PPP模式在基層實(shí)踐中的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及建議

董曉倩

摘 要：PPP項(xiàng)目作為一種新型的項(xiàng)目融資機(jī)制，推動(dòng)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的快速發(fā)展。本文以N市為例，調(diào)查其PPP項(xiàng)目的開展情況與特點(diǎn)及 PPP發(fā)展取得的成效，并指出我國PPP模式發(fā)展中存在的問題：政府過度依賴其融資功能、執(zhí)政思路變化影響項(xiàng)目存續(xù)、管理能力有待提高、項(xiàng)目評價(jià)缺乏客觀性等問題，并據(jù)此提出政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目? 制度約束? 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）09（a）--02

1 PPP概念及發(fā)展歷程

1.1 PPP基本概念

PPP模式是指政府和社會資本為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。該模式最早由英國政府于1982年提出，隨著PPP模式日趨成熟，我國引進(jìn)后加以改良，為地方政府廣泛采用。

1.2 PPP發(fā)展歷程

（1）1982—1993年，探索階段。該階段的主要形式為外資參與的BOT模式（建造—運(yùn)營—移交），內(nèi)涵是基礎(chǔ)設(shè)施國有項(xiàng)目民營化，即將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有期限的抵押以獲得項(xiàng)目融資。

（2）1994—2002年，試點(diǎn)階段。期間國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，以鼓勵(lì)外商投資建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

（3）2003—2008年，試點(diǎn)推廣階段。建設(shè)部2002年底出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，拉開PPP模式發(fā)展的序幕，這期間PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)大規(guī)模增長。

（4）2009—2012年，調(diào)整階段。國企為社會資本的主要參與者，為促進(jìn)民間投資，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等政策，但民間資本反響不強(qiáng)烈，PPP市場格局也未發(fā)生大的變化。

（5）2013年至今，推廣階段。為規(guī)劃和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目發(fā)展，政府出臺了多項(xiàng)制度，如2014年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，2016年國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》等。

2 N市PPP項(xiàng)目開展情況和特點(diǎn)

2.1 PPP回報(bào)機(jī)制以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助為主，預(yù)算支出管理加強(qiáng)

截至2018年N市入庫項(xiàng)目62個(gè)，回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目為57個(gè)，占比91.93%，總投資為1313.88億元，占比97.24%。面對PPP項(xiàng)目多、投資大、政府支出責(zé)任相對較高的特點(diǎn)，地方政府為嚴(yán)守預(yù)算支出10%紅線，合理調(diào)整政府支出責(zé)任中的一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出比例。如轄內(nèi)某縣將其中的一般預(yù)算支出由原來的6.7%降至3.5%，在確保政府支出責(zé)任履行到位的前提下，為今后政府存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化及政府必須提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)留發(fā)展空間，以防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 國有資本仍是主要參與者，民營資本參與度逐漸提高

一方面，簽約落地的PPP項(xiàng)目中，國有資本占比較大，是主要參與者。地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目中，與國有資本合作有利于分散地方政府的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)——政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，隨著省政府《鼓勵(lì)支持民營資本參與PPP項(xiàng)目的實(shí)施意見》等政策制度的出臺，民營資本參與度逐漸提高。地方政府在項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)，合理設(shè)置資格預(yù)審條件，如在某項(xiàng)目的條件設(shè)置中，取消了對社會資本PPP業(yè)績和銀行存款的過高要求，向潛在民營資本敞開大門，增強(qiáng)了項(xiàng)目采購的競爭性。

2.3 國家?guī)霵PP項(xiàng)目信息公開規(guī)范全面，省庫項(xiàng)目信息公開有待完善

國家PPP項(xiàng)目庫公開的項(xiàng)目信息較為規(guī)范完整，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運(yùn)行的通知》等有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目從識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等階段均按要求進(jìn)行了較為充分的信息公開，披露了項(xiàng)目可行性報(bào)告及批復(fù)、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案、資格預(yù)審文件等，為各方了解PPP項(xiàng)目情況提供信息。而省庫公開的項(xiàng)目信息有待完善，多數(shù)項(xiàng)目只公開項(xiàng)目名稱和立項(xiàng)時(shí)間，對于項(xiàng)目總投資、項(xiàng)目用途、可行性報(bào)告、物有所值評價(jià)等信息公開較少，不利于發(fā)揮對PPP項(xiàng)目的社會監(jiān)督作用。

3 PPP項(xiàng)目取得的成效

3.1 合理優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與各方的共贏

實(shí)施PPP項(xiàng)目，使市場創(chuàng)新活力得到釋放和動(dòng)能轉(zhuǎn)換，達(dá)到“省時(shí)、省錢、省力”的目的;通過全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明管理，讓老百姓在公共服務(wù)領(lǐng)域可以行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)，推動(dòng)形成了政府、市場和社會公眾三方共商、共建、共贏的局面。如轄內(nèi)某餐廚廢棄物綜合處置項(xiàng)目，利用企業(yè)先進(jìn)的餐廚垃圾綜合處理技術(shù)，從根本上實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)夭蛷N廢棄物減量化、無害化;既可以推動(dòng)政府公共資源的優(yōu)化配置，又有利于企業(yè)、行業(yè)自身發(fā)展，同時(shí)改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

3.2 響應(yīng)國家宏觀政策，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制

從全國范圍來看，PPP模式的推廣運(yùn)用已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的時(shí)期。由社會投資者參與到項(xiàng)目可行性研究、設(shè)計(jì)和施工管理等項(xiàng)目建設(shè)過程，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投融資機(jī)制，有利于加快城市建設(shè)步伐。如轄內(nèi)某開發(fā)區(qū)新城開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，是集農(nóng)貿(mào)、公寓、環(huán)保、倉儲、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他基礎(chǔ)配套設(shè)施等于一體的綜合項(xiàng)目，引入社會資本方參與新城的投資建設(shè)，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，有利于城市長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 降低項(xiàng)目周期成本，提升相應(yīng)服務(wù)質(zhì)量與效率

