我國(guó)食品安全監(jiān)管的困境及路徑選擇

關(guān)鍵詞 食品安全監(jiān)管 食品安全法 進(jìn)路

作者簡(jiǎn)介：楊霄翔，河北政法職業(yè)學(xué)院，高級(jí)政工師，研究方向：旅游管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.227

食品安全關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，采取了一系列重大舉措，確保人民群眾“舌尖上的安全”。本文預(yù)結(jié)合食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，探討食品安全法的歷史發(fā)展以及現(xiàn)存問(wèn)題及未來(lái)進(jìn)路。

一、食品安全的由來(lái)

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第十章附則第150條對(duì)食品安全作出界定。 早在2013年12月23日在北京召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上習(xí)近平就發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。食品安全，是“管”出來(lái)的。可見(jiàn)食品安全監(jiān)管的重要性。

回顧我國(guó)食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷史，大致三個(gè)階段：

一是建國(guó)至改革開(kāi)放前，食品衛(wèi)生的原始階段;1965年，由衛(wèi)生部等部門(mén)制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，該條例作為我國(guó)第一部對(duì)食品衛(wèi)生領(lǐng)域綜合管理的規(guī)章，較為明顯的體現(xiàn)了主管部門(mén)和企業(yè)之間的上下級(jí)關(guān)系，體現(xiàn)在監(jiān)管方式上也多使用政府任免、說(shuō)服教育、質(zhì)量競(jìng)賽等傳統(tǒng)手段，而非通過(guò)法律、專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)代化手段進(jìn)行監(jiān)管。

二是改革開(kāi)放后到1992年，我國(guó)食品衛(wèi)生的起步階段;1979年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，與1965年的《食品衛(wèi)生管理試行條例》相比較，擴(kuò)大了食品監(jiān)管的范圍，即增加了“防止食品污染”的規(guī)定，包含了食品、食品添加劑、食品包裝材料。1982年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《食品衛(wèi)生法（試行）》，使食品監(jiān)管制度上升到法律的層面。

三是1993年至今，食品安全的發(fā)展階段。1995年10月，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品衛(wèi)生法》，在試行法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作了相應(yīng)的完善，進(jìn)一步明確了衛(wèi)生行政部門(mén)作為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的主管機(jī)關(guān)，亦增加了對(duì)保健食品的監(jiān)管。后國(guó)務(wù)院于2004年9月頒布了《國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確了食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。但令人遺憾的是，食品安全問(wèn)題并未因?yàn)檫@些法律規(guī)則的出臺(tái)而解決，此后發(fā)生的福壽螺、蘇丹紅、紅心鴨蛋、瘦肉精等食品安全事件，再次為食品安全監(jiān)管敲響了警鐘。為進(jìn)一步完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管法律制度，保障人民的身體健康和飲食安全，經(jīng)過(guò)近6年的爭(zhēng)議、討論和修改，2009年2月由第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品安全法》，代替原有的《食品衛(wèi)生法》。此法出臺(tái)使得監(jiān)管主體由衛(wèi)生部門(mén)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T(mén)共同參與的分段監(jiān)管;監(jiān)管對(duì)象范圍更廣泛，只要是危害公眾健康的食品都成為食品安全監(jiān)管的對(duì)象;監(jiān)管范圍上突出維護(hù)未成年人、農(nóng)民和低收入者的利益;監(jiān)管手段有所變化，將食品安全納入社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，信用激勵(lì)和懲戒不斷強(qiáng)化，監(jiān)管力度也更大了。

二、食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視食品安全法治建設(shè)及食品安全監(jiān)管工作。2015年4月、2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)先后兩次對(duì)食品安全法進(jìn)行修正。2019年年底，修訂后的食品安全法實(shí)施條例也開(kāi)始實(shí)施。確保人民群眾“舌尖上的安全”。

《食品安全法》從一稿草案到正式公布再到修訂，一定程度地滿足了公眾期待。比如廢除食品免檢制度、確立了“損一罰十”制度 、確立了“民事優(yōu)先”的處罰原則等 。但這些舉措是否完全得到公眾的認(rèn)同和支持呢？答案或許是否定的。

