地級市及市轄區(qū)職責(zé)劃分研究

一、存在的問題

（一）市轄區(qū)的權(quán)力不完整?！吨腥A人民共和國憲法》賦予了市轄區(qū)作為一級行政建制的合法地位，《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》賦予了市轄區(qū)享有本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、計劃、城建、社會事務(wù)等行政管理權(quán)限。但由于和地級市的關(guān)系密切，在事關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策權(quán)等方面，市轄區(qū)在很大程度上要受地級市的管理和制約。市轄區(qū)作為一級政府，不能和縣（縣級市）一樣對所轄區(qū)域行使完全職能。與縣（縣級市）相比，其職權(quán)不夠完整，財權(quán)與事權(quán)不夠匹配，管理的驅(qū)動力不強，起不到一級政權(quán)應(yīng)有的作用，是一個不完善的管理層次。由于市級部門既是權(quán)限劃分規(guī)則的制定者，又承擔(dān)市區(qū)管理的某些具體職責(zé)，既是裁判員，又是運動員，在職責(zé)劃分上不可避免地帶有傾向性。因此，市轄區(qū)自設(shè)立以來，在制度設(shè)計上一直處于被動、劣勢地位。由于近年來國家不斷擴大垂直管理部門的范圍，使得市轄區(qū)的調(diào)控領(lǐng)域和管理權(quán)限愈加縮小。一些地方以維護城市規(guī)劃發(fā)展的權(quán)威性為由，不斷將市轄區(qū)權(quán)力上收到地級市，市直部門向市轄區(qū)派駐分局實施管理，使得市轄區(qū)對所轄區(qū)域的管理控制能力進一步削弱。

（二）地級市與市轄區(qū)“職責(zé)同構(gòu)”問題突出。除不具備的職責(zé)外，在能夠掌控的范圍內(nèi)，市轄區(qū)的職責(zé)仍與市級有關(guān)部門存在交叉。市轄區(qū)政府部門的設(shè)置往往是簡單模仿地級市，行使的職能和提供的公共服務(wù)也基本相似。由于在同一行政區(qū)域內(nèi)存在市、區(qū)兩個行政主體，條塊矛盾極易產(chǎn)生。重大項目、重要審批的權(quán)限往往集中在市級部門，市轄區(qū)的很多具體事務(wù)往往需要地級市審批，在實際運行中呈現(xiàn)出極強的局限性和依賴性。相對于市轄區(qū)而言，市有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)的成分往往大于指導(dǎo)的成分。特別是在城市管理領(lǐng)域，由于管理方式和組織結(jié)構(gòu)決定了往往更強調(diào)部門管理，弱化了區(qū)級政府的管理職能?！皸l條”因為力量有限管不到底，“塊塊”則因為權(quán)力有限管不到邊。條塊之間往往相互推諉扯皮。市級有關(guān)部門集權(quán)過多、統(tǒng)得過死，沒有切實劃分管理層次，影響了市轄區(qū)的積極性。

（三）地級市與市轄區(qū)爭利讓責(zé)現(xiàn)象嚴(yán)重。長期以來，由于在管理體制上過分強調(diào)集權(quán)，在市與區(qū)的關(guān)系上過分強調(diào)集中統(tǒng)一，使區(qū)政府在行使某些職責(zé)方面處于被動地位，突出表現(xiàn)為效率低下和資源浪費。有些部門習(xí)慣“一竿子插到底”，使市轄區(qū)無權(quán)完整地規(guī)劃、安排本區(qū)的發(fā)展和人民生活。隨著財政分灶體制的推行，地級市與市轄區(qū)作為相對獨立的利益主體，不但存在管理與被管理的關(guān)系，也存在競爭與對抗的關(guān)系?；谧陨砝孀畲蠡男枨?，雙方在權(quán)力、利益、資金、項目等方面的爭奪也日趨激烈。為了提高本級政府的可用財力，市轄區(qū)越權(quán)審批、違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象時有發(fā)生。而在義務(wù)教育、文化、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用等關(guān)系民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，由于需要大量財政資金予以保障，地級市與市轄區(qū)往往更加強調(diào)對方責(zé)任。市轄區(qū)與市直部門存在利益糾葛，是市轄區(qū)權(quán)力難以到位和地級市權(quán)力下放的最主要障礙。

