城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議

孫沛

摘要 城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間屬于雙向互動的關(guān)系，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模呈現(xiàn)出非均衡態(tài)勢，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得無序和低效。闡述了城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的互動目標(biāo)，分析了城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的影響，提出了促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)和推進農(nóng)村土地節(jié)約化流轉(zhuǎn)的政策建議，以期為城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)平衡提供保障。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);挑戰(zhàn);政策建議

中圖分類號 F301.2 ?文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）18-0248-03

Abstract The relationship between urbanization and rural land circulation is a twoway interaction，with the continuous advancement of Chinas urbanization process， the scale of urbanization and rural land circulation has shown an unbalanced trend，rural land circulation becomes disorderly and inefficient.The article elaborated the interactive goals between urbanization and rural land circulation，analyzed the impact of urbanization on rural land circulation，and put forward policy recommendations to promote the orderly transfer of rural land and promote the transfer of rural land conservation，with a view to providing guarantee for the dynamic balance of urbanization and rural land circulation.

Key words Urbanization;Rural land circulation;Challenges; Countermeasures

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的需求不斷增加，加快了城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村土地和勞動力等要素的重組和功能轉(zhuǎn)換。黨的十九大也指出要深化農(nóng)村土地制度改革，同時要切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，必須要協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系[1]。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)客觀上屬于一種雙向且動態(tài)的關(guān)系，在互動的過程中又面臨著眾多挑戰(zhàn)[2]。學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者對城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相互關(guān)系和如何保持兩者良性互動進行了大量研究，薛濡壕等[3]研究表明，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，城市需要大量的建設(shè)用地供應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積不斷減少，且指出降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口遷移之間的矛盾可以有效提升城鎮(zhèn)化水平。桂華[4]指出，目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的用地供需矛盾較為突出，農(nóng)村土地利用率低下。還有研究指出，我國農(nóng)村土地非市場化流轉(zhuǎn)遠遠滯后于市場化的發(fā)展[5-6]。因此，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀并分析研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的互動目標(biāo)顯得尤為重要，有助于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的良性互動。

1 城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的影響

1.1 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化質(zhì)量對農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的影響

1.1.1 從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)角度分析。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村勞動力的需求量快速下降，再加上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的快速提升，導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，并轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口。因此，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化與農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)移是相伴而生的，農(nóng)村人口的非農(nóng)化為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了助推力，并推動城鎮(zhèn)化的進程，而城鎮(zhèn)化又加快了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的流動，由此出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化的問題[7]。由此可見，為了提升城鎮(zhèn)化水平，必須要實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化并逐步提升其市民化質(zhì)量，同時通過科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)不斷提高城鎮(zhèn)化的集約化和規(guī)模化水平。

1.1.2 從人口就業(yè)率角度分析。城鎮(zhèn)居民就業(yè)渠道包括國有單位、股份合作單位和聯(lián)營單位等，渠道較為廣泛，且崗位穩(wěn)定，而農(nóng)村人口就業(yè)渠道一般集中在個體單位和私營企業(yè)，崗位波動較大。此外，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人口的就業(yè)人數(shù)相差較大，有數(shù)據(jù)表明，2018年我國城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)比農(nóng)村就業(yè)人數(shù)多出5 000萬以上，雖然城鎮(zhèn)人口數(shù)顯著多于農(nóng)村人口，但該數(shù)據(jù)也可一定程度表明城鄉(xiāng)就業(yè)具有較大的吸引力[8]。再從城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入來看，雖然2007年以來我國農(nóng)村居民人均純收入的增幅比城鎮(zhèn)居民略高，但是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入還是遠遠高于農(nóng)村居民，且差距越來越大[9]。這可以說明我國農(nóng)村人口的就業(yè)渠道過于單一，收入較低且有逐漸擴大的趨勢，因此，農(nóng)村人口都想去城鎮(zhèn)謀求發(fā)展的機會，出現(xiàn)了人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，最終以人口市民化推動了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

