基于“國(guó)家公園體制”下我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

賈永花

摘 要： 在研究國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)文件的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外國(guó)家公園保護(hù)管理制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園保護(hù)的實(shí)際需要和發(fā)展階段，并根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情及實(shí)際情況，對(duì)存在的問(wèn)題提出重點(diǎn)解決策略，以更好的推動(dòng)國(guó)家公園的發(fā)展及國(guó)家公園體制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家公園;自然保護(hù)地;建設(shè)模式

【中圖分類號(hào)】S759 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.032

引言：在全球大背景下，國(guó)家公園在全球廣受歡迎與認(rèn)可。自人類進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)，為了自身生存和發(fā)展的需要，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在破壞著生態(tài)環(huán)境，伴隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人類向大自然進(jìn)軍的步伐越來(lái)越快。

1 國(guó)家公園的概述

1.1 定義。

“國(guó)家公園”這一概念最早是由美國(guó)藝術(shù)學(xué)家喬治·卡特琳提出來(lái)的。1841年，“建立一個(gè)人與野獸和諧相處的國(guó)家的大公園”的想法被提出。1872 年美國(guó)黃石國(guó)家公園設(shè)立以后，各國(guó)便開(kāi)始探索國(guó)家公園的建設(shè)。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)起步較晚，通過(guò)參照國(guó)外有關(guān)國(guó)家公園的定義，在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（ IUCN） 提出國(guó)家公園管理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)特有的國(guó)情及發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)國(guó)家公園下這樣的定義： 國(guó)家公園是由國(guó)家政府設(shè)立和管理的保護(hù)區(qū)，旨在保護(hù)具有代表性的生物多樣性、景觀和歷史遺產(chǎn)，提供與環(huán)境兼容的科研、教育、休閑、旅游、社區(qū)發(fā)展等功能的特定區(qū)域，應(yīng)充分體現(xiàn)其國(guó)家性、保護(hù)性、公益性、共享性、綠色性。

1.2 國(guó)家公園的特征。

國(guó)家公園本質(zhì)上是保護(hù)地的一種[4]，在結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地已有實(shí)踐，對(duì)國(guó)家公園本著特征做以下概括[5]：

（1）國(guó)家性。

（2）生態(tài)系統(tǒng)的完整性;

（3）公益性;

（4）功能復(fù)合性。

1.3 國(guó)家公園的功能。

（1）保護(hù)功能;

（2）科研功能;

（3）教育功能;

（4）游憩功能;

（5）社區(qū)發(fā)展功能。

2 我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展階段

2.1 理念借鑒階段。

早在 20 世紀(jì) 80 年代，我國(guó)就對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行了初步探索，并設(shè)立了一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，但在管理體制上，只是根據(jù)相關(guān)會(huì)議及國(guó)外實(shí)地考察情況相應(yīng)地借鑒了國(guó)家公園做法和理念，并未有進(jìn)一步的探究。從1956年到1995年，是我國(guó)國(guó)家公園理念借鑒階段[7]。

2.2 理念引入和地方探索階段。

從1996年到2012年，是國(guó)家公園理念引入和地方探索階段。云南省首開(kāi)國(guó)家公園建設(shè)先河，1996年開(kāi)始基于國(guó)家公園建設(shè)的新型保護(hù)地模式的探索研究，2006年建立了我國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園——云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。從1996年到2012年，特別是2000年以來(lái)，關(guān)于國(guó)家公園的研究逐漸增加，研究?jī)?nèi)容不僅包括了對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，還結(jié)合了一些探索實(shí)踐，從宏觀上思考了我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展方向，提出了具體的建設(shè)路徑和建議。

2.3 推進(jìn)發(fā)展階段。

從2013年至今，為國(guó)家公園的國(guó)家推進(jìn)發(fā)展階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立國(guó)家公園體制。在經(jīng)歷了各部門各自解讀的“盲人摸象”時(shí)期之后，2015年國(guó)家發(fā)展和改革委等13部委聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，開(kāi)啟了“摸著石頭過(guò)河”的國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

3 建議及策略

3.1 建立健全法律體系。

對(duì)于國(guó)家公園來(lái)說(shuō)，一部完整的法律和一個(gè)健全的法律體系是一切行動(dòng)的指南和保障[12]。

首先應(yīng)該積極推進(jìn)國(guó)家對(duì)國(guó)家公園立法工作的進(jìn)行，盡快擬定推出《國(guó)家公園法》，在《國(guó)家公園法》中應(yīng)包括幾大核心內(nèi)容[13]：（1）國(guó)家公園為何而建。（2）國(guó)家公園選定法則及其法律地位。（3）完善的國(guó)家公園管理法則。（4）國(guó)家公園內(nèi)的完全禁止性行為及處罰法則。（5）國(guó)家公園開(kāi)發(fā)法則等核心內(nèi)容。其次擬定起草相關(guān)的授權(quán)法、專門法，規(guī)定相關(guān)部門職責(zé)，授權(quán)相關(guān)部門。

3.2 加大資金投入和加強(qiáng)監(jiān)管。

中央財(cái)政投入少，預(yù)算不足，是資金不足的主要原因[14]。解決這一問(wèn)題，在中央方面，增加每年對(duì)國(guó)家公園的預(yù)算和投資金額。但一定要注意適當(dāng)，即投入資金即可滿足國(guó)家公園管理及保護(hù)的需求，又不會(huì)產(chǎn)生過(guò)多剩余，以免導(dǎo)致過(guò)多的鋪張浪費(fèi)等其他不良現(xiàn)象。建議建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，根據(jù)各國(guó)家公園對(duì)生態(tài)和資源的保護(hù)能力及貢獻(xiàn)，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。

3.3 健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014修訂）第三十一條規(guī)定：國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度是處理保護(hù)與居民利益之間關(guān)系的有效手段，也是處理國(guó)家公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系的有效方法。但因?yàn)榈胤脚c地方之間的差異，在保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，補(bǔ)償?shù)木唧w做法要以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)實(shí)施。

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