都市圈多層次軌道交通發(fā)展問題與對(duì)策研究

周博聞

(湖南省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院有限公司， 長(zhǎng)沙 410008)

都市圈已逐漸成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體，軌道交通憑借其快速、高效、安全的特點(diǎn)，尤其是城際鐵路、市域(郊)鐵路等軌道交通系統(tǒng)，將都市圈中心城市與周邊主要城鎮(zhèn)組團(tuán)緊密聯(lián)系在一起，加速都市圈內(nèi)部人員、資金要素流動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)都市圈不同組團(tuán)間的合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源協(xié)同. 同時(shí)，發(fā)展都市圈軌道交通也是補(bǔ)齊短板擴(kuò)大投資的有效途徑，都市圈發(fā)展將拉動(dòng)城際、市域(郊)鐵路等的建設(shè)需求，成為傳統(tǒng)干線鐵路和城市軌道交通之外新的投資方向，能帶動(dòng)裝備制造、建筑、冶金、服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，顯著提升沿線土地資源價(jià)值和城市品位，推動(dòng)沿線地區(qū)進(jìn)一步開發(fā)開放，增強(qiáng)都市圈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造較大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益. 基于上述背景，本文對(duì)當(dāng)前都市圈多層次軌道交通發(fā)展問題做了梳理，并針對(duì)性地提出發(fā)展對(duì)策，為促進(jìn)都市圈多層次軌道交通可持續(xù)發(fā)展奠定理論基礎(chǔ).

1 都市圈多層次軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀簡(jiǎn)述

都市圈軌道交通規(guī)模初具成效. 伴隨著重點(diǎn)都市圈及中心城市的迅猛發(fā)展，我國(guó)軌道交通建設(shè)里程出現(xiàn)了井噴，截止2019年底，我國(guó)鐵路里程達(dá)到13.9萬km，其中高鐵3.5萬km，城際鐵路運(yùn)營(yíng)里程超過3 000 km；市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)線路共約20條，總里程約1 100 km，項(xiàng)目總投資約1 200億元；城市軌道交通運(yùn)營(yíng)總里程共計(jì)5 400 km，另有在建超過4 000 km，且京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、成渝等重要城市群的中心城市軌道交通基本成網(wǎng)[1-2].

軌道交通運(yùn)營(yíng)模式逐漸多樣化. 城際鐵路和市域(郊)鐵路作為支撐都市圈1 h通勤圈的主要方式，部分地區(qū)通過改進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式，提升服務(wù)質(zhì)量，近年來客流提升明顯. 長(zhǎng)株潭城際鐵路采用“小編組、高密度、公交化”運(yùn)營(yíng)模式，2019年全年日均客流接近3萬人次，年均客流增速超過70%. 廣東則首創(chuàng)將城際鐵路交由廣州地鐵集團(tuán)運(yùn)營(yíng)，初步實(shí)現(xiàn)城際、城軌安檢、票務(wù)互認(rèn)；上海金山線通過地方政府購(gòu)買服務(wù)模式，將公交化的市域(郊)鐵路開進(jìn)了上海南站樞紐，日均客流達(dá)3.5萬人次.

楊珂[3]對(duì)都市圈多層次軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃、客流預(yù)測(cè)、制式選擇、車輛基地規(guī)劃選址進(jìn)行了研究，鄧元慧等[4-5]對(duì)城市群及都市圈的發(fā)展與交通之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，李松峰[6]研究了城市群各層次軌道交通之間的銜接模式，王凱等[7-9]分別對(duì)京津冀、北京都市圈、南京都市圈軌道交通進(jìn)行了研究.