（四）權(quán)責(zé)不對等。一是權(quán)力與責(zé)任不對等。比如，在一些地級市，土地、國稅、地稅、安全等部門實行省以下垂直管理體制，規(guī)劃、房管、環(huán)保、公安、城管執(zhí)法、食品藥品監(jiān)管等部門由地級市直接管理。在這種體制下，一旦發(fā)生土地、食品藥品安全等責(zé)任事故，按照屬地管理的原則，市轄區(qū)的行政首長往往要承擔(dān)管理不力的責(zé)任。這違背了行政管理的基本原則。二是事權(quán)與財權(quán)不對等。由于預(yù)算內(nèi)收入的大部分歸地級市所有，除經(jīng)濟條件較好的市轄區(qū)外，區(qū)級財政要維持一級政府的正常運行已非常困難，但還要負擔(dān)市區(qū)相當(dāng)數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教科文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)以及提供其他公共產(chǎn)品，市轄區(qū)“小馬拉大車”的現(xiàn)象普遍存在。另外，現(xiàn)行的稅務(wù)征管方法是根據(jù)工商系統(tǒng)企業(yè)登記的層次來劃分地級市和市轄區(qū)財政收入的。從實際情況看，盡管納稅戶在市級和區(qū)級之間互有流動，但總體上納稅戶由區(qū)級向市級轉(zhuǎn)變的傾向較為明顯，這將使得財政收入向市本級進一步集中。市轄區(qū)的土地、房屋、規(guī)劃、市政配套費等收入，一般全部納入市級財政，除個別工程項目可向市級申請外，其他均需區(qū)級財政負擔(dān)。這也就進一步加劇了區(qū)級財政的困境。

二、原因分析

（一）地級市設(shè)區(qū)及市區(qū)職責(zé)劃分均缺乏明確的法律依據(jù)。首先，地級市設(shè)市轄區(qū)缺乏法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定：直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。根據(jù)這一條款，只有直轄市和較大的市才能設(shè)區(qū)。2000年實施的《中華人民共和國立法法》第六十三條規(guī)定：本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。1984年，國務(wù)院根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，批準(zhǔn)唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、重慶市等十三個市為“較大的市”。后又相繼在1988年批準(zhǔn)寧波市，1992年批準(zhǔn)淄博市、邯鄲市和本溪市，1993年批準(zhǔn)徐州市和蘇州市等6個市為較大的市。1997年重慶市升格為直轄市，此后較大的市維持18個。但從實際情況看，除直轄市和較大的市以外，地級市設(shè)區(qū)現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)民政部統(tǒng)計資料，截止2011年12月31日，全國共有地級市284個，市轄區(qū)857個，平均每個地級市有3個市轄區(qū)。盡管1985年實施的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第四條規(guī)定了市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系的變更由國務(wù)院審批，但對于地級市設(shè)置市轄區(qū)，法律法規(guī)都沒有做出過規(guī)定。其次，職責(zé)法定是現(xiàn)代行政管理的基本原則。但從政策法規(guī)看，我國關(guān)于市轄區(qū)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于設(shè)置的條件，承擔(dān)的職責(zé)，以及與所在市如何劃分職責(zé)，均缺乏明確的規(guī)定。另外，由于對市、區(qū)管理體制改革的理論研究不足，一些改革實踐和政策上的難點雖已提出多年，特別是在與法律法規(guī)和實踐出現(xiàn)沖突的一些問題上，長期以來一直沒有明確的解決方案。上述問題的存在，是造成市、區(qū)矛盾難以通過法制化渠道解決的根源。

