整體性治理： 跨界公共事務治理的方向和路徑

林麗玲

摘要：我國的跨界事務治理在理念層面、主體層面、資源層面存在著碎片化問題。實現(xiàn)跨界公共事務治理的創(chuàng)新需要從碎片化治理邁向整體性治理，這就需要從理念、主體、資源著手，構建跨界公共事務的整體性治理機制。文章基于整體性治理理論，探析我國在跨界公共事務治理中存在的問題并提出相應的對策，對我國跨界公共事務治理機制的創(chuàng)新具有極強的借鑒意義。

關鍵詞：跨界公共事務;治理;碎片化;整體性

一、引言

全球化、工業(yè)化、信息化與區(qū)域一體化的快速推進在促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也帶來了諸如環(huán)境保護、公共危機、基礎設施建設等一系列跨行政區(qū)域的公共問題。面對與日俱增的跨層級、跨部門、跨地域的公共事務，及其與之而來的外溢性、復雜性，大大超出了某一地方政府的治理能力。此時，跨界公共事務的治理成為理論界與學術界研究的熱點?？缃绻彩聞罩卫硎侵冈趯怖媾c公共價值的追求過程中，兩個或兩個以上的治理主體共同參與公共事務治理的過程，其中包括在政府部門之外的跨公私部門的治理、跨地域邊界的治理及政府部門之內(nèi)的跨部門治理?？绻讲块T的治理即為提高跨界公共事務治理的高效性、快捷性，需要政府主動與非營利組織、企業(yè)、公民等非政府部門協(xié)作，以形成上下聯(lián)動、網(wǎng)絡縱橫的應對格局;跨地域邊界的治理則是基于某些公共事務跨越了不同的行政區(qū)域，需要不同行政區(qū)域內(nèi)的地方政府進行合作;跨部門治理是指對于某些復雜的跨區(qū)域性的事務，其治理需要依賴于兩個或兩個以上的政府部門進行合作，它可以是不同層級的政府部門，也可以是同一層級的政府部門間的合作?；诖?，本位利用整體性治理理論，探究公共事務的治理之道，以提高窩工政府治理跨界公共事務的效能，實現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設的改革目標。

二、整體性治理：跨界公共事務治理的一個理論視角

（一）整體性治理的來源剖析及內(nèi)涵詮釋

整體性治理理論是由學者?？怂梗≒erri6）、登力維（Patrick Dunleavy）等人于20世紀90年代提出來的，是應對新公共管理導致的政府服務碎片化、裂解性的根本之策。在亞當·斯密、馬克思·韋伯提出分工是提高政府行政效率的一大重要因素之后，專業(yè)化分工就成了政府部門所推崇的模式，但是過于強調(diào)專業(yè)化分工，造成政府機構林立、人浮于事。此外，對職權、領域、主體進行分割在一定程度上能提高效率，但是當問題相互關聯(lián)無法單獨處理時，這種專業(yè)化分工就成了效率的障礙。新公共管理提倡部門間進行競爭以應對傳統(tǒng)公共行政所帶來的弊端，但這卻忽視了政府部門間的協(xié)調(diào)合作，導致政府管理碎片化。學術界、理論界紛紛致力于破解碎片化的治理難題，整體性治理理論就在這種情況下產(chǎn)生。整體性治理以公民需求為導向，以信息技術為手段，以協(xié)調(diào)、整合、信任為治理機制，著眼于從破碎走向整合，強調(diào)政府部門間的整體運作，從而為公民提供整體性的公共服務。波利特對整體性治理理論推崇備至，認為整體性治理可促使某一公共領域內(nèi)的主體進行協(xié)作，從而更好地共享資源，防止出現(xiàn)相互排斥、相互破壞的政策情景。

（二）整體性治理與跨界公共事務治理的學理默契

整體性治理理論作為當今政府管理的新興理念，在西方國家運用地已相當成熟。整體性治理在理念上以公共利益為導向，力求提供“一站式”服務滿足民眾的需求。作為應對政府部門治理碎片化即部門化的新工具，整體性治理與跨界公共事務治理具有高度的耦合性。

1. 治理工具契合：注重信息技術的應用

在登力維（Patrick Dunleavy） 看來，整體性治理依托信息技術，對服務信息的重新整合、整體決策方式及電子政務的廣泛化有著較高要求。打破部門間的壁壘、暢通各地區(qū)間的溝通也離不開信息技術。因而，將整體性治理的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，需要借助信息技術，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。而跨界公共事務在一定程度上也是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)興起的，信息技術的應用也是有效處理跨界問題的重要工具之一。