1.2 發(fā)展問題剖析

1.2.1 市域軌道交通總體發(fā)展落后，既有方式時(shí)效不強(qiáng)、能力不足

1)市域軌道交通供給存在明顯不足. 目前，我國(guó)都市圈軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的重點(diǎn)集中于干線運(yùn)輸通道和中心城區(qū)軌道交通網(wǎng)兩極，對(duì)于城際交通、市域通勤等中間圈層的軌道交通供給服務(wù)不足，尤其是市域(郊)鐵路供給存在明顯短板，且與東京、巴黎、倫敦等都市圈軌道交通結(jié)構(gòu)相比，我國(guó)城際鐵路、市域(郊)鐵路層次軌道交通里程和承擔(dān)的客流量?jī)H為國(guó)外的8%和20%，而城市軌道交通承擔(dān)了過多的非中心城區(qū)運(yùn)輸功能.

2)市域軌道交通布局建設(shè)與城市發(fā)展不協(xié)調(diào). 從近年各城市市域軌道交通的發(fā)展實(shí)踐來看，既有市域軌道線路均難以滿足市域通勤快速化、高密度等需求，對(duì)市域通勤客流的吸引力不足，難以發(fā)揮運(yùn)輸主體作用. 如部分城市建設(shè)的市域、城際軌道交通僅接入城市外圍，常常為地點(diǎn)較為偏遠(yuǎn)的高鐵站或城市軌道末端站，不能直達(dá)中心城區(qū)，且換乘銜接也較為不便，如南京地鐵S8號(hào)線；還有部分城市采取中心城區(qū)地鐵網(wǎng)繼續(xù)延伸至郊區(qū)的模式，如北京大興線、房山線、昌平線、順義線等，由于采取的是與中心城區(qū)地鐵相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致北京都市圈的空間范圍一直局限在半徑30 km左右.

3)利用既有鐵路資源開行市域列車效果不佳. 主要是受制于既有鐵路主要服務(wù)于朝發(fā)夕至長(zhǎng)途普速客運(yùn)列車和貨運(yùn)功能，導(dǎo)致早晚高峰運(yùn)能不足，難以開行高密度通勤化的市域列車；且鐵路站場(chǎng)多為城市未開發(fā)區(qū)域，與居民區(qū)、辦公區(qū)均相隔較遠(yuǎn)，交通聯(lián)系不便利，難以吸引周邊客流，如北京市郊鐵路城市副中心線，早高峰進(jìn)京方向僅開行1趟列車(出京方向3趟)，無法滿足都市圈便利化通勤的需要.

1.2.2 規(guī)劃建設(shè)責(zé)任主體不夠明確，定位不夠清晰

1)從審核體系上看，城際鐵路、城市軌道建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)審批，而對(duì)于市域軌道交通的審核，職權(quán)則散落在多個(gè)主體，使都市圈多層次軌道交通發(fā)展的整體性不強(qiáng). 如利用既有鐵路開行市域(郊)列車由省級(jí)政府與國(guó)家鐵路集團(tuán)統(tǒng)籌研究確定；部分城市軌道交通規(guī)劃中加入市域快軌制式，或?qū)⑹杏蜍壍澜煌ㄒ猿请H鐵路規(guī)劃名義報(bào)批等. 在此背景下，部分市域(郊)鐵路的定位逐漸模糊，如北京市郊鐵路S2線、成都市域鐵路成灌線等開通運(yùn)營(yíng)后，逐漸成為前往八達(dá)嶺、都江堰的旅游線路，通勤及商務(wù)功能不強(qiáng).

2)從區(qū)域?qū)用嫔峡矗鄶?shù)都市圈的空間范圍跨越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，但都市圈內(nèi)各城市往往僅考慮自身行政范圍內(nèi)的軌道交通規(guī)劃，導(dǎo)致跨市域聯(lián)動(dòng)不足；特別是一些超大特大城市周邊的中小型城市，由于不滿足城市軌道交通建設(shè)前置條件而難以融入都市圈軌道網(wǎng)，如廣州的市域快軌地鐵18號(hào)線. 同時(shí)，不完善的一體化對(duì)接機(jī)制也制約了軌道交通跨區(qū)發(fā)展，如作為重要通勤地的三河市無法直接對(duì)接北京市，而是由河北省交通廳與北京市交通委對(duì)接，使得地方真正的訴求無法得到有效解決.

