貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作的對策思考

商可 梁劍峰

〔摘要〕當(dāng)前，脫貧攻堅取得了巨大成就，但同時也面臨著如何鞏固脫貧攻堅成果的問題。山西省陵川縣貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作在取得很大成績的同時，也存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、集體經(jīng)濟普遍脆弱、職業(yè)教育收效較慢、幫扶力量較為單一等問題。究其原因，主要在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動乏力，內(nèi)生動力激發(fā)不夠，資金保障力度不足，多方聯(lián)動協(xié)同不力。對此，要夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，健全內(nèi)生動力機制，加大資金支持力度，強化社會保障工作，建立多元參與格局，以期形成一套較為完善的工作系統(tǒng)，持續(xù)鞏固提升脫貧攻堅成果。

〔關(guān)鍵詞〕貧困村；精準(zhǔn)脫貧；后續(xù)保障

〔中圖分類號〕F323〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0109-04

2020年是全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之年，是脫貧攻堅收官之年。近年來的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)讓貧困地區(qū)發(fā)生了很大的變化，貧困地區(qū)群眾從黨和國家的各項扶貧政策中得到了實實在在的福利。但是，我們也要看到，一些已經(jīng)脫貧的貧困村出現(xiàn)了脫貧成果不持續(xù)、不穩(wěn)定，甚至脫貧人口再次返貧的現(xiàn)象，因而做好貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作并且實現(xiàn)脫貧不返貧的目標(biāo)，使脫貧成果經(jīng)得起實踐的檢驗，讓貧困群眾擁有更多的獲得感，成為當(dāng)下不容回避并亟待解決的問題。筆者前不久在山西省陵川縣進行了調(diào)研，研究成果在一定程度上具有普遍性意義。2018年以前陵川縣是省級貧困縣，全縣有114個貧困村，9779戶貧困戶，26519名貧困人口，數(shù)量占到晉城市總貧困村數(shù)量的57%，貧困人口規(guī)模占晉城市總貧困人口的三成以上。截至2018年9月，陵川縣共有107個建檔立卡貧困村退出，8825戶、26546名建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧，人均收入達到貧困線以上，其余相關(guān)公共服務(wù)指標(biāo)均高于貧困縣退出指標(biāo)，成功通過省評估考核，退出了貧困縣。陵川縣脫貧后，為了穩(wěn)住脫貧后續(xù)動力，積極做好“后扶貧時期”的保障工作，取得了一些工作成效，同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。本文通過這些問題產(chǎn)生的原因進行分析，進而提出推動貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作的對策建議，以期對其他縣（市）鞏固脫貧攻堅成果有所啟示。

一、山西省陵川縣貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作成效

陵川縣按照摘帽后“政策保持穩(wěn)定、保障群眾利益”的原則，以“補齊短板、全面達標(biāo)、強化弱項、提升質(zhì)量，完善機制、鞏固成果”為重點，從多方面開展脫貧攻堅后續(xù)保障工作。

（一）產(chǎn)業(yè)水平得以提升

陵川縣在退出貧困縣后，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，依托生態(tài)資源優(yōu)勢，著力打造特色縣域。

一是壯大村級集體經(jīng)濟。盤活村集體現(xiàn)有優(yōu)勢資源，進一步增加村集體收入和貧困戶收入。2018年消滅了“零收入”的村，2019年所有貧困村集體收入均突破3萬元。此外，通過培育“扶貧車間”，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、勞動密集型企業(yè)把第一車間放到貧困村，促進農(nóng)產(chǎn)品就地轉(zhuǎn)化增值和剩余勞動力的充分就業(yè)。

二是扶持貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在特色農(nóng)業(yè)方面，依托地理資源優(yōu)勢，組織實施優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張。全縣實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目245個，有5800個貧困戶參與項目建設(shè)并實現(xiàn)穩(wěn)定增收。在文旅新興產(chǎn)業(yè)方面，發(fā)揮生態(tài)、區(qū)位、氣候優(yōu)勢，以農(nóng)林文旅康融合發(fā)展為抓手，啟動了1鎮(zhèn)2村的發(fā)展試點，在10個貧困村實施了鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項目。在生態(tài)產(chǎn)業(yè)方面，陵川縣以15家扶貧造林專業(yè)合作社為載體，帶動349戶建檔立卡貧困戶參與生態(tài)造林綠化工程，戶均增收1萬元以上。通過產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施，極大推動了農(nóng)民收入的快速增長，2018年全年農(nóng)民人均可支配收入達到9379元，較上年增長9%。

