)計(jì)等事務(wù)中仍起作用[27]。1965年日本頒布了《市町村合并特別法例》，鼓勵市町村合并，但一直到1999年市町村總數(shù)由1965年的3 392個下降到3 232個，這一時期變化并不大。在1999—2006年期間推行大規(guī)模的政區(qū)合并，史稱“平成市町村大合并”。2006年3月僅剩1 821個市町村。根據(jù)日本總務(wù)省數(shù)據(jù)，截至2018年底共有1 718個市町村，與1999年相比二級行政區(qū)數(shù)量減少了近一半。長期以來町的數(shù)量一直最多，通過市町村合并后，町和村的數(shù)量持續(xù)下降，相反市的數(shù)量不斷增加，2010年市的數(shù)量開始超過了町。并且，部分中核市和特例市通過整合，升格為了政令指定市，例如濱松和新潟兩市分別由12個和13個市町村合并而成。日本的市町村合并加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過城鄉(xiāng)一體化帶動了一批城市的發(fā)展[28]。日本城市數(shù)量的增加和市町村的合并是和城市化快速推進(jìn)相吻合的。

韓國自建國后長期跟中國一樣，實(shí)行城鄉(xiāng)分離管理，從原來的郡劃出城市化地區(qū)單獨(dú)設(shè)立“市”，類似于中國的“切塊設(shè)市”。1994年開始設(shè)置“都農(nóng)復(fù)合形態(tài)市”，改革的原因是城鄉(xiāng)分離型政府割裂城鄉(xiāng)共同生活圈。韓國城市設(shè)置模式由“切塊設(shè)市”走向了“市郡合并”或“整郡設(shè)市”，例如，1998年全羅南道的麗水市、麗川市和麗川郡合并為新的麗水市。1996年后韓國設(shè)立的14個市中有13個為“都農(nóng)復(fù)合形態(tài)市”。因此，近年來韓國設(shè)立的市也都屬于地域型城市。

2 中日韓城市行政區(qū)劃體制的比較分析

在建制市數(shù)量方面，截至2018年底，中國共有672個，日本有791個市，韓國共有85個市。但是不同城市有著不同的行政等級和權(quán)限，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)也不相同，并且規(guī)模較大的建制市下面分設(shè)了市轄區(qū)，小城市一般不設(shè)置市轄區(qū)。

2.1 城市行政等級體系

中國的城市等級體系主要分為“三級四等”，包括直轄市、地級市、縣級市3個主要層級，還有15個副省級市。日本根據(jù)人口多寡劃分城市為4個等級：政令指定市、中核市、特例市、一般自治市，等級越高的市權(quán)限越大。其中，政令指定市共有20個，擁有“縣”一級的權(quán)限，中核市有45個，特例市有39個，一般自治市共有687個。韓國的城市分為3個等級：特別市或廣域市、特定市和自治市。韓國共有8個特別市或廣域市，15個特定市，62個自治市。

總體而言，中日韓三國的城市等級體系有較多相似性，不同行政等級的城市具有呼應(yīng)和一致性。日本的都、府以及韓國的特別市和廣域市相當(dāng)于中國的直轄市；日本的政令指定市和韓國的特定市相當(dāng)于計(jì)劃單列市；日本的中核市、特例市相當(dāng)于地級市；日本的一般自治市和韓國的自治市相當(dāng)于縣級市。但是，城市的隸屬關(guān)系存在明顯不同。日韓城市之間無隸屬關(guān)系，城市直接歸都道府縣管轄，而中國城市行政等級較多，出現(xiàn)了地級市代管縣級市的普遍情況。

2.2 城市建制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

通過比較發(fā)現(xiàn)，中日韓三國不同等級的市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)差異較大（表2）。其中，中國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)要高于日本和韓國，而且有許多縣、鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)卻未設(shè)市，這也是中國建制市數(shù)量相對偏少尤其是小城市比例較少的主要原因。但是地級市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較低，一般由地區(qū)（省政府的派出機(jī)構(gòu)）改設(shè)為地級市，如最近西藏的山南地區(qū)改設(shè)為山南市，新疆的哈密地區(qū)改設(shè)為哈密市。中國直轄市、副省級市等高等級城市沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，而日韓兩國對高等級城市設(shè)置有明確的人口標(biāo)準(zhǔn)。