表1 我國(guó)市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)情況

3)從建設(shè)主體上看，國(guó)家鐵路局和都市圈中心城市政府在市域軌道交通的規(guī)劃建設(shè)上均有較強(qiáng)話語權(quán). 其中，國(guó)家鐵路局在中心城區(qū)擁有較為密集的軌道網(wǎng)絡(luò)，通過既有線路改造即可實(shí)現(xiàn)對(duì)都市圈的服務(wù)，且推進(jìn)較快、成本較低，也更有利于市域(郊)鐵路，與城際鐵路、干線鐵路的網(wǎng)絡(luò)融合，而目前國(guó)家鐵路局主要經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)途干線運(yùn)輸，對(duì)城際、市域(郊)服務(wù)的意愿不強(qiáng). 而對(duì)于城市政府而言，主要致力于發(fā)展城市中心城區(qū)的地鐵系統(tǒng)，將市域軌道交通項(xiàng)目納入城市軌道交通規(guī)劃范疇，導(dǎo)致審批配額、資金分配等方面與中心城區(qū)地鐵項(xiàng)目產(chǎn)生一定的矛盾.

4)從運(yùn)營(yíng)層面看，雖然目前新建城際、市域(郊)鐵路的主體已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)移至地方政府，但國(guó)家鐵路局仍然把握著鐵路的運(yùn)營(yíng)權(quán)，且由于國(guó)家鐵路局更加注重中長(zhǎng)途運(yùn)輸，使其在調(diào)度運(yùn)輸排班時(shí)往往更加強(qiáng)化城際、市域(郊)鐵路對(duì)中長(zhǎng)途列車的通過性服務(wù)功能，弱化了鐵路對(duì)都市圈、城市群的通勤服務(wù)功能，如滬寧城際建設(shè)的初衷是以中短途客運(yùn)為主，兼顧部分市域(郊)功能，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)和京滬高鐵定位無法明顯區(qū)分，花橋站、寶華山站等臨近上海、南京的部分市郊站點(diǎn)甚至已經(jīng)關(guān)停.

1.2.3 不同功能層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)難以融合，運(yùn)營(yíng)效益不佳

1)多層次軌道規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào). 目前，國(guó)家鐵路局與地方政府分別負(fù)責(zé)干線鐵路和城市軌道交通的的規(guī)劃建設(shè)，兩者之間缺乏有效的溝通機(jī)制，往往導(dǎo)致多層次軌道重復(fù)建設(shè)，造成通道資源的過多占用，且相互擠占客源制約了各自線路的運(yùn)營(yíng)，如武漢(漢口站)至天河機(jī)場(chǎng)通道內(nèi)并行存在武漢地鐵2號(hào)線和武孝城際鐵路. 同時(shí)，也為多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的融合增加了難度，如穗莞深城際鐵路將廣州、東莞客流接入深圳機(jī)場(chǎng)，但由于無法實(shí)現(xiàn)與深圳地鐵11號(hào)線的貫通運(yùn)營(yíng)，致使廣州、東莞至深圳中心城區(qū)的旅客均需下車換乘.

2)綜合交通樞紐換乘效率較低. 目前，鐵路與城市軌道的換乘銜接以綜合樞紐為主，部分樞紐服務(wù)中長(zhǎng)途旅客運(yùn)輸?shù)耐瑫r(shí)，也是都市圈部分通勤線路的始發(fā)終到站點(diǎn). 但是，既有的以火車站為主體的綜合樞紐，均不同程度地存在集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)不完善、樞紐間換乘可靠性差、樞紐場(chǎng)站平面換乘不便、換乘效率低等問題. 此外，不同軌道交通方式之間缺乏高效的運(yùn)輸組織協(xié)同，樞紐信息化、智能化程度不高，信息共享度不足，難以實(shí)現(xiàn)旅客運(yùn)輸“一個(gè)時(shí)刻表、一次付費(fèi)、一票到底”，乘客全程出行體驗(yàn)感差.

