社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“碎片化”及其整合機(jī)制研究

金茹　彭金玉

摘 要：通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展中還存在著供給與需求不夠匹配、社區(qū)養(yǎng)老資源還需整合優(yōu)化等“碎片化”困境。要有效推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，需要從整體性治理視角出發(fā)，尋求各主體的協(xié)調(diào)與合作、邏輯與機(jī)制上的創(chuàng)新和社區(qū)養(yǎng)老資源的整合，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)老年人“幸福居家養(yǎng)老”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);碎片化;整體性治理;整合機(jī)制

中圖分類號：C913 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）09-0065-02

我國人口老齡化形勢十分嚴(yán)峻，積極應(yīng)對人口老齡化已成為新時(shí)期的國家戰(zhàn)略，積極推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是我國應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。為了實(shí)現(xiàn)黨的十八大以來所提出的“讓老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”的目標(biāo)，2019年8月國務(wù)院常務(wù)會議上提出了“依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)”的構(gòu)想。據(jù)紹興市民政部門統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全市老年人口已超過114萬，老齡化率達(dá)到25.51%，遠(yuǎn)高于浙江平均水平。為了推動紹興市養(yǎng)老事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，2019年紹興市政府工作報(bào)告中提出“深化國家居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)營方式改革”。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，學(xué)術(shù)界具有代表性的說法是指老年人以家庭為基礎(chǔ)，依靠社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施，以養(yǎng)老支持系統(tǒng)為平臺，通過整合社會資源來滿足老年人的養(yǎng)老生活需求[1]。該模式通過政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭等多元化服務(wù)提供者提供的服務(wù)滿足老年人的多樣化需求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)的調(diào)查顯示，紹興市有86.8%的老年人選擇居家養(yǎng)老，至2016年底，全市已經(jīng)建成城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心236家，基本實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)全覆蓋。為了更好地滿足城鄉(xiāng)老年人多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，紹興市政府于2019年2月出臺了《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》，提出：“到2020年，養(yǎng)老服務(wù)綜合改革全面深化，居家養(yǎng)老服務(wù)能力明顯增強(qiáng)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有1家以上兼具日間照料與全托服務(wù)功能的示范型居家養(yǎng)老中心”，這一文件明確了紹興市發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)和方向。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的“碎片化”困境

紹興市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展中，“公建民營”模式效果最好，這是一種由政府提供場地，服務(wù)公司入駐運(yùn)營，社區(qū)做對接的服務(wù)方式。這種方式對政府來說有利于減輕政府養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，保障基本養(yǎng)老服務(wù);對服務(wù)公司來說有利于降低其運(yùn)營成本，激發(fā)市場參與活力;對老人來說能更多滿足他們的需求，提高生活的幸福感。但這些社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心在實(shí)際運(yùn)營中還存在著一些“碎片化”問題?！八槠币辉~在治理語境下強(qiáng)調(diào)的是一種治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)容易背離初衷的現(xiàn)象[2]。通過調(diào)查、實(shí)地走訪等方式的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紹興市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在供給主體、供給內(nèi)容和供給方式等方面還存在以下發(fā)展困境。

（一）政策制度缺乏完善落實(shí)

政府作為管理者，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給中占據(jù)主導(dǎo)地位，主要職責(zé)是做好頂層設(shè)計(jì)、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、完善和落實(shí)相關(guān)政策、加強(qiáng)監(jiān)督管理等。雖然紹興市政府出臺了一系列關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)，如《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《關(guān)于加快推進(jìn)紹興市未來社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》《紹興市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄（2019—2020年）》等，但政策制度尚未系統(tǒng)完善，也未有效貫徹落實(shí)，主要表現(xiàn)在：一是對入駐的服務(wù)公司優(yōu)惠政策扶持力度不夠、監(jiān)督管理辦法有待深化。二是在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的人才培養(yǎng)政策方面缺乏有效的激勵措施，導(dǎo)致專業(yè)人才缺乏，服務(wù)水平和質(zhì)量不高。三是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的管理和補(bǔ)貼尚未落實(shí)。四是對社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)勢宣傳不夠，社會力量參與的熱情沒有得到充分調(diào)動。

