我國(guó)大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理法律機(jī)制的完善

趙孝賢　劉瑩

關(guān)鍵詞 區(qū)域大氣污染 協(xié)同治理 法律機(jī)制

基金項(xiàng)目：2019年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理法律規(guī)制研究——以長(zhǎng)株潭地區(qū)為例》階段性成果。湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號(hào)CX20190874）。

作者簡(jiǎn)介：趙孝賢、劉瑩，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.246

一、問題的提出

近年我國(guó)大氣污染問題日益突出，已經(jīng)影響到了人民群眾的生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)最為嚴(yán)重，其它地區(qū)的如山東省、湖南省等地區(qū)大氣污染問題也在不斷的加劇。為了解決我國(guó)大氣污染日益嚴(yán)重的問題，2018年修訂了《大氣污染防治法》。修改后的《大氣污染防治法》對(duì)我國(guó)大氣污染治理的目標(biāo)、方式、措施、區(qū)域間的執(zhí)法等進(jìn)行了規(guī)定，這對(duì)于我國(guó)治理大氣污染具有重要的意義。

從以往區(qū)域大氣污染治理的效果來(lái)看，治理的效果并不是很理想，其中主要的原因還是相關(guān)的法律機(jī)制不完善。雖然修改后的《大氣污染防治法》對(duì)區(qū)域大氣污染治理規(guī)定了一些制度、措施，但其規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。另外，我國(guó)在治理區(qū)域大氣污染的模式上具有運(yùn)動(dòng)式的特征，即在重大活動(dòng)或者重大節(jié)日期間，該區(qū)域的大氣污染能夠得到有效的治理，該期間過(guò)后，該區(qū)域的大氣污染治理效果又會(huì)降低。[1]這種治理模式缺乏長(zhǎng)久性和主動(dòng)性，這也是我國(guó)區(qū)域大氣污染治理的效果不佳的原因。本文通過(guò)查閱相關(guān)資料，實(shí)地調(diào)研，分析了我國(guó)區(qū)域大氣污染治理存在的法律問題，根據(jù)相關(guān)的問題提出可行的建議，來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理制度。

二、我國(guó)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律機(jī)制存在的法律問題

（一）立法不完善，法律依據(jù)缺乏可操作性

目前，我國(guó)有關(guān)區(qū)域大氣污染治理的法律文件主要有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》以及一些地方性法律法規(guī)、政策性文件。在上位法的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中規(guī)定了區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理主體，執(zhí)法的方式以及法律責(zé)任等等，但是仔細(xì)閱讀法律條文可以發(fā)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》的法律規(guī)定大多都是比較籠統(tǒng)，沒有具體的規(guī)定實(shí)行措施。比如說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償制度，《環(huán)境保護(hù)法》僅僅規(guī)定了這一制度，卻沒有規(guī)定具體的生態(tài)補(bǔ)償措施;再比如說(shuō)，《大氣污染防治法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，但具體要怎么執(zhí)法，執(zhí)法具體的責(zé)任是什么，各區(qū)域政府部門在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時(shí)應(yīng)注意哪些問題等都沒有進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定。籠統(tǒng)的法律規(guī)定就使得相關(guān)的法律條文缺乏可操作性。另外，在有關(guān)區(qū)域大氣污染治理的立法理念也具有一定的不科學(xué)性。有關(guān)大氣污染防治的立法更加強(qiáng)調(diào)的是地方分治理念，如《大氣污染防治法》規(guī)定各地方政府要對(duì)本行政區(qū)的大氣污染防治負(fù)責(zé)。大氣污染不同于其他的環(huán)境污染，其具有流動(dòng)性的特征，因此，治理大氣污染應(yīng)更加注重的是整體治理，而不是地方分治，這樣才能更好的治理大氣污染。

（二）區(qū)域執(zhí)法機(jī)制不健全，執(zhí)法力度得不到保障

大氣污染的流動(dòng)性和跨區(qū)域性使得大氣污染的治理需要各個(gè)區(qū)域協(xié)同，這是保證治理措施能得到有效執(zhí)行。雖然我國(guó)《大氣污染防治法》規(guī)定了各政府的環(huán)保部門要聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，但區(qū)域執(zhí)法機(jī)制仍不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是區(qū)域大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。[2]《大氣污染防治法》規(guī)定重點(diǎn)大氣污染區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢測(cè)，但是由于《大氣污染防治法》又規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！币虼说胤礁鱾€(gè)地方政府制定本區(qū)域大氣污染治理環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就會(huì)著重考慮本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的問題，而制定不同的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使各個(gè)區(qū)域的執(zhí)法部門在跨區(qū)域執(zhí)法時(shí)沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二是區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法方式不細(xì)化?！洞髿馕廴痉乐畏ā酚嘘P(guān)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定比較原則化，沒有具體的實(shí)施措施。三是區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任沒有明確規(guī)定。相關(guān)法律只規(guī)定企業(yè)等排放污染物的責(zé)任，但對(duì)區(qū)域執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任沒有進(jìn)行規(guī)定。