首先，賠償規(guī)則仍需改進(jìn)?；仡欉^(guò)往食品安全領(lǐng)域因?yàn)檫`法成本過(guò)低導(dǎo)致食品安全事件多發(fā)，雖然《食品安全法》規(guī)定的“損一罰十”以及此后兩次對(duì)此法的修正在一定程度上提高了懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，但這仍無(wú)法滿足公眾的訴求，與經(jīng)營(yíng)者賺取的利潤(rùn)相比仍不成正比，不足以有效警戒違法者。猶如有學(xué)者指出，“食品和普通商品還不一樣，如果一袋奶粉只有10塊，損一罰十也只有100塊，但消費(fèi)者實(shí)際的損失遠(yuǎn)不止這些?！?/p>

其次，問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠健全。完善問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于懲戒瀆職、失職行為，提升官員對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)民眾負(fù)責(zé)的意識(shí)有著積極的作用。實(shí)務(wù)中雖然在相關(guān)食品安全事件過(guò)后會(huì)有官員受到處罰，但還不夠制度化、具體化、透明化，需要進(jìn)一步貫穿到對(duì)食品安全的日常行政監(jiān)管中去。

再次，普通民眾參與食品安全監(jiān)管的保障不足。食品安全是與公眾自身關(guān)系最密切的領(lǐng)域，公眾期待能在與自身關(guān)系最密切的領(lǐng)域，能代表自己表達(dá)自己的意見(jiàn)、能參與制定相關(guān)的政策和法律。而公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的參與需要法律的明確規(guī)定作為前提，用法律術(shù)語(yǔ)表達(dá)就是公眾享有法定的參與權(quán)。但《食品安全法》對(duì)此方面的規(guī)定比較少且粗線條 ，使得普通民眾的參與處于一種“懸空”狀態(tài)，無(wú)法有效發(fā)揮廣大群眾在現(xiàn)代化治理中的作用。

最后，食品行業(yè)協(xié)會(huì)參與食品安全監(jiān)管的態(tài)度比較消極，行業(yè)協(xié)會(huì)受到公權(quán)力機(jī)構(gòu)的影響比較大，自身獨(dú)立性不足，且食品行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，協(xié)會(huì)內(nèi)部未能制定出針對(duì)自己行業(yè)特點(diǎn)的適當(dāng)?shù)某晌牡淖月梢?guī)范。內(nèi)部自律制度比較匱乏，實(shí)際上也阻礙了行業(yè)協(xié)會(huì)自律機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

三、中國(guó)食品安全監(jiān)管的未來(lái)路徑

我國(guó)食品安全法制體系日趨健全，要進(jìn)一步發(fā)揮法治在食品安全治理中的作用，秉承精細(xì)化、科學(xué)化的監(jiān)管理念，在具體監(jiān)管制度的完善方面予以提升。

（一）堅(jiān)持重典治亂，加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的監(jiān)管

《食品安全法》規(guī)定了違規(guī)企業(yè)的處罰措施，主要采用的是沒(méi)收違法所得、繳納一定數(shù)額的罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等措施。這些措施處罰力度過(guò)輕無(wú)法對(duì)違規(guī)企業(yè)產(chǎn)生有效的震懾。需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，注重與公安、衛(wèi)健、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門(mén)對(duì)食品安全監(jiān)管的聯(lián)防聯(lián)控，形成監(jiān)管合力。特別是要嚴(yán)厲打擊以增強(qiáng)抵抗力和防范、治療新型肺炎病毒為噱頭，虛假宣傳、非法宣傳、夸大宣傳特殊食品和保健品的情況。從嚴(yán)查辦案件。同時(shí)，為了更好地保障消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)經(jīng)營(yíng)者起到更大的震懾作用，可以考慮改進(jìn)“損一賠十”制度，即可以考慮對(duì)受到傷害的消費(fèi)者的賠償突破以商品的價(jià)格為基數(shù)的局限，而以消費(fèi)者受害的全部為基數(shù)。

（二）堅(jiān)持齊抓共管，嚴(yán)格實(shí)施主管機(jī)關(guān)責(zé)任追究

《食品安全法》有關(guān)問(wèn)責(zé)制度的規(guī)范實(shí)質(zhì)上是一種同體問(wèn)責(zé)制度，其屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，問(wèn)責(zé)方式相對(duì)自由，導(dǎo)致其公信力較低、認(rèn)同度不高。且此種問(wèn)責(zé)方式是在出現(xiàn)食品安全事件后才會(huì)啟動(dòng)，不能起到防微杜漸的效果。鑒于此，建議建立常態(tài)化的異體問(wèn)責(zé)程序，即引入人民代表大會(huì)、民主黨派、社會(huì)公眾、新聞媒體等問(wèn)責(zé)主體。