（二）供給需求缺乏匹配對接

紹興市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心主要是通過服務(wù)公司向老人提供生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂、法律維權(quán)等服務(wù)內(nèi)容。但實(shí)際上，由于資金、人才、管理等各方面的原因，服務(wù)公司提供的服務(wù)內(nèi)容數(shù)量、種類有限，比較單一。主要以日間生活照料為主;社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給少，雖然大多數(shù)社區(qū)有文娛設(shè)施，但面積較小、設(shè)備不足且使用率偏低;社區(qū)醫(yī)療健康護(hù)理服務(wù)水平和質(zhì)量偏低，有些社區(qū)開設(shè)了衛(wèi)生室，但專業(yè)性不高、醫(yī)療設(shè)備欠缺，一般不是大多數(shù)老人的首選，且舉辦的健康講座和義診活動次數(shù)較少，內(nèi)容單調(diào);大多數(shù)社區(qū)并沒有配備較為完善的服務(wù)功能，這就使得老年人都能享受到的服務(wù)內(nèi)容比較有限。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心和社區(qū)、老年人信息需求溝通不暢，沒有掌握老年人的個性化需求，加上運(yùn)營成本過高，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供的服務(wù)內(nèi)容偏離老年人真正的需求，服務(wù)內(nèi)容一刀切，尤其是一些高齡、失能半失能老人最需要的醫(yī)療護(hù)理、精神陪同等服務(wù)沒有得到保障;有些社區(qū)雖然與醫(yī)院建立合作機(jī)制，但助醫(yī)綠色通道并不暢通。

（三）社區(qū)資源缺乏整合優(yōu)化

社區(qū)是提供居家養(yǎng)老服務(wù)的場所和載體，主要負(fù)責(zé)了解和收集老人的基本情況和特殊需要;負(fù)責(zé)各種服務(wù)項(xiàng)目、政策和社會組織的對接;負(fù)責(zé)對參與公建民營的服務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)督和考核。而紹興市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展模式主要由政府主導(dǎo)，社區(qū)提供服務(wù)有限，且整合優(yōu)化服務(wù)資源的能力不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對老人的基本信息了解和收集不夠全面和深入，對有特殊需求的老人未能建立有效的幫扶機(jī)制，不能及時(shí)掌握老人的最新需求。二是在對接各類非營利組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)等方面，次數(shù)較少，且作用有限，沒有做好宣傳，以動員廣大社會力量的參與，與他們的關(guān)系松散、聯(lián)動性不強(qiáng)。三是沒有發(fā)揮好在服務(wù)公司和老人之間的橋梁作用，導(dǎo)致供需錯位，老人的需求得不到精準(zhǔn)對接。

二、促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的整合機(jī)制

在面對居家養(yǎng)老服務(wù)的“碎片化”問題時(shí)，可以運(yùn)用整體性治理理論。整體性治理是針對“碎片化”問題，主張憑借有效的協(xié)調(diào)、整合，使多元的相關(guān)主體彼此的目標(biāo)連貫一致，政策執(zhí)行的方式能夠彼此強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)親密合作的目標(biāo)的治理策略與模式[3]。該理論強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)”“整合”和“公共責(zé)任”。政府、社區(qū)、市場之間要資源暢通、協(xié)同合作、共擔(dān)責(zé)任，形成一股強(qiáng)大的合力來打造更加完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