（二）社會保障不斷強化

一是加大醫(yī)療健康保障力度。持續(xù)推進落實貧困戶參保工作，確保貧困戶醫(yī)療保險參保率達到100%。推動健康扶貧，在“三保險三救助”和“136”兜底政策全面落實的基礎(chǔ)上，縣級財政為建檔立卡人口繳納了每人28元的住院費用補充保險和意外傷害險。同時完善貧困村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，扶貧專項資金列支40萬元，專項用于貧困戶重大疾病聘請外地專家診治的費用補助，大大降低了因病致貧返貧的發(fā)生率。

二是加大扶貧資金投入力度。陵川縣全力做好精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作的資金保障，自2013年以來，隨著脫貧攻堅力度不斷加大，政府不斷加大資金整合力度，統(tǒng)籌管理，資金投入覆蓋至脫貧工作各個領(lǐng)域，包括脫貧專項資金、教育、社保、醫(yī)療、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個方面，資金投入整體呈逐年增加的態(tài)勢，力度不斷加大（見表1）。

三是進行社會兜底保障。一方面，加大了社保投入力度。2018年，陵川縣五保、低保保障線分別由上年的4030元和3500元提高到了5160元和3960元。該社保政策覆蓋陵川縣共計1879名五保人員和4536名低保對象。同時，陵川縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)救助審批權(quán)限由500元提高至1000元。另一方面，構(gòu)建了風(fēng)險化解機制。針對意外事件和自然災(zāi)害、市場風(fēng)險極易導(dǎo)致貧困群體致貧返貧的問題，為每個貧困戶繳納了100元的包括家庭財產(chǎn)、農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害及家庭成員死亡賠償在內(nèi)的扶貧綜合保險，還為農(nóng)戶種植市場價格波動較大的特色農(nóng)產(chǎn)品繳納了價格指數(shù)保險，解除了群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的后顧之憂。

四是進行易地搬遷保障。由于陵川縣山地多，部分村莊生存環(huán)境差，為了解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困人口生存與發(fā)展問題，陵川縣將部分貧困人口安置到集中劃定的安置區(qū)，并修建了安置小區(qū)，為符合條件的建檔立卡貧困戶提供了每口人2.5萬元的住房補貼。截止2018年9月，1970戶共計6747人完成了易地搬遷。

（三）教育培訓(xùn)力度加大

教育培訓(xùn)是貧困戶穩(wěn)定脫貧的一個有效手段，陵川縣每年撥付不少于400萬的扶貧資金，堅持把培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)、就業(yè)緊密結(jié)合起來，整合各類培訓(xùn)資源，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，并把一些具有地域特色的勞務(wù)品牌作為優(yōu)先培訓(xùn)項目，努力提升培訓(xùn)效果。僅2018年，共對外輸出培訓(xùn)后的貧困勞動力人數(shù)超過3500名。另外，構(gòu)建并完善貧困戶子女助學(xué)政策，為超過2.4萬名貧困學(xué)生累計發(fā)放助學(xué)金1206萬元，向133名貧困大學(xué)生提供入學(xué)資助，為1184名貧困生提供“雨露計劃”資助，有效阻斷了貧困代際傳遞。

二、貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作存在的問題及其原因分析

陵川縣貧困村的脫貧后續(xù)保障工作取得了很大成效，但同時也顯現(xiàn)出貧困村在精準(zhǔn)脫貧后續(xù)工作中普遍存在的問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動乏力

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏科學(xué)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策多是宏觀性政策，缺乏詳細的科學(xué)規(guī)劃，許多項目甚至是為了完成任務(wù)而上馬，沒有仔細考慮長期發(fā)展和貧困戶真實需求，產(chǎn)業(yè)項目選擇單一，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目不可持續(xù)的問題。二是產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)薄弱。在不少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件較差的貧困村，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在生產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)強度低、經(jīng)營集群化弱等問題，農(nóng)戶經(jīng)營的家庭小作坊式企業(yè)或合作社普遍存在，新型產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體數(shù)量不多，質(zhì)量也不高。貧困戶同產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體之間雖有利益聯(lián)結(jié)，但主要體現(xiàn)在土地入股分紅、合作社二次返利等初級模式，聯(lián)結(jié)不緊密、難持續(xù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶給貧困戶的持續(xù)增收十分有限。三是村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。貧困村一般自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施較差，人才短缺，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、規(guī)模小。從實際情況來看，村集體經(jīng)濟整體實力薄弱，管理仍處于粗放落后的狀態(tài)，難以形成市場競爭力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）內(nèi)生動力激發(fā)不夠