（二）地級市政府的職能具有兩重性。我國的地級市大多從地區(qū)一級演變而來。市政府的職責(zé)，本來只是管理與城市發(fā)展有關(guān)的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)。隨著20世紀(jì)80年代市管縣體制的推行，一些地區(qū)“撤地設(shè)市”，市政府除管理原來的“市”以外，還要管理縣及縣級市，角色就出現(xiàn)了兩重性。角色的兩重性決定了職責(zé)的兩重性。首先，作為承接原地區(qū)行署的機構(gòu)，要承擔(dān)統(tǒng)籌所轄行政區(qū)域（包括市轄區(qū)、縣、縣級市）經(jīng)濟和社會發(fā)展的職責(zé)。其次，作為一級城市政府，還要直接管理市轄區(qū)某些具體經(jīng)濟社會事務(wù)。從管理職責(zé)上看，市政府既涵蓋微觀層面，也涵蓋宏觀層面。當(dāng)行使具體職責(zé)時，特別是在處理與區(qū)的關(guān)系方面，市政府往往出現(xiàn)角色錯位。本來應(yīng)當(dāng)由區(qū)承擔(dān)的職責(zé)，往往抓住不放；其他一些應(yīng)當(dāng)由市政府管理的事務(wù)，卻按照對縣（縣級市）的管理模式，交由市轄區(qū)管理。市政府角色的錯位，是造成地級市與市轄區(qū)矛盾的重要原因。區(qū)與縣（縣級市）不同，縣（縣級市）一般離市中心較遠，是一個相對獨立的實體。而區(qū)是城市的中心區(qū)域，在各方面比縣（縣級市）與城市有著更為密切的聯(lián)系。但恰恰是這種更為密切的聯(lián)系，導(dǎo)致了市轄區(qū)與地級市的職責(zé)難以劃清。

（三）職責(zé)劃分的隨意性較大。在科層制的行政管理體制下，地級市與市轄區(qū)在職責(zé)劃分中處于不平等地位，主動權(quán)掌握在地級市。市與區(qū)職責(zé)的劃分，往往受行政力量的干預(yù)而出現(xiàn)扭曲，表現(xiàn)出明顯的非公平性和非規(guī)范性。在調(diào)節(jié)市與區(qū)的關(guān)系方面，地級市往往重視運用行政的、經(jīng)濟的手段解決，而忽視用法律的和制度的手段解決分工方面存在的爭議和問題。區(qū)的職能往往取決于市本身行政管理的需要。解決的方案，往往以地級市主要領(lǐng)導(dǎo)的看法和認識作為依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在不同時期呈現(xiàn)出不同的特點和鮮明的個人風(fēng)格。市與市轄區(qū)的行政權(quán)力之爭，則始終處于“收—放—收”的循環(huán)過程。市轄區(qū)行政權(quán)力的擴大與消減，會因不同時期、不同地域或不同領(lǐng)域的差異，在收放持續(xù)的時間、廣度與深度上有所區(qū)別。

（四）地級市與市轄區(qū)存在競爭與沖突。獨立行政主體地位與獨立利益的存在，是地級市與市轄區(qū)競爭及治理困境產(chǎn)生的重要原因。計劃經(jīng)濟時期，地方政府沒有獨立的預(yù)算，上下級之間的競爭與沖突處于隱性狀態(tài)。1978以來，隨著財政權(quán)、稅收權(quán)、投融資權(quán)和企業(yè)管轄權(quán)的下放，地方的積極性被調(diào)動起來，政府間的競爭也逐漸顯化。特別是由地區(qū)改革而來的市，更是急于“由虛變實”，往往就對自身可調(diào)控余地相對較大的市轄區(qū)采取收權(quán)、收利等舉措，矛盾由此產(chǎn)生。在財權(quán)的劃分上，地級市往往將一些能收費的事項盡量上收，各種需要花錢的事項則盡量下放。在資產(chǎn)的劃分上，往往將主要的國有資產(chǎn)、重點企業(yè)、重點資源等收歸地級市，將盈利能力弱、規(guī)模小、數(shù)量小的企業(yè)及資產(chǎn)留給市轄區(qū)。而在現(xiàn)行的干部考核機制和政績評價體系下，官員的晉升往往與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)，這就進一步加劇了政府間的競爭，地級市與市轄區(qū)也不例外。市與區(qū)兩級都有潛在的沖動尋求自身財政收入的最大化。在國外，市與區(qū)是平等的。而在我國，在與地級市的競爭與談判中，市轄區(qū)往往缺乏討價還價的能力和地位，由此導(dǎo)致的最終解決方案往往不夠公平合理，而這恰恰又成為下一輪市、區(qū)競爭與沖突的根源。