3)鐵路運(yùn)營(yíng)服務(wù)品質(zhì)難以適應(yīng)都市圈客流特點(diǎn). 目前，城際鐵路和市域(郊)鐵路均由國(guó)家鐵路局負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，雖然部分鐵路運(yùn)營(yíng)有所創(chuàng)新，如長(zhǎng)株潭城際首創(chuàng)手機(jī)二維碼乘車且取消對(duì)號(hào)入座，但總體而言，鐵路車站及動(dòng)車組乘務(wù)管理完全按照高鐵模式，難以適應(yīng)通勤客運(yùn)需求. 同時(shí)，列車票價(jià)也尚未與線路客流特點(diǎn)相適應(yīng)，如廣佛肇城際鐵路廣州至肇慶全程運(yùn)行超過1 h，是南廣高鐵廣州南至肇慶東用時(shí)的一倍以上，而其65元票價(jià)的高出南廣高鐵同段票價(jià)(23.5元)近3倍，對(duì)旅客的吸引力很低.

1.2.4 規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)不完善

1)與城市空間規(guī)劃協(xié)同不足，鐵路與城市的發(fā)展聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較弱. 當(dāng)前多數(shù)城際鐵路、市域(郊)鐵路在規(guī)劃時(shí)均偏向選擇在離城市中心較遠(yuǎn)的待開發(fā)區(qū)域設(shè)站，目的是引導(dǎo)城市開發(fā)并節(jié)約投資成本，但該做法往往與城市空間規(guī)劃脫節(jié)，導(dǎo)致周邊用地開發(fā)極為有限，且客流量較少. 如成都成灌線郫都區(qū)段鋪設(shè)的偏離了城市發(fā)展的中心，2018年相比于2014年，車站在附近500 m范圍內(nèi)的新增用地只占郫都區(qū)總新增用地的3%.

2)投融資機(jī)制不完善. 國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》提出向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路，同時(shí)要求“地方政府要支持鐵路企業(yè)進(jìn)行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場(chǎng)化、集約化原則實(shí)施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展”. 但實(shí)際上，鼓勵(lì)鐵路綜合開發(fā)彌補(bǔ)建設(shè)運(yùn)營(yíng)虧損的政策落地實(shí)施機(jī)制缺失，城際鐵路、市域(郊)鐵路投資主體和地方政府都想利用鐵路建設(shè)契機(jī)掌握土地開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，雙方利益難以調(diào)和，導(dǎo)致鐵路建設(shè)過程中地方政府配合不積極，沒有形成推動(dòng)建設(shè)的合力.

3)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)不完善. 目前，已有的《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范(TB 10623—2014)》《市域鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范(T/CRS C0101—2017)》等不具有強(qiáng)制性和約束力，在實(shí)際建設(shè)過程中指導(dǎo)性較弱. 如長(zhǎng)株潭城際鐵路采用城際鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)(200 km/h)，但站間距設(shè)置又更傾向于市域鐵路標(biāo)準(zhǔn)(平均站間距5 km，最小站間距不到2 km)，使得城際鐵路在運(yùn)營(yíng)過程中遇到諸多問題.

2 都市圈多層次軌道交通發(fā)展思路

基于上述問題分析，筆者認(rèn)為應(yīng)以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力、以完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為保障、重點(diǎn)抓好都市圈市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)都市圈內(nèi)不同功能層次軌道交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，補(bǔ)齊都市圈交通發(fā)展短板，更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求，具體發(fā)展思路如下.

科學(xué)規(guī)劃，合理分工. 統(tǒng)籌都市圈空間發(fā)展規(guī)劃與綜合交通規(guī)劃，系統(tǒng)考慮都市圈不同圈層多元化出行需求和客貨運(yùn)輸特征，科學(xué)規(guī)劃都市圈軌道交通，堅(jiān)持利用既有鐵路和合理新建并重，優(yōu)化確定不同功能層次軌道交通系統(tǒng)分工銜接和互聯(lián)互通方案，發(fā)揮各級(jí)軌道網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提高都市圈軌道交通的整體供給質(zhì)量和效率.