（三）利益平衡機(jī)制欠缺

大氣污染的跨區(qū)域性要求各個(gè)區(qū)域政府要聯(lián)合治理，聯(lián)合防控。由于各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以各區(qū)域政府的治理壓力也有所不同。比如說(shuō)，京津冀地區(qū)的大氣污染治理，作為首都北京和直轄市天津，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是科技水平都遠(yuǎn)領(lǐng)先于河北省，三個(gè)地區(qū)在共同治理京津冀區(qū)域大氣污染時(shí)，河北省所承受治理的壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北京和天津，因此河北省在治理大氣污染時(shí)為節(jié)約治理成本，所制定的本行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也低于北京和天津的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，治理的標(biāo)準(zhǔn)不同就會(huì)大大影響區(qū)域大氣污染治理的效果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因在于各地區(qū)治理大氣污染投入的成本不同，區(qū)域利益不平衡。

另外，區(qū)域利益不平衡還表現(xiàn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突。保護(hù)環(huán)境，減少污染物排放就要求當(dāng)?shù)卣畠?yōu)化本行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少高污染、高排放的企業(yè)，大力發(fā)展高科技等污染少的產(chǎn)業(yè)，但科技發(fā)展較為落后的地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境的沖突。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但從實(shí)踐中來(lái)看一般補(bǔ)償?shù)闹黧w是企業(yè)，而政府很少獲得的資助，同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)具體的補(bǔ)償措施，補(bǔ)償金額都沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，所以政府在治理當(dāng)?shù)卮髿馕廴緯r(shí)往往處于被動(dòng)的狀態(tài)，治理的效果就會(huì)降低。因此，區(qū)域間利益的不平衡是影響大氣污染協(xié)同治理效果的重要因素。

（四）公眾參與度不高

在大氣污染治理的實(shí)踐中，公眾參與的程度并不高，其原因筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：第一，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公眾參與的規(guī)定不明確、不具體，如《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”該法律條文只是概括性的規(guī)定了公眾可以參與環(huán)境的治理，沒有具體的規(guī)定該如何參與。在《大氣污染防治法》中也沒有明確規(guī)定區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治公眾參與機(jī)制。第二，有關(guān)區(qū)域大氣污染的信息公開不全面。在實(shí)踐中，政府和企業(yè)在公開信息方面往往是公開不及時(shí)，或者是在公開內(nèi)容方面是有選擇性的公開，這就導(dǎo)致了公眾獲得相關(guān)信息困難，不能有效的參與區(qū)域大氣污染的治理。[3]第三，公眾參與缺乏積極性。公眾參與區(qū)域大氣污染治理時(shí)如果沒有物質(zhì)的保障或相關(guān)的激勵(lì)措施，就很難激發(fā)公眾參與的積極性，從而影響公眾參與區(qū)域大氣污染治理的效果。

三、我國(guó)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律機(jī)制的完善路徑

（一）完善立法，細(xì)化法律規(guī)定

完善區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法，首先，要細(xì)化相關(guān)的法律規(guī)定，增強(qiáng)法律條文的可操作性。全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)可對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修改，對(duì)其中規(guī)定較為籠統(tǒng)的相關(guān)條文進(jìn)行細(xì)化。全國(guó)人大常委會(huì)也可以對(duì)《大氣污染防治法》的相關(guān)條文進(jìn)行解釋，明確法律條文的具體規(guī)定。國(guó)務(wù)院及各地方人大常委會(huì)、地方各級(jí)政府也可根據(jù)《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)一些不違反上位法規(guī)定本地區(qū)的法律法規(guī);其次，有關(guān)區(qū)域大氣污染治理的立法要更加側(cè)重于整體治理的治理理念。大氣污染與水污染相同，都具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，因此大氣污染的跨區(qū)域性決定了治理大氣污染要整體治理。全國(guó)人大及其常委會(huì)在修改有關(guān)大氣污染防治的法律時(shí)應(yīng)更加側(cè)重整體治理的理念，強(qiáng)調(diào)各區(qū)域政府應(yīng)跨越行政界線，共同治理大氣污染。各區(qū)域的立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行聯(lián)合立法，共同制定該區(qū)域的地方性法規(guī)和規(guī)章。[4]