三、理順市區(qū)職責(zé)的主要途徑

（一）完善法律制度。首先，應(yīng)修改憲法，規(guī)定地級市可以設(shè)區(qū)。建議將《中華人民共和國憲法》第三十條修改為“直轄市、較大的市、地級市可分為區(qū)、縣”，從而使事實上已形成多年的地級市設(shè)市轄區(qū)合法化。其次，應(yīng)制定《城市人民政府組織法》。對可設(shè)置市轄區(qū)的地級市的規(guī)模大小、市轄區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)條件、市轄區(qū)政府應(yīng)履行何種職能等問題作出明確規(guī)定。使市與區(qū)的職責(zé)劃分具有明確的法律依據(jù)，避免管理的隨意性和不確定性。第三，全面清理現(xiàn)行的界定市與區(qū)權(quán)力的法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)由區(qū)級行使的管轄權(quán)，但法律法規(guī)規(guī)定由市級行使的，要做出相應(yīng)修改。

（二）明確地級市的定位。近年來，國家正在開展省直管縣的行政管理體制改革試點。如果全部實現(xiàn)省管縣體制，地級市將成為與縣及縣級市平等的行政主體。省管縣的體制調(diào)整到位后，地級市將面臨被虛化的尷尬局面。一方面，管轄空間和地域?qū)蠓s小；另一方面，與市轄區(qū)競爭與矛盾將會進一步凸顯和空前激烈?？梢灶A(yù)見的是，如果將來地級市不再管縣，則市與區(qū)將面臨更為激烈的權(quán)力博弈。實施市與區(qū)深度整合、市加大對區(qū)的控制成為一種必然趨勢。市轄區(qū)的權(quán)力將被進一步上收，區(qū)級將逐步弱化乃至撤銷，市直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也將成為一種可能。從國內(nèi)的情況看，地級市不設(shè)區(qū)而直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的情況已有先例，比如中山市、東莞市、三亞市、嘉峪關(guān)市。為減小行政管理層級調(diào)整帶來的震動和不利影響，中央應(yīng)盡快明確地級市的改革目標(biāo)和改革走向。實施市管縣體制的，要予以明確；不再實施市管縣體制的，也要予以明確。避免地級市在改革前出現(xiàn)“刮縣”、“擴區(qū)”等短期行為，也為地級市適應(yīng)新的管理體制設(shè)置一定的緩沖和調(diào)整時間。