改革創(chuàng)新，一體融合. 打破區(qū)域分割和行業(yè)壟斷等制約因素，創(chuàng)新都市圈軌道交通規(guī)劃體制機(jī)制，充分發(fā)揮既有鐵路服務(wù)都市圈功能作用，推動(dòng)城市軌道交通多元化創(chuàng)新發(fā)展，合理確定各類軌道交通方式功能定位和發(fā)展重點(diǎn)，修改完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)章制度，推動(dòng)都市圈內(nèi)干線鐵路(含高速鐵路和普速鐵路)、城際鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道交通融合發(fā)展.

因地制宜，循序漸進(jìn). 根據(jù)不同規(guī)模、類型、發(fā)展階段都市圈的具體情況，系統(tǒng)分析需求特點(diǎn)，分類確定規(guī)劃思路，制定差異化、有針對(duì)性和更具操作性的軌道交通規(guī)劃. 結(jié)合都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和客流變化規(guī)律，確定新建、改擴(kuò)建、局部改造等分期分類建設(shè)重點(diǎn)，適時(shí)啟動(dòng)條件成熟的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，最大程度發(fā)揮項(xiàng)目效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.

集約節(jié)約，安全可靠. 通過通道資源的統(tǒng)籌利用、設(shè)施層面的軌道共享、運(yùn)營(yíng)層面的互聯(lián)互通以及樞紐界面的綜合立體銜接等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)要素資源的集約節(jié)約利用. 規(guī)劃與設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)密切配合、緊密互動(dòng)，在確保運(yùn)營(yíng)安全的前提下，為公眾提供準(zhǔn)時(shí)、便捷、多元的運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品.

3 都市圈多層次軌道交通發(fā)展對(duì)策

3.1 創(chuàng)新都市圈軌道交通規(guī)劃體制機(jī)制

為更好發(fā)揮不同功能層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)統(tǒng)籌編制多網(wǎng)融合的都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道交通之間實(shí)現(xiàn)合理分工和資源共享，滿足都市圈不同空間圈層多層次差異性出行需求. 同時(shí)，鼓勵(lì)建立以都市圈中心城市政府牽頭，鐵路部門和周邊城市政府密切協(xié)同的都市圈軌道交通規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，合理制定都市圈軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，并結(jié)合都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和客流變化規(guī)律確定新建、改擴(kuò)建、局部改造等分期分類建設(shè)重點(diǎn)，編制都市圈軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃. 另外，要完善都市圈軌道交通規(guī)劃審核體系，明確從地方到國(guó)家不同的審批主體，強(qiáng)化地方政府的初審責(zé)任，確保城市財(cái)力、負(fù)債水平、建設(shè)方案、項(xiàng)目時(shí)序、建設(shè)規(guī)模等符合相關(guān)的規(guī)定和規(guī)劃要求.

3.2 推進(jìn)都市圈以市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)

準(zhǔn)確把握市域(郊)鐵路功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)機(jī)，以服務(wù)通勤功能為基本原則進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，并在建設(shè)制式及換乘模式等方面充分考慮與干線鐵路、城際鐵路和城市軌道交通線網(wǎng)的互聯(lián)互通，推進(jìn)市域(郊)鐵路成為都市圈的骨干軌道交通方式. 同時(shí)，綜合考慮利用既有富余鐵路資源開行市域(郊)列車、錯(cuò)峰開行高密度通勤列車和普速長(zhǎng)途列車、新建都市圈核心區(qū)軌道復(fù)線和合理實(shí)施貨運(yùn)鐵路功能外遷等方式，有效推進(jìn)既有鐵路通道承擔(dān)都市圈服務(wù)功能；對(duì)于近期建成或在建的高鐵、城際鐵路，也可考慮在早期運(yùn)營(yíng)階段兼顧承擔(dān)都市圈通勤出行功能. 另外，在都市圈范圍內(nèi)探索直通運(yùn)營(yíng)、快慢混跑、可變編組等靈活運(yùn)營(yíng)的組織模式，實(shí)現(xiàn)供需高效對(duì)接，提高都市圈多層次軌道交通運(yùn)營(yíng)效率和效益.