2. 治理目標契合：首要維護公眾的利益

整體性治理以協(xié)調(diào)、整合、信任為治理機制，強調(diào)跨層級、跨部門、跨公私間的整合，根本目的在于回應公眾的需求，為公眾提供“一站式”而非分離的服務，切實解決人民群眾的實際問題。提高跨界公共事務的治理效能主要是滿足民眾多樣化、多層次的需求，以提高民眾的幸福感。因而，兩者的治理目標是一致的，即都是以公民需求為導向，一切從人民出發(fā)。

三、碎片化：跨界公共事務治理的現(xiàn)實樣態(tài)

跨界公共事務的有效治理對于國家和地區(qū)的發(fā)展至關重要，但是由于跨界公共事務的復雜性、外溢性，加之各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)不暢，我國在跨界公共事務的治理中存在“碎片化”困境。碎片化原意是指完整的東西被分裂成一個個小模塊，其最先產(chǎn)生于傳播學領域用以描述社會傳播現(xiàn)象，現(xiàn)在已廣泛運用于政治學、社會學、管理學等領域。在本文中，碎片化是指在處理跨界公共事務的過程中，各主體的責權利界限模糊，存在交叉重疊的現(xiàn)象，導致各主體在跨跨界事務的治理中缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，影響了跨界事務治理的效率、效能。借助整體性治理理論，發(fā)現(xiàn)我國在跨界公事務的治理中在理念、主體、資源等層面存在碎片的問題。

（一）理念層面：治理主體的責任理念缺失

理念作為行政行動的向導，影響和制約著各政府部門跨界公共事務治理的開展。在應對跨界公共事務時，政府部門應秉承著為民眾服務的理念，致力于維護公共利益，采取協(xié)調(diào)一致的行動，共同投身于公共事務的治理之中。但在現(xiàn)實中，個別政府部門存在著“搭便車”“機會主義”等不良心態(tài)，罔顧自身責任，將部門利益凌駕于整體利益之上，不愿參與到跨界公共事務的治理之中。特別是基層政府由于政治錦標賽而面臨行政事務的遞增與治理資源的遞減。受理性經(jīng)濟人的影響，基層政府通?；乇茏陨碡熑?，并且有選擇性地處理自身事務。此外，由于我國國土面積幅員遼闊，各地在歷史、價值觀念等方面千差萬別，導致各地的治理文化也大不相同，從而造成各地在治理跨界公共事務的過程中的模式、經(jīng)驗、見解、認識也無法達成一致，極易引發(fā)各地矛盾、沖突，阻礙了協(xié)作局面的形成。由此可見，各地政府缺失責任理念、全局觀念，為形成整體治理意識，在理念層面呈現(xiàn)碎片化。

（二）主體層面：橫向的治理網(wǎng)絡尚未形成

作為維護公民權利的主體，政府承擔公共事務的治理無可厚非，但另一方面，政府作為唯一的主體弱化了其他主體的治理責任，加重了政府責任，往往使政府在跨界事務的治理中單獨行動、獨攬一切，把其他主體排斥在治理之外，造成非營利性組織、企業(yè)、公民等主體無法參與到公共事務治理之中。此外，非營利組織、企業(yè)、公民不僅是跨界公共事務治理的主體，更是市場的主體，他們本身具有自利性，通常在自身利益的基礎上考慮是否參與公共事務的治理，加之我國缺乏相應的制度保障，使各個主體參與跨界事務的治理欠缺法律依據(jù)，從而呈現(xiàn)主體碎片化的現(xiàn)象。

（三）資源層面：信息技術尚未得到有效運用

隨著信息技術的快速發(fā)展，政府面臨著從部門化、協(xié)調(diào)轉變?yōu)樾畔⒌膬Υ媾c整理問題，但由于受限于屬地化、部門化的行政體制，各地方政府很難獲取關于跨界事務的全部信息，而部門間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進一步導致信息不能實現(xiàn)共享，呈現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。同時，由于官僚制所倡導的專業(yè)化，工作人員長期被限制于一個部門一個崗位，每天都重復單調(diào)乏味的工作，缺失從全局看問題的眼光。當治理跨界公共事務時，往往只依靠自身所擁有的“碎片化”知識和信息采取對策，難以滿足跨界事務治理的綜合性、整體性、及時性的要求。由于跨界公共事務的復雜性，各類治理技術分散在各個主體手中， 帶有專利性或專屬的性質，加上尚未形成跨界公共事務治理系統(tǒng)，導致在技術方面層面出“技術孤島”的現(xiàn)象。

四、從“碎片化”到“整體性”：跨界公共事務治理機制的創(chuàng)新

整體性治理在理念上強調(diào)公眾利益的回歸，在結構上提倡協(xié)調(diào)與整合，在手段運用信任、責任機制，在工具上依賴信息技術，旨在突破行政區(qū)域、地域的界限，構建整體性政府治理框架。在整體性治理領域，對各主體進行協(xié)調(diào)與整合不僅是提高政府行政效能的內(nèi)在要求，也是應對政府“碎片化”治理困境的必然選擇。針對跨界公共事務治理中存在的碎片化問題，本文將借助整體性治理理論，從理念、主體、資源這四個層面著手以構建跨界公共事務整體性治理的機制。