通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施，引入具有高水平和豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會資本，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)管理制度，劃清政府與項(xiàng)目公司之間的責(zé)、權(quán)、利，有利于降低項(xiàng)目的全壽命周期成本，促進(jìn)相應(yīng)行業(yè)健康發(fā)展。如轄內(nèi)某養(yǎng)老醫(yī)療項(xiàng)目，可提升整體的醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與效率，更好地滿足大眾的需求，改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?。同時(shí)，先進(jìn)的醫(yī)養(yǎng)融合理念與優(yōu)秀的運(yùn)營管理結(jié)合模式也會在全國內(nèi)起到推廣和示范作用。

4 PPP項(xiàng)目存在的問題

4.1 政府對PPP項(xiàng)目認(rèn)識不足，過度依賴其融資功能

地方政府對于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識和定位仍停留在解決城市發(fā)展中資金不足的問題上，而不是從提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能出發(fā)，選定可以開展的PPP項(xiàng)目。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目期限一般較長，政府若只重視融資功能而不注重項(xiàng)目投資效率，忽視項(xiàng)目的收益率或低估未來的政府補(bǔ)貼金額，最終會形成政府的隱性債務(wù)。

4.2 PPP項(xiàng)目涉及體制、機(jī)制改革，非經(jīng)濟(jì)因素影響較大

PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，涉及體制機(jī)制改革，政府從直接操作者轉(zhuǎn)化為監(jiān)督者，相應(yīng)的權(quán)力和利益不再存在，導(dǎo)致政府推進(jìn)動(dòng)力不足。此外，PPP項(xiàng)目周期一般很長，可能需要幾屆地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的共同實(shí)施，而每屆領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政思路會有所變化，換屆后對原有項(xiàng)目的認(rèn)可程度不同，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的進(jìn)度不一。

4.3 地方政府管理能力不足，多項(xiàng)目同時(shí)開展資金吃緊

由于PPP模式復(fù)雜、資金規(guī)模大、涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，資金投入分階段進(jìn)行，需要非常專業(yè)的資金運(yùn)營和管理能力，而我國大量開展PPP需要借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，降低了當(dāng)前項(xiàng)目落地后的質(zhì)量和效率。此外，大多數(shù)PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營時(shí)還需要政府對項(xiàng)目缺口進(jìn)行補(bǔ)助以及后期維護(hù)，因此PPP項(xiàng)目多同時(shí)開展使得地方政府資金壓力加大，容易出現(xiàn)大量資金缺口。

4.4 物有所值評價(jià)的口徑不一，項(xiàng)目缺乏客觀評價(jià)

一是現(xiàn)有的定性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，不利于專家作出評判。如各細(xì)分指標(biāo)的設(shè)置、權(quán)重及評分等級沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，僅憑主觀判斷很難保證定性評價(jià)的準(zhǔn)確性。二是部分項(xiàng)目雖然開展定量評價(jià)，但由于缺乏可靠的定量數(shù)據(jù)，定量評價(jià)并不準(zhǔn)確。PPP項(xiàng)目所涉及領(lǐng)域不一，缺乏專業(yè)的計(jì)量模型，且折現(xiàn)率的確定和參照項(xiàng)目的選擇都會對最終PSC產(chǎn)生影響，導(dǎo)致項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。

5 政策建議

5.1 創(chuàng)新開展PPP模式，提升項(xiàng)目自身增值能力

在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，遵循公眾受益原則。將政府政策目標(biāo)、社會目標(biāo)與社會資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，降低建設(shè)運(yùn)營成本，提高項(xiàng)目綜合價(jià)值。在PPP項(xiàng)目采購階段，遵循市場運(yùn)作原則。政府和社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，確保項(xiàng)目物有所值。

5.2 回歸PPP功能本源，以PPP項(xiàng)目推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型

政府作為參與者，除了要履行合約義務(wù)之外，還應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等方面發(fā)揮優(yōu)勢，使項(xiàng)目實(shí)施過程得到各相關(guān)部門的支持。同時(shí)政府應(yīng)對項(xiàng)目初始、運(yùn)營以及最終的后續(xù)處理進(jìn)行全過程的監(jiān)督指導(dǎo)，保證項(xiàng)目的正常合理進(jìn)行。

5.3 建立部門協(xié)同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有序開展PPP項(xiàng)目

針對PPP項(xiàng)目涉及政府職能部門較多問題，建立PPP聯(lián)席會議制度與專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確分工、分環(huán)節(jié)確定部門職責(zé)。合理借助第三方管理機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目監(jiān)管，協(xié)同推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)結(jié)合區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃和中長期支付能力，合理有序開展PPP項(xiàng)目，促進(jìn)城市科學(xué)健康持續(xù)發(fā)展。

5.4 嚴(yán)格物有所值評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)客觀評價(jià)項(xiàng)目可行性

一是要將定性標(biāo)準(zhǔn)定量化，建立項(xiàng)目信息共享綜合平臺，為定量化的標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)支持，提升PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)工作的效率與準(zhǔn)確度。二是要選取規(guī)范準(zhǔn)確的折現(xiàn)率、收益率指標(biāo)，并且在評價(jià)過程中，不得隨意調(diào)整、人為控制物有所值評價(jià)的結(jié)果。

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