3.3 加快完善相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求

國(guó)家相關(guān)部門需加快研究出臺(tái)促進(jìn)都市圈軌道交通多網(wǎng)融合的指導(dǎo)性文件，就都市圈軌道交通規(guī)劃編制的總體思路、基本原則、主要目標(biāo)以及相關(guān)政策措施等提出指導(dǎo)性要求，更好地指導(dǎo)各地建設(shè)；加強(qiáng)過程跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)評(píng)估實(shí)施情況，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題；鼓勵(lì)都市圈開展軌道交通規(guī)劃編制試點(diǎn)，推出一批示范項(xiàng)目，同時(shí)適時(shí)拓展示范項(xiàng)目范圍，差別化探索示范內(nèi)容、實(shí)施方案、工作安排等. 同時(shí)，建立都市圈空間發(fā)展規(guī)劃及與軌道交通規(guī)劃互動(dòng)機(jī)制，軌道交通規(guī)劃要積極配合支撐都市圈空間規(guī)劃，沿線以及車站周邊土地開發(fā)也應(yīng)與空間規(guī)劃相契合. 另外，積極培育都市圈軌道交通站場(chǎng)綜合開發(fā)主體，鼓勵(lì)軌道企業(yè)與商業(yè)企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，將站點(diǎn)周邊土地開發(fā)供應(yīng)獲得的土地政策收益、土地綜合開發(fā)帶來的部分稅收利益以及土地增值收益，并納入都市圈軌道交通建設(shè)平衡資金和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)軌道交通投資外部效益內(nèi)部化.

3.4 優(yōu)化完善建設(shè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展協(xié)作機(jī)制

我國(guó)整體運(yùn)輸需求目前呈現(xiàn)向城市群、都市圈區(qū)域集中的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家鐵路局與地方政府應(yīng)積極合作，開展政府購(gòu)買服務(wù)、利用既有鐵路開行市域(郊)列車以及網(wǎng)運(yùn)分離等合作模式，探索將市域通勤運(yùn)輸發(fā)展為企業(yè)的主要運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)都市圈軌道交通的“四網(wǎng)融合”發(fā)展. 同時(shí)，國(guó)家與地方政府要共同推進(jìn)都市圈多層次軌道交通建設(shè)，國(guó)家層面要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，加大對(duì)市域(郊)鐵路、都市圈“四網(wǎng)融合”項(xiàng)目的資金支持力度；地方政府要將市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，從而充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況、社會(huì)承受能力等因素，合理確定票價(jià)水平，并且建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制. 另外，在地方建立以都市圈中心城市政府牽頭，其他各城市政府協(xié)同聯(lián)動(dòng)的緊密對(duì)接機(jī)制，成立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)或明確現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)協(xié)調(diào)職能，保障都市圈多層次軌道交通的可持續(xù)發(fā)展.

4 結(jié)束語

多層次軌道融合是都市圈軌道交通發(fā)展的必然趨勢(shì)，通過對(duì)當(dāng)前都市圈軌道交通發(fā)展問題的梳理，本文針對(duì)性地從體制機(jī)制、規(guī)劃建設(shè)、制度標(biāo)準(zhǔn)等提出了都市多層次軌道交通的發(fā)展思路及對(duì)策，為我國(guó)都市圈軌道交通發(fā)展奠定理論基礎(chǔ). 由于多層次軌道交通融合發(fā)展所涉及的行政部門、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)主體等較為復(fù)雜，未來還需要更深入地研究完善不同區(qū)域都市圈的多層次軌道融合的理論體系，并結(jié)合都市圈實(shí)際情況更加精確的提出多層次軌道交通發(fā)展對(duì)策.