表2 中日韓城市建制標(biāo)準(zhǔn)比較表

2.3 市轄區(qū)設(shè)置的比較分析

在城市市轄區(qū)方面，中國的地級以上城市普遍進(jìn)行分區(qū)，但也有5個地級市沒有設(shè)置市轄區(qū)，而縣級市無論規(guī)模大小均沒有設(shè)置市轄區(qū)。也就是說，中國城市根據(jù)行政等級而不是人口規(guī)模來設(shè)置市轄區(qū)[29]。

日本城市數(shù)量多，但設(shè)置市轄區(qū)的市僅有18個。其中，東京都下面分設(shè)了23個特別區(qū)，此外還有大阪、名古屋、京都等17個政令指定市設(shè)置了市轄區(qū)。1992年，日本只有13個城市劃分了市轄區(qū)。自大規(guī)模推進(jìn)市町村合并以來，埼玉、靜岡、堺市、濱松和新潟5個市通過合并周邊市町村，均升格為政令指定市，并分設(shè)市轄區(qū)。日本市轄區(qū)的總體特征是數(shù)量多且規(guī)模偏小，18個設(shè)區(qū)城市共有186個區(qū)，其中最多的大阪設(shè)有24個區(qū)（平均每區(qū)不到10 km2），最少的靜岡市設(shè)3個區(qū)。186個市轄區(qū)中面積超過100 km2的僅有19個，而不足10 km2的卻多達(dá)30個，人口不足10萬的區(qū)多達(dá)39個，日本很多市轄區(qū)其實(shí)就是一個町的規(guī)模。這種市轄區(qū)格局導(dǎo)致城市分區(qū)后，下屬機(jī)構(gòu)規(guī)模過小、數(shù)量過多，市與區(qū)的管理協(xié)調(diào)難度加大[30]。

韓國市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為人口不得低于20萬人，超過50萬人可設(shè)2個區(qū)，超過75萬人可設(shè)3個區(qū)。首爾分設(shè)了25個區(qū)，6個廣域市分別有4—15個市轄區(qū)。根據(jù)設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，韓國的水原等12個“特定市”也可設(shè)置市轄區(qū)，共設(shè)有35個市轄區(qū)。因此，韓國特別市、廣域市和特定市共設(shè)有104個市轄區(qū)。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，日本791個城市中設(shè)區(qū)市僅有18個，設(shè)區(qū)市占比僅有2%左右；韓國85個城市中設(shè)區(qū)市也只有19個，占比約22%；而中國設(shè)區(qū)市有293個，占城市總數(shù)的44%。其中，中國市轄區(qū)數(shù)量最多的是重慶市（26個），北京、上海和天津3個直轄市各有16個市轄區(qū)。中國有70個地級市僅設(shè)一個市轄區(qū)，而日本設(shè)區(qū)市至少有3個區(qū)，韓國設(shè)區(qū)市至少有2個區(qū)。中國市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)偏低，新增市轄區(qū)大多數(shù)為大城市周邊的縣或縣級市改設(shè)而來，城鎮(zhèn)化率偏低，許多市轄區(qū)與縣沒有太大區(qū)別；而日韓的市轄區(qū)基本是建成區(qū)，城鎮(zhèn)化水平接近100%。中國還有一種特殊的“飛地”市轄區(qū)，有30個城市的部分市轄區(qū)與主城區(qū)并不相連，比如重慶市的萬州區(qū)與主城區(qū)中間隔著幾個縣。中國缺乏設(shè)置市轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，市轄區(qū)設(shè)置比較隨意且混亂。相對而言，日本、韓國設(shè)置市轄區(qū)較為嚴(yán)格。與日韓相比，中國設(shè)立市轄區(qū)的城市數(shù)量較多、但多數(shù)設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)數(shù)量偏少（全國平均每個設(shè)區(qū)市管轄3.2個市轄區(qū)），市轄區(qū)規(guī)模大但人口密度和城鎮(zhèn)化水平較低。

3 空間治理啟示

日本和韓國國土面積都不大，歷史上曾經(jīng)借鑒過中國唐朝時期的行政區(qū)劃管理體制。但是，日韓兩國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較高，尤其是在城市行政區(qū)劃設(shè)置與現(xiàn)代化都市圈管理體制方面有很多值得正處在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國學(xué)習(xí)借鑒。