食品問(wèn)題不僅僅是監(jiān)管部門(mén)自身的問(wèn)題，還涉及宣傳政法甚至其他部門(mén)。且食品問(wèn)題與主管部門(mén)人事編制和經(jīng)費(fèi)保障緊密相關(guān)，所以需要地方政府及地方黨政干部負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。2019年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》 ，其中規(guī)定“對(duì)隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。且強(qiáng)調(diào)齊抓共管，嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究，要強(qiáng)調(diào)用程序來(lái)保障行政問(wèn)責(zé)制度的運(yùn)行。具體程序的規(guī)制包括發(fā)現(xiàn)食品安全事件后如何啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)？行政問(wèn)責(zé)的調(diào)查程序如何開(kāi)展？行政問(wèn)責(zé)處理程序如何規(guī)范，以及行政問(wèn)責(zé)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)程序如何健全等。同時(shí)，還要健全有關(guān)利益關(guān)系存在時(shí)的問(wèn)責(zé)回避程序、對(duì)公眾關(guān)切度高和質(zhì)疑聲大的特殊問(wèn)題的梳理和反饋等程序等。實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的行政問(wèn)責(zé)制度，為食品監(jiān)管提供長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）踐行治理現(xiàn)代化，完善細(xì)化公眾參與條款

對(duì)食品安全問(wèn)題要在加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與。不能把整個(gè)食品安全的責(zé)任都推給監(jiān)管部門(mén)，需要加強(qiáng)宣傳，逐步營(yíng)造人人關(guān)心食品安全、人人維護(hù)食品安全的良好社會(huì)氛圍，在發(fā)揮公眾主人翁意識(shí)的同時(shí)增強(qiáng)公眾對(duì)食品安全的信心。

一是豐富公眾參與的方式，公眾參與的方式有多種，比如通過(guò)投訴、舉報(bào)、建議、參加聽(tīng)證會(huì)等方式，也可以依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大力推廣短信、微信、微博、網(wǎng)絡(luò)在線問(wèn)卷調(diào)查和訪談等新型參與方式。二是拓展公眾參與的范圍，不僅針對(duì)自己合法權(quán)益受到侵害時(shí)的維權(quán)，還可以延伸至對(duì)官員和相關(guān)企業(yè)的監(jiān)督，亦可以有效的參與到相關(guān)立法的制定和修改當(dāng)中去。從事后的參與逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮械?、事前的參與。三是完善公益訴訟，暢通公益訴訟渠道，結(jié)合食品安全的實(shí)際，總結(jié)公益訴訟的實(shí)施難點(diǎn)，簡(jiǎn)化相關(guān)訴訟條件，構(gòu)建有食品安全特色的公益訴訟制度。四是建立公眾參與意見(jiàn)反饋制度。尊重和保障公眾的參與，且反饋內(nèi)容具有實(shí)質(zhì)性，不能變成形式，具體做法須根據(jù)公眾參與的不同階段有針對(duì)性的進(jìn)行反饋，并做好意見(jiàn)登記工作，對(duì)公眾的意見(jiàn)和建議進(jìn)行匯總和回應(yīng)。

（四）更大可能地發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)作用

保持食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)自律組織應(yīng)有的獨(dú)立的態(tài)度，構(gòu)建起有效的、切合實(shí)際的協(xié)會(huì)自律規(guī)范和章程，充分有效地發(fā)揮其主體效用，努力架起一座政府聯(lián)系企業(yè)、聯(lián)系社會(huì)的橋梁，協(xié)助政府搞好行業(yè)管理，對(duì)于完善多層次的治理體系，提升其治理水平，促進(jìn)其對(duì)食品安全的監(jiān)督水平。

四、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)食品安全科學(xué)監(jiān)管，需要結(jié)合社會(huì)共治原則，多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標(biāo)本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì)共治格局，真正探索出一條適合中國(guó)老百姓飲食文化的食品安全監(jiān)管之路。

注釋?zhuān)?/p>

本法下列用語(yǔ)的含義：食品安全，指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

即生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。

《食品安全法》規(guī)定“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。”

楊耕身.食品安全法如何承載起生命安全之重[N].東方早報(bào)，2009-02-21（11）.

《食品安全法》第20條：任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門(mén)了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議。

李記.食品安全法能否承載公眾期待[N].燕趙晚報(bào)，2009-06-01（A02）.

此《規(guī)定》是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)于推動(dòng)形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管，失職追責(zé)、盡職免責(zé)”食品安全工作格局，提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平，將發(fā)揮重大而積極的作用。