（二）健全區(qū)域執(zhí)法機(jī)制，保障區(qū)域執(zhí)法力度

完善的區(qū)域執(zhí)法機(jī)制是區(qū)域大氣污染能得到有效治理的重要保障。健全區(qū)域大氣污染治理執(zhí)法機(jī)制，保障區(qū)域執(zhí)法力度，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下這幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是制定統(tǒng)一的區(qū)域大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一區(qū)域大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)全國(guó)重點(diǎn)的大氣污染區(qū)域制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其他區(qū)域如長(zhǎng)株潭地區(qū)，區(qū)域的各級(jí)政府可聯(lián)合共同制定大氣質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)統(tǒng)一大氣污染區(qū)域不同行政區(qū)有著不同的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。二是細(xì)化區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法方式。要細(xì)化區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的適用主體，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門下可設(shè)立專門負(fù)責(zé)治理區(qū)域大氣污染治理的部門，區(qū)域各級(jí)政府也設(shè)定具體的專門治理大氣污染的部門。區(qū)域各級(jí)政府設(shè)立的治理大氣污染部門要受到國(guó)務(wù)院設(shè)立的治理區(qū)域大氣污染部門的管轄。同時(shí)，要細(xì)化區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法措施，明確區(qū)域各政府部門間該如何進(jìn)行執(zhí)法。具體的措施可包括區(qū)域各政府可發(fā)布共同執(zhí)法文件，建立統(tǒng)一的大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)平臺(tái)等。[5]三是明確區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任。對(duì)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中執(zhí)法不嚴(yán)、濫用執(zhí)法權(quán)、不履行監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)法主體進(jìn)行處分，情節(jié)嚴(yán)重的要追究其刑事責(zé)任。

（三）建立有效的區(qū)域利益平衡機(jī)制

利益平衡是區(qū)域各級(jí)政府積極有效的治理大氣污染的內(nèi)在動(dòng)力。建立有效的區(qū)域利益平衡機(jī)制，一是完善大氣污染生態(tài)補(bǔ)償制度。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行規(guī)定，但由于規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏具體的措施，所以可操作性不強(qiáng)。完善大氣污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要明確規(guī)定具體的補(bǔ)償措施，增加多種大氣污染生態(tài)補(bǔ)償方式。從目前各個(gè)政府實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償方式來(lái)看，主要是補(bǔ)償方式是政府對(duì)各個(gè)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財(cái)政資金補(bǔ)貼。建議增加使用技術(shù)支持和充分利用《大氣污染防治法》規(guī)定排污權(quán)交易制度的生態(tài)補(bǔ)償方式，降低大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀?。二是?guó)務(wù)院加大對(duì)大氣污染區(qū)域的各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，特別是相對(duì)落后的行政區(qū)政府;同時(shí)，大氣污染區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展相對(duì)迅速的政府要適當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的行政區(qū)進(jìn)行資金和技術(shù)上的支持，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的行政區(qū)治理大氣污染的壓力。

（四）健全公眾參與機(jī)制

健全公眾參與機(jī)制，第一，在相關(guān)的法律中明確規(guī)定公眾參與區(qū)域大氣污染治理的方式、途徑，規(guī)定公眾有監(jiān)督區(qū)域大氣污染治理的監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮公眾在區(qū)域大氣污染治理過(guò)程中的作用，用法律明確公民有參與區(qū)域大氣污染治理的權(quán)利。第二，強(qiáng)化相關(guān)主體公開信息的責(zé)任。明確政府、企業(yè)等主體公開相關(guān)信息的義務(wù)，對(duì)于需要公開有關(guān)大氣污染的信息要準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地公布，以便于公眾及時(shí)獲得相關(guān)的信息，同時(shí)明確規(guī)定違反信息公開義務(wù)的法律責(zé)任。第三，設(shè)立公眾參與獎(jiǎng)勵(lì)制度。通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或其它獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公眾參與區(qū)域大氣污染治理的熱情，提高公眾參與的積極性，促使公眾都能積極的為治理區(qū)域大氣污染獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提高區(qū)域大氣污染治理的有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙新峰，袁宗威.京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境及路徑選擇[J].城市發(fā)展研究，2019（5）：94-101.

[2]周林意.長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的瓶頸與破解路徑[J].寧波經(jīng)濟(jì)（三江論壇），2019（4）：27.

[3]尹珊珊.論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律機(jī)制的完善[J].科學(xué)發(fā)展，2020（2）：94-99.

[4]宋繼碧.大氣污染區(qū)域協(xié)同治理研究——以江蘇省為例[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（5）：81-84.

[5]尹珊珊.論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治執(zhí)法機(jī)制完善[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（4）：98-101.