3.1 行政區(qū)劃層級與管轄幅度方面的啟示

在行政層級方面，中國應(yīng)適當(dāng)減少行政管理層級，在條件合適的部分地方實(shí)現(xiàn)省直管縣（市）、縣級市直管社區(qū)。在管轄幅度方面，各級行政區(qū)的管理幅度需要有一定的合理限度，管轄幅度過大不利于精細(xì)化管理和為轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，影響管理效能；管轄幅度過小會造成行政資源的浪費(fèi)，造成行政機(jī)構(gòu)和編制過于臃腫。中國一級政區(qū)數(shù)量偏少，應(yīng)適當(dāng)增設(shè)直轄市，中國僅有4個直轄市，而韓國有9個特別市和廣域市，中國應(yīng)當(dāng)從減少省級政區(qū)行政管轄幅度、培育區(qū)域增長極的目標(biāo)出發(fā)，將深圳、青島、大連等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、區(qū)域帶動效應(yīng)大的城市升格為直轄市，達(dá)到分省的目的，不斷優(yōu)化省級政區(qū)行政管轄幅度。日本減少“郡”這一層級以及“市町村大合并”，有效地提升了治理效率，而且增加了市的數(shù)量，大幅壓縮了實(shí)力較弱的町和村。給中國的啟示是，應(yīng)當(dāng)通過縮小省區(qū)和合并小縣的改革，可以為減少行政管理層級，實(shí)現(xiàn)省直管縣提供基礎(chǔ)支撐。例如，河北省有24個縣面積不到500 km2，而且很多小縣彼此相鄰，可以進(jìn)行整合。

3.2 城市型政區(qū)發(fā)展啟示

根據(jù)日、韓城市型政區(qū)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)而言，中國的城市型政區(qū)數(shù)量明顯偏少，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)明顯偏高或缺失。首先，完善設(shè)市設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步增加城市數(shù)量，尤其是培育新生中小城市。日本國土面積和人口遠(yuǎn)低于中國，但是城市總數(shù)比中國還多100多個，而韓國面積和人口僅相當(dāng)于中國一個普通的省，但是城市數(shù)量比中國任何一個省區(qū)都要多。而所有省當(dāng)中最多的山東省共有44個建制市，排名第二的廣東省有41個建制市，山東和廣東兩省建制市總和才相當(dāng)于韓國的建制市數(shù)量。因此，需要增設(shè)一批中小城市，不僅可以考慮將一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和特大鎮(zhèn)改設(shè)為市，也可以依托一些開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行切塊設(shè)市，促進(jìn)設(shè)市模式的多元化。其次，在城市建制名稱方面，中國城市行政等級太多，國內(nèi)學(xué)者提出可以學(xué)習(xí)日本的都、府制，將直轄市改為“都”，地級市改為“府”，以便區(qū)分城市等級[31]。第三，在市轄區(qū)方面，日韓的市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，與建成區(qū)范圍大致吻合。而中國的市轄區(qū)規(guī)模差異大、城鎮(zhèn)化水平低、缺乏標(biāo)準(zhǔn)，因此，中國應(yīng)當(dāng)盡快制定市轄區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在新設(shè)置市轄區(qū)的時候嚴(yán)格把關(guān)，并且盡量減少“一市一區(qū)”現(xiàn)象。

在城市行政區(qū)劃模式方面，日韓城市大多數(shù)為狹域市（韓國13個“都農(nóng)復(fù)合形態(tài)市”屬于廣域市），屬于“城鄉(xiāng)分治”模式，城市范圍基本全是建成區(qū)，統(tǒng)計(jì)口徑上更符合城市的概念；缺點(diǎn)是同一個城市連續(xù)建成區(qū)可能包括了多個城市，導(dǎo)致“碎片化”管理，難以協(xié)調(diào)發(fā)展、效率不高。而中國的城市基本都是廣域市，屬于“城鄉(xiāng)合治”模式，市域范圍包含了廣大農(nóng)村區(qū)域，優(yōu)點(diǎn)是為城市向外拓展留足了空間，缺點(diǎn)是城鄉(xiāng)的概念相混淆，建制市實(shí)際上屬于區(qū)域的概念，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包含了不少農(nóng)村地域，城市還承擔(dān)了管理農(nóng)村和發(fā)展農(nóng)業(yè)等功能。這方面給我們的啟示就是，中國在保留“廣域市”模式的同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃定各等級城市的“城區(qū)”范圍，作為一個各項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)區(qū)，在與國外各大城市比較分析的時候應(yīng)當(dāng)用“城區(qū)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做對比。