自我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善以來，經(jīng)濟發(fā)展為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展注入了新的動力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和生產(chǎn)率快速提升，農(nóng)村人口需要大量轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化發(fā)展增加了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸引力，這就有效促進了農(nóng)村周邊地區(qū)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口逐漸市民化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化是勞動力轉(zhuǎn)移的方向，同時還可以減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后產(chǎn)生的次生風(fēng)險，并促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的提高。農(nóng)村人口市民化為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了良好的契機，而城鎮(zhèn)化又為農(nóng)村人口提供了就業(yè)崗位和生活空間，促進了市民化質(zhì)量的提升。因此，農(nóng)村人口市民化可以起到打破土地與農(nóng)村人口束縛關(guān)系的作用，同時還可以弱化土地承載保障功能，進而有效推動農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。但是，目前我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以政府為主導(dǎo)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化處于被動狀態(tài)，導(dǎo)致市民化質(zhì)量較低，也由此影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定和有序性。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和城鎮(zhèn)人口增長呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展態(tài)勢

1.2.1 從城鎮(zhèn)人口增速角度分析。我國農(nóng)村土地目前處于發(fā)展期，未來會有大量土地需要流轉(zhuǎn)，我國目前中小城市數(shù)量較多，城市發(fā)展?jié)摿^強，未來發(fā)展用地量也會增多，但是城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)量的增長較為緩慢，難以滿足城鎮(zhèn)增長的人口需求[10]。因此，目前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對于城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模而言是滯后的，需要農(nóng)村土地予以補充。

1.2.2 從城鎮(zhèn)化角度分析。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是多種因素相互影響的結(jié)果，包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施增加和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等因素。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移后，城鎮(zhèn)人口規(guī)模增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間不斷向周邊農(nóng)村延伸，從而推動了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化發(fā)展快速時期，城鎮(zhèn)人口集聚速度較快，已成為擴展城鎮(zhèn)規(guī)模的助推器，而隨著中小城市的不斷發(fā)展和壯大，必然會促進更大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1.3 城鎮(zhèn)化征地對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向產(chǎn)生了直接影響

城鎮(zhèn)化征地是指為了城鎮(zhèn)發(fā)展征收農(nóng)村土地，這屬于政府行為，以補償?shù)姆绞将@取城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的土地。農(nóng)村集體土地在被征收過程中會涉及到各主體間的利益博弈、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的安置和保障等問題，難度較大。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，城鎮(zhèn)規(guī)?？焖僭龃?，城鎮(zhèn)建成區(qū)和非農(nóng)用地規(guī)模不斷擴大，導(dǎo)致國有土地已無法滿足需求，因此農(nóng)村土地被大量征收。自2008年我國城鎮(zhèn)化一直保持著快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率每年增長速度超過1%。同時，城區(qū)、建成區(qū)、城市建設(shè)用地和征收土地的面積均有所增長，這勢必會增加城市建設(shè)用地的需求量[11]。一般情況下，城市建設(shè)用地主要是通過城市內(nèi)部土地的征收和置換來補充，但是我國每年城市內(nèi)部征收的土地數(shù)量無法滿足用地需求，因此，需要向農(nóng)村地區(qū)征地，也就是說通過推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)達到緩解城鎮(zhèn)化征地的壓力。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)的目標(biāo)

土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)會對城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生正面或負面效應(yīng)，主要涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)市場化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展水平要與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模對稱

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是以土地供應(yīng)和人口作為基礎(chǔ)的，隨著近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，很多地區(qū)出現(xiàn)了人均占有耕地面積不斷減少的現(xiàn)象，農(nóng)村空心化嚴重，這勢必會影響到城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，同時還會制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展態(tài)勢。我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化很大程度上依賴于土地的供應(yīng)，整合利用率較低和閑置的土地，將其重新集中為連片式土地供應(yīng)，對促進當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展非常有利，同時還可以在一定程度上緩解城鎮(zhèn)化進程中土地供需的矛盾問題。有研究指出，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度在亞洲地區(qū)相對較快，到2020年底預(yù)測城鎮(zhèn)化水平會超過60%，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)推算出到時我國農(nóng)村將流轉(zhuǎn)土地917萬hm2[12]。因此，未來我國農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和同期城鎮(zhèn)化發(fā)展水平必須要對稱，否則就會對城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。

2.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展方向要與農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)市場化統(tǒng)一