一是觀念轉(zhuǎn)變難。有的脫貧戶雖然收入上已經(jīng)達到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，但是自我發(fā)展能力不足，還存在觀念落后的問題。受小農(nóng)思想影響，一些脫貧戶對于當(dāng)前自己的生活狀態(tài)較為滿意，對脫貧后如何發(fā)展生產(chǎn)沒有長期規(guī)劃，存在“小富即安”的思想，認(rèn)為生活狀況已經(jīng)不錯了，對于擴大生產(chǎn)規(guī)模、掌握必要的技能缺乏考慮。另外，一些脫貧戶缺乏自主意識，存在“等、靠、要”思想，認(rèn)為脫貧工作是政府和幫扶工作隊的責(zé)任，而自己只占極少一部分。還有部分脫貧戶對今后自己能否憑自身能力改變貧困狀況缺乏信心，認(rèn)為改善生活、提高收入，必須依靠政府的幫扶、工作隊的慰問。

二是文化氛圍不濃。文化人才嚴(yán)重短缺。許多鄉(xiāng)村培養(yǎng)出來的優(yōu)秀人才不斷前往城市定居，農(nóng)村青壯年也大多都外出務(wù)工，鄉(xiāng)土人才缺失，農(nóng)村文化活動難以開展，鄉(xiāng)村文化日漸凋零，不利于形成農(nóng)村貧困人群依靠自己致富的氛圍和環(huán)境。

（三）資金保障力度不足

貧困縣的資金大多靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。上級撥付的資金是專項扶持項目資金，必須?？顚Ｓ茫y以實現(xiàn)統(tǒng)籌使用。而貧困縣自身的財力有限，沒有足夠資金幫扶貧困村的發(fā)展。許多項目急需資金注入，但是財政資金在進行社保兜底后所剩不多，只能優(yōu)先支持重點項目。另外，融資渠道不暢，有的貧困村希望盤活土地資源、林業(yè)資源，但一些金融機構(gòu)不愿為此做抵押業(yè)務(wù)，企業(yè)和社會對此類項目的投資積極性也不高，影響了村集體和貧困戶的生產(chǎn)積極性。

（四）多方聯(lián)動協(xié)同不力

一是貧困村主體作用發(fā)揮不足。在實際工作中，不少村“兩委”干部受教育程度不高，思路不寬，對政府部門具有較強的依賴性，不注重調(diào)動貧困戶實際參與的積極性，造成脫貧工作原本應(yīng)為政府主導(dǎo)、貧困戶努力的互動模式，反而成了政府部門“全力包辦”“上冷下熱”的“獨角戲”，貧困戶往往被動參與該項工作，內(nèi)源動力欠缺，扶貧效果欠佳。

二是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。從政府管理來看，參與扶貧部門較多，各自分管一個領(lǐng)域，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的合力。政府各部門管產(chǎn)業(yè)的只管產(chǎn)業(yè)，管社保兜底的只管社保，看似各負其責(zé)，實則缺乏“一盤棋”思路。另外，政府部門之間聯(lián)動較少，相互缺乏有效連接。

三是企業(yè)參與積極性不高。一些企業(yè)認(rèn)為政府才是扶貧工作的責(zé)任主體，與自己沒有多大的關(guān)聯(lián)。還有的企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，認(rèn)為沒有參加精準(zhǔn)脫貧工作的必要，因此大多只是政府主導(dǎo)下的被動參與，扶貧工作還沒有徹底扭轉(zhuǎn)“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。

三、推動貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作的對策建議

貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作，旨在解決精準(zhǔn)脫貧后扶貧成效不持續(xù)、脫貧后返貧率高、保障政策短期有效長期內(nèi)生動力不足等現(xiàn)實問題?，F(xiàn)階段，要想有效解決貧困村精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作中存在的問題，需要在以下四個方面下大功夫。