在城市行政區(qū)劃改革方向上，中國在快速城鎮(zhèn)化的背景下出現(xiàn)了大規(guī)模的“撤地改市”“撤縣改市”，城市市轄區(qū)改革方向?yàn)椤皟?nèi)城合并，外城擴(kuò)張”，即老城區(qū)小的市轄區(qū)合并，大城市周邊縣市改區(qū)，例如北京市內(nèi)城的東城區(qū)和崇文區(qū)、西城區(qū)和宣武區(qū)進(jìn)行了合并，而外圍的延慶縣、密云縣改為市轄區(qū)。日本多個城市通過市町村合并升格為政令指定市，例如2010年熊本市通過合并植木町和城南町，人口突破70萬，2012年成功升格為政令指定市。隨著政令指定市數(shù)量的增加，日本市轄區(qū)數(shù)量也在不斷增加。日本也存在“市改區(qū)”的趨勢，例如2005年巖槻市并入埼玉市，改設(shè)為巖槻區(qū)。韓國的城市行政區(qū)劃改革方向?yàn)椤皽p郡增市”，出現(xiàn)了不少“市郡合并”“整郡改市”的區(qū)劃調(diào)整案例。由此可見，行政區(qū)劃調(diào)整是城鎮(zhèn)化過程中的必然現(xiàn)象，日本和韓國都在根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整，中國在增加建制市的同時，也需要通過大城市周邊的“縣市改區(qū)”來提升中心城市的競爭力。

3.3 空間治理體系的啟示與借鑒

日韓兩國已基本實(shí)現(xiàn)了地方自治，充分激發(fā)了地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。中國除了少數(shù)民族地區(qū)，還沒有實(shí)現(xiàn)地方自治。未來中國應(yīng)當(dāng)制定《地方自治法》，明確中央和地方政府的權(quán)限，構(gòu)建符合中國特色社會主義國情的“地方自治體系”。與日韓兩國不同，中國大量的新城新區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)打破了原有的行政區(qū)劃管轄體制，而且設(shè)置了管委會等機(jī)構(gòu)。未來應(yīng)當(dāng)借鑒日韓新城新區(qū)的設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，樹立行政區(qū)劃的權(quán)威性，強(qiáng)化行政區(qū)的法定性，在依法治國和構(gòu)建國家治理體系的基礎(chǔ)上規(guī)范我國新城新區(qū)的設(shè)置。此外，日本東京都市圈、韓國首爾都市圈與中國的京津冀都市圈行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)比較相似（圖3），日韓首都圈的行政管理和區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式十分值得我國的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域借鑒，例如成立都市圈委員會等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在交通銜接、產(chǎn)業(yè)分工、空間管制及生態(tài)環(huán)保等方面實(shí)施更有效的管理。

圖3 中日韓首都圈行政區(qū)劃空間結(jié)構(gòu)對比圖

4 結(jié)語

中、日、韓同處東亞文化圈，地域文化相近，在行政區(qū)劃設(shè)置上有很多相似點(diǎn)，同時也存在明顯的區(qū)別。日本和韓國早已步入發(fā)達(dá)國家行列，兩國行政區(qū)劃設(shè)置經(jīng)驗(yàn)和改革方向?qū)ξ覈鴥?yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和推進(jìn)管理體制改革提供了有益的借鑒和啟示。一方面，與日韓相比，我國的行政層級和管轄幅度不盡合理，應(yīng)該積極推進(jìn)行政層級的優(yōu)化，逐步實(shí)現(xiàn)四級制向三級制的轉(zhuǎn)變。在管轄幅度方面，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、小縣合并等方式，優(yōu)化行政管轄幅度，精簡人員機(jī)構(gòu)，提高行政管理效率。另一方面，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不斷增設(shè)城市型政區(qū)，不斷優(yōu)化我國的城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結(jié)構(gòu)。截至2018年，日本城市化水平已達(dá)到93%，韓國城市化水平達(dá)到82%，而我國城鎮(zhèn)化水平僅有59.58%。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人口向城市的集聚，在今后20年中國行政區(qū)劃調(diào)整的需求會不斷增加，設(shè)市設(shè)區(qū)的空間仍然很大。因此，中國政府做好設(shè)市設(shè)區(qū)規(guī)劃，積極引導(dǎo)地方政府優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，增設(shè)城市型政區(qū)，成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)之一。