（一）理念層面：重塑責任理念

整體性治理以解決跨界公共事務為取向，以實現(xiàn)整體性目標為價值追求，致力于追求公共利益整體最佳與政府整體效果的最優(yōu)。從而實現(xiàn)治理理念的有機整合。整體性治理是破解碎片化困局的根本舉措，首要的是重塑治理主體的責任理念，解決碎片化的問題。責任理念是社會整體利益對行政工作人員的首要要求，是實現(xiàn)社會整體利益必不可少的條件。重塑行政工作人員的責任意識，最主要的還是依賴于行政工作人員自身的自律性，公共責任于道德的提升最終還是取決于公共行政官員的個人行為。因而，在培訓中在對行政工作人員進行知識技能的培訓的同時，要注重責任理念意識的傳輸。重塑治理主體的責任理念，不僅依賴于相關人員的自我約束，還要靠外部強制力進行制約。制定明確的工作要求及考核指標體系，以杜絕相互扯皮推諉、機會主義、“踢皮球”等失責行為的出現(xiàn)，保證跨界公共事務治理的行政效能。除此之外，加強各政府部門間的合作意識也是至關重要的，即各治政府部門在利益均衡的基礎上，以平等協(xié)商為基礎，在治理文化迥異的情況下共同承擔公共責任，從而促進治理理念的有機整合。

（二）主體層面：構建協(xié)同共治格局

整體性治理強調(diào)多元主體共同參與治理，主張摒棄全能型政府的治理思維且以構建服務型政府為目的，以實現(xiàn)提高政府治理效能。企業(yè)、非營利性組織的發(fā)展、公民權利意識的覺醒，為多元主體參與跨界公共事務的治理提供了前提條件。社會共治能有效提高跨界公共事務治理的效能，這就需要政府在承擔自身的治理責任的同時，加強與社會力量的協(xié)調(diào)與合作，積極引導非營利性組織、企業(yè)、公民等社會力量參與到跨界公共事務治理之中，形成協(xié)同共治的局面。信任是緊急合作中功效顯著的潤滑劑，是多元主體參與共同治理的基礎，通過信任機制解決問題，比運用權威等強制性手段有效得多。信任是協(xié)調(diào)與整合的內(nèi)在保障，而信任機制的建立依賴于各方主體的互動、溝通，只有通過各個主體的相互交往，才能建立良好的信任關系，更好地落實跨界公共事務的治理。可以從以下兩個方面構建信任合作機制：一是加強法治的作用，依靠法律的外在約束作用規(guī)范各個治理主體的行為;二是弘揚社會主義核心價值觀，依靠內(nèi)心的法律對自身的不正當行為進行約束。

（三）資源層面：構建主體間信息共享機制

整體性治理主張運用現(xiàn)代信息技術，建立跨層級、跨部門、跨公私的信息交流共享機制，以推動政務電子化、打破部門壁壘，使跨行政區(qū)域、跨邊界的信息共享、資源流動成為可能，從而滿足跨界公共事務治理對整體性信息的需求。因此，要打破跨界公共事務治理中技術、信息碎片化的局面，以有效構建主體間信息共享機制，縮小各治理主體間的隔閡。針對跨界公共事務中存在的資源碎片化問題，應借助信息技術搭建“一站式”服務平臺對監(jiān)管資源進行整合，以提高跨界公共事務治理的科學化、精準化。一是技術資源的整合。要提高跨界公共事務治理的效能，則需完備且現(xiàn)代化的技術以確保治理的及時性、準確性，這就需要整合各個主體中分散的資源，形成一致的合力，從而避免技術資源的重復使用及浪費，以使各種技術資源各得其所。除此之外，要對相關技術人員進行技能培訓，以提高其運用技術對跨界公共事務進行治理的能力，從而使整合的資源發(fā)揮其最大的效力。 二是信息資源的整合。信息資源在跨界公共事務的治理中至關重要，要構建整體性的信息資源體系。首先，應對政府部門之間及政府部門內(nèi)部間的信息進行重新組合和優(yōu)化，避免出現(xiàn)協(xié)同不暢、閉門造車的窘境，以實現(xiàn)跨部門、跨層級間的信息聯(lián)動和信息共享。其次，要增強政府部門與非營利性組織、企業(yè)、公眾等社會力量之間的信息共享程度，以打造上下聯(lián)動、網(wǎng)絡縱橫的治理格局。

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（作者單位：廣西大學）