（一）夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是可靠性最強、經(jīng)濟效益最優(yōu)的渠道。為了解決貧困村存在的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)偏弱、產(chǎn)業(yè)模式傳統(tǒng)滯后、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、資源欠缺等問題，必須加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度。一要科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要堅持以市場為導(dǎo)向，因地制宜，制定長遠規(guī)劃，切實選優(yōu)選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣拓毨粢庠傅奶厣椖?，強化政策、資金、稅收等方面的支持，鼓勵其做大做強，從而帶動更多貧困戶脫貧。二要積極培育貧困村特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是防止貧困戶再次返貧、幫助其增加收入的主要途徑。貧困村要立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品資源特點，集中資金、技術(shù)、人才資源，堅持以市場為導(dǎo)向，確保每個貧困村都有適宜發(fā)展的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時，政府應(yīng)積極推進產(chǎn)業(yè)融合，推進外來企業(yè)與貧困村對接聯(lián)動，鼓勵地方龍頭企業(yè)、骨干企業(yè)等積極落戶，形成技術(shù)管理水準(zhǔn)更高的經(jīng)營主體，使企業(yè)能夠更為充分地參與貧困村經(jīng)濟建設(shè)，為貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新平臺、新機遇。

（二）激發(fā)群眾內(nèi)生動力

一要轉(zhuǎn)變貧困戶思想觀念。幫助貧困群眾解放思想，培育貧困群眾自主致富的獨立意識，強化創(chuàng)新意識，轉(zhuǎn)變其“不患寡而患不均”的觀念，樹立自我脫貧信心。二要提高農(nóng)民培訓(xùn)質(zhì)量。對貧困家庭進行職業(yè)技能培訓(xùn)，確保每個貧困家庭中的勞動力至少能掌握一門致富的技能，并拓展勞動力外出就業(yè)空間。三要發(fā)展文化提升民智。文化可以集聚知識，開啟心智，提升素質(zhì)，應(yīng)加強鄉(xiāng)村文化建設(shè)，有計劃、有步驟地推動鄉(xiāng)村文化發(fā)展，將鄉(xiāng)村文化建設(shè)納入長期的脫貧鞏固規(guī)劃中。四要加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育扶持力度。貧困從根源上說是能力貧困和思想觀念上的貧困，必須通過教育資源向貧困地區(qū)傾斜、完善貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高教育水平來達到縮小地區(qū)教育差距、城鄉(xiāng)教育差距的目的。

（三）加大資金支持力度

一要強化資金統(tǒng)籌整合力度。以縣級政府為主導(dǎo)，以整合項目為載體，統(tǒng)籌各部門資金，集中財力上項目，打破部門割據(jù)，形成綜合效應(yīng)。二要強化政府對轉(zhuǎn)移支付資金的使用自主權(quán)。在保障用于脫貧攻堅、改善民生的大前提下，按照優(yōu)先考慮群眾需求的原則，建設(shè)民生工程、實事工程。三要強化資金使用監(jiān)管。提高資金使用效率，加強資金管理，嚴(yán)格使用審計，把資金用在刀刃上，用有限資金辦更多民生實事。

（四）建立多元幫扶格局

加強精準(zhǔn)脫貧后續(xù)保障工作，不只是政府部門的責(zé)任，同時也是全社會的共同責(zé)任。只有激發(fā)社會各界的扶貧熱情，才能保證脫貧效率和質(zhì)量，實現(xiàn)脫貧工作的可持續(xù)。一要加強政府部門間協(xié)調(diào)機制建設(shè)。脫貧后續(xù)保障工作涉及方方面面，僅靠政府扶貧部門難以完成，必須加強政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，打破部門間的信息壁壘，增強部門間橫向協(xié)調(diào)和聯(lián)動合作的能力，形成有效的工作合力，確保扶貧資源利用最大化、效益最優(yōu)化，這樣才能扎實推進精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。二要建立政府、企業(yè)、個人協(xié)同參與的精準(zhǔn)扶貧模式。政府可以為企業(yè)提供優(yōu)惠政策以增強企業(yè)參與扶貧的動力，企業(yè)也能幫助政府解決扶貧問題，體現(xiàn)社會擔(dān)當(dāng)，而個人也可以在扶貧工作中實現(xiàn)自我價值，展示強烈的社會責(zé)任感。這樣，三方在扶貧工作的推動中互相配合、共同進步，進而形成依靠政府、企業(yè)、個人共同投入的多元扶貧模式。

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責(zé)任編輯董軍