（三）市與區(qū)的職責(zé)應(yīng)各有側(cè)重。對市、區(qū)管理體制的探索，要圍繞市轄區(qū)在城市管理中占什么位置這一核心問題展開，這是劃分市、區(qū)職責(zé)的基本出發(fā)點。制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競爭的機構(gòu)承擔(dān)，因此應(yīng)該將集體行動中的每一項任務(wù)放置在盡可能低的政府級別上。行政架構(gòu)中處于較低層次的政府與民眾更接近，能夠更好地反映公民的偏好。因此，只有當(dāng)下級政府不能在技術(shù)上承擔(dān)行使一項權(quán)力或者職能的責(zé)任時，才應(yīng)當(dāng)將其指派給一個更高的管轄層次。作為城市，既要強調(diào)市的集中統(tǒng)一，又要適當(dāng)分權(quán)于區(qū)。從目前的情況看，區(qū)沒有承擔(dān)一級政府完全的管理權(quán)。向區(qū)放權(quán)，使地級市的主要職責(zé)放在統(tǒng)籌全局、發(fā)展經(jīng)濟方面，市轄區(qū)的主要職責(zé)放在服務(wù)城市、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)民生方面，是劃分市與區(qū)權(quán)限的關(guān)鍵。適當(dāng)放權(quán)可以在相當(dāng)程度上釋放區(qū)級政府的活力與優(yōu)勢，使城市由“強市弱區(qū)”向“強市強區(qū)”模式轉(zhuǎn)變。這種雙強模式并不意味著相互傾軋、相互對抗，而是根據(jù)各自特色，發(fā)揮潛力，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、和諧共生的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。當(dāng)然，市轄區(qū)的職能應(yīng)該是在有限的領(lǐng)域有所增強，而非在面上全部鋪開，總的原則是“分工明確、有機結(jié)合、控而不死、活而不亂”。在市與區(qū)界定職責(zé)前，應(yīng)劃清政府與市場、政府與社會的邊界，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。市與區(qū)級政府都應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，由“全能型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌汀闭?，并按照分工進一步構(gòu)建“部分功能型”政府。另外，從市轄區(qū)的類型看，相當(dāng)一部分是撤縣（縣級市）而來，轄區(qū)中相當(dāng)比例的區(qū)域為城市化水平很低的城市遠郊區(qū)。這類市轄區(qū)不同于以城市中心區(qū)域為主的市轄區(qū)，與縣（縣級市）更為接近，在職能配置上應(yīng)更加突出其權(quán)力的完整性。

（四）按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則劃分地級市與市轄區(qū)的權(quán)力。在一定程度上，地方產(chǎn)權(quán)可以理解為地方政府對所轄區(qū)域內(nèi)自然、政治、經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域資源的控制權(quán)、支配權(quán)和收入享用權(quán)等權(quán)利的集合。市與市轄區(qū)的競爭以及治理困境的存在，最終還是個產(chǎn)權(quán)問題。建立一個有效的地方產(chǎn)權(quán)制度就是做出一系列包含各項權(quán)利的法律安排，而這一制度建立的同時，也就是規(guī)范市與市轄區(qū)競爭的秩序框架的一個雛形。在我國，一切權(quán)力屬于人民，國有資產(chǎn)為全民所有，地方政府的權(quán)力及資產(chǎn)實際上只是全民共有產(chǎn)權(quán)的分解。更為確切地說，上級政府與下級政府之間是一種委托與代理的關(guān)系。在這種體制下，地方要服從中央，下級要服從上級，因此，很難像界定私有產(chǎn)權(quán)那樣清晰地界定市與市轄區(qū)的權(quán)力邊界。產(chǎn)權(quán)的核心是事權(quán)和財權(quán)。其中，事權(quán)是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)，財權(quán)又是實現(xiàn)事權(quán)的保障。因此，要按照市與區(qū)承擔(dān)的事權(quán)，分別劃清兩級政府的收入與支出責(zé)任。凡由地級市或市轄區(qū)獨立承擔(dān)的職責(zé)，其支出及相關(guān)收入就由誰負責(zé)；由地級市和市轄區(qū)共同承擔(dān)的職責(zé)，其支出及相關(guān)收入則按相應(yīng)比例劃分。2012年以來，隨著營業(yè)稅改征增值稅試點的不斷擴大，地方政府的可用財力進一步減少，越到基層政府這種情況將越加嚴(yán)重。對于財力薄弱的區(qū)，地級市還要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障基本的社會管理和公共服務(wù)需要。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)域 職責(zé)劃分 市轄區(qū)