目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的核心是土地集聚，并由此帶動非農(nóng)活動和人口等眾多因素的集聚，最終實現(xiàn)動態(tài)和連貫性的集聚效果。要想實現(xiàn)這種集聚效果需要以有償流轉(zhuǎn)作為前提，但是有償流轉(zhuǎn)勢必會涉及土地的定價，同時也會引發(fā)流轉(zhuǎn)主體間的利益博弈。要想維護各方的權(quán)益，實現(xiàn)博弈的均衡，就只有將土地流轉(zhuǎn)的定價交由市場來決定，也就是要建立土地有償流轉(zhuǎn)的市場化機制，進而推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的耦合。從客觀層面來說，城鎮(zhèn)化屬于市場行為，在發(fā)展過程中必須要遵循等價交換的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地，農(nóng)民在市場定價的機制下得到了收益，同時也可以參與到土地城鎮(zhèn)化以后的經(jīng)營收益，這種模式有效促進了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn);此外，農(nóng)民獲得相應(yīng)的收益后可以購買城市公共服務(wù)，實現(xiàn)市民化，并且參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中。

2.3 城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量要與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法定程序相適應(yīng)

目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多“冒進”現(xiàn)象，由此造成水和耕地等資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞、新城重復(fù)建設(shè)等突出問題。其中尤為突出的是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展引發(fā)了土地被大量征用，導(dǎo)致大量耕地被侵占，并產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)邊緣人，對社會的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了一定的隱患。城鎮(zhèn)化發(fā)展形成的人口轉(zhuǎn)移規(guī)模已超出了當(dāng)?shù)氐某休d能力，所以，亟需引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。這就需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序，從法律上為城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提供保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序必須要遵循法定程序，要做到公正、公開和公平轉(zhuǎn)讓，既要維護農(nóng)民的權(quán)益，同時也要適用于城鎮(zhèn)化發(fā)展。各地方政府要根據(jù)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度和審查制度，將市場與行政結(jié)合起來規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)行為。

3 政策建議

3.1 完善農(nóng)村戶籍改革制度，提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化質(zhì)量

要想有效提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化質(zhì)量需要打破傳統(tǒng)的二元戶籍制度，消除公共服務(wù)供給和社會福利的區(qū)域差異，徹底解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)以后的生活顧慮。我國大部分農(nóng)民由于受到傳統(tǒng)思想“土地養(yǎng)老保障”的影響，對土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益較高。但是農(nóng)村戶籍制度改革以后，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口可以與城鎮(zhèn)居民獲得同樣的社會保障，而且可以換取城鎮(zhèn)身份和新的職業(yè)，因此只要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益與預(yù)期相差不大，農(nóng)民是愿意進行土地流轉(zhuǎn)的。此外，只有當(dāng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的綜合成本小于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益，才可以促進順利轉(zhuǎn)移[13]。此時可以借助創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和政策扶持等措施，有效減少轉(zhuǎn)移成本，提升農(nóng)村人口參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，最終有效推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

3.2 保證城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的平衡

要想達到城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的動態(tài)平衡，需要推進農(nóng)村剩余勞動力的市民化進程，用市民化推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而不是用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進勞動力的市民化，否則很容易引起兩者的發(fā)展失衡。此外，還要提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益，穩(wěn)定城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模，尤其是要加強中小城市對轉(zhuǎn)移人口的吸引力，使城市增加的人口數(shù)量與土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模保持一致[14]。同時，要加快發(fā)展密集型產(chǎn)業(yè)，吸納不同層次的轉(zhuǎn)移人口，有效減少城鎮(zhèn)化用地不足，實現(xiàn)農(nóng)村土地的節(jié)約化流轉(zhuǎn)。

3.3 要從法律層面推進城鎮(zhèn)化征地 首先，政府部門可以根據(jù)被征收農(nóng)村土地的原用途給予農(nóng)民相應(yīng)的補償，若該補償標(biāo)準(zhǔn)無法保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之前的生活水平，可以適當(dāng)增加安置補助費。其次，土地流轉(zhuǎn)后，對于具有穩(wěn)定收益的項目可以采用股份制經(jīng)營的方式讓農(nóng)民以土地使用權(quán)入股，并為農(nóng)民安排就業(yè)崗位或異地轉(zhuǎn)移安置。最后，要健全城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療和養(yǎng)老保障機制，確保轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的生計，有效推進城鎮(zhèn)化征地的順利進行[15]。

4 結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，土地供求矛盾不斷加劇，城鎮(zhèn)化征地較為頻繁，且征地區(qū)域已延伸至農(nóng)村。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)務(wù)必要嚴格遵守國家相關(guān)規(guī)定，同時也要符合征地的基本程序，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。要通過改革戶籍制度、建立城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的平衡以及從法律層面上推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時，還需要加強和促進對土地資源的節(jié)約利用，杜絕粗放式擴張和發(fā)展理念錯位的問題。

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