（一）完善政策制度，建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府不僅要加大對土地使用、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面的支持力度，還要做好統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、管理指導(dǎo)、監(jiān)督落實(shí)等工作。政府部門應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，認(rèn)真研究和探討社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作立法應(yīng)重點(diǎn)解決的問題，出臺前瞻性、科學(xué)性和可操作性的政策制度。特別是完善居家養(yǎng)老服務(wù)配套措施，引導(dǎo)社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子作用，為科學(xué)規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式提供政策支持和法律保障，使老年人享受到真正便捷、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。政府部門要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，建立合作機(jī)制，共同促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。醫(yī)院可以和社區(qū)照料中心合作，定期為老年人體檢，提供醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)生保健等服務(wù)，增強(qiáng)其助醫(yī)功能。

（二）優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，建立需求導(dǎo)向機(jī)制

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的服務(wù)公司要以“專業(yè)服務(wù)、合作共贏”為宗旨，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”的先進(jìn)技術(shù)，建立老人需求檔案，并及時(shí)追蹤更新，根據(jù)需求優(yōu)化供給，在規(guī)范服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上為老人提供個性化的養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)公司不僅要提供餐飲、日間照料、娛樂休閑、健康培訓(xùn)、醫(yī)療健康、心理咨詢等服務(wù)，還要用規(guī)范的管理、專業(yè)的人才、足夠的資金不斷完善服務(wù)設(shè)施，改善服務(wù)功能，提高服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)性，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，讓服務(wù)對象精準(zhǔn)化、服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)組織專業(yè)化、服務(wù)平臺智能化，以滿足老年人的多層次和多樣化需求。龍洲花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心將日常服務(wù)性工作交由服務(wù)公司開展，做好老年人家庭與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的精準(zhǔn)對接工作，在盈利的基礎(chǔ)上大力拓展公益性服務(wù)范圍，同時(shí)發(fā)揮專業(yè)化機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，努力打造便民利民的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）整合社區(qū)資源，建立社會聯(lián)動機(jī)制

社區(qū)需要增強(qiáng)整合和優(yōu)化資源的能力。在醫(yī)療服務(wù)方面，通過社區(qū)各種醫(yī)療服務(wù)資源，建立健全老年人社區(qū)健康檔案，提供健康咨詢、康復(fù)護(hù)理、疾病預(yù)防、健康檢查等服務(wù);在文化娛樂服務(wù)方面，通過建立高級廣播電視、養(yǎng)老學(xué)校，舉辦專題知識講座，開設(shè)閱覽室、養(yǎng)老活動室和各種體育設(shè)施，組織各種文化體育活動來豐富老年人的精神文化生活;在精神慰藉服務(wù)中，充分利用社區(qū)專業(yè)社會工作者、老年協(xié)會、志愿者等人力資源，為老年人提供心理護(hù)理服務(wù)，幫助他們協(xié)調(diào)家庭和社會關(guān)系。社區(qū)之間可以相互學(xué)習(xí)，比如借鑒越城區(qū)城南街道南苑社區(qū)的“愛心義剪”活動，讓行動不便的老人得到切切實(shí)實(shí)的便利，提升老年居民的幸福感。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不僅僅是簡單地解決老人溫飽問題，它更是為了積極應(yīng)對人口老齡化而創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式的長期性治理問題。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中的“碎片化”問題是居家養(yǎng)老服務(wù)工作中迫切需要解決的關(guān)鍵問題，這需要運(yùn)用綜合治理模式，如整體性治理等來促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，即通過明晰供給主體職責(zé)、整合養(yǎng)老服務(wù)資源，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)無縫供給機(jī)制來提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周文.“四化同步”推進(jìn)中的縣級政府行為研究——以整體性治理理論為分析工具[D].武漢：華中師范大學(xué)，2013：14.

收稿日期：2020-04-30

基金項(xiàng)目：紹興市哲學(xué)社會科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃2019年度重點(diǎn)課題：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“碎片化”及其整合機(jī)制研究（135419）;2019年度杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題：互助養(yǎng)老的杭州模式研究（M19JC024）的研究成果

作者簡介：金茹（1995-），女，安徽滁州人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化社會理論與實(shí)踐研究;[通訊作者]彭金玉（1965-），女，湖南雙峰人，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治社會學(xué)研究。