政府信息公開中第三人權(quán)利救濟(jì)制度之完善

黃昆 張永雷

摘 要：《政府信息公開條例》頒行以來，對(duì)保護(hù)公民知情權(quán)，打造“陽光政府”，建設(shè)法治社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有立法對(duì)第三人權(quán)利保護(hù)范圍不夠明確，權(quán)利保護(hù)規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏操作性、針對(duì)性，導(dǎo)致實(shí)踐中第三人權(quán)利遭受侵犯的情形時(shí)有發(fā)生。學(xué)界大多將保護(hù)公民知情權(quán)、政府信息公開范圍作為研究的焦點(diǎn)，對(duì)第三人權(quán)利救濟(jì)的研究明顯不足。通過設(shè)立政府信息審查委員會(huì)、暢通復(fù)議訴訟銜接機(jī)制、合理界定第三人起訴時(shí)機(jī)、增設(shè)秘密審理模式、明確法院審理標(biāo)準(zhǔn)、完善停止執(zhí)行的暫時(shí)權(quán)利等路徑，使第三人權(quán)利保護(hù)體系規(guī)范化、系統(tǒng)化，以實(shí)現(xiàn)在保護(hù)第三人權(quán)利的同時(shí)最大限度促進(jìn)政府信息公開。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;知情權(quán);第三人;第三人權(quán)利救濟(jì)

一、前言

法律的生命在于實(shí)施，權(quán)利的生命在于救濟(jì)。通常來講，依申請(qǐng)政府信息公開的行政法律關(guān)系涉及兩方主體：申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)。當(dāng)政府信息公開涉及第三人權(quán)利時(shí)，除申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)外，還涉及第三人權(quán)利的識(shí)別與保護(hù)問題。顯然，依申請(qǐng)公開的政府信息涉及第三人權(quán)利是第三人出現(xiàn)的前提條件，使得第三人具有潛在性、依附性的特征，也表明第三人權(quán)利在政府信息公開中容易被忽視，尚不能達(dá)到公民知情權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度。[1]這也導(dǎo)致現(xiàn)行法律對(duì)第三人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定簡單籠統(tǒng)且缺乏針對(duì)性，實(shí)踐中第三人權(quán)利遭受侵犯的情形時(shí)常發(fā)生。因此，完善政府信息公開中第三人權(quán)利的救濟(jì)體系，尤為迫切和必要。

二、政府信息公開第三人權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值分析

在政府信息公開法律關(guān)系中，第三人處于申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)的夾縫當(dāng)中，通常會(huì)受到知情權(quán)與公共利益的雙重施壓，第三人權(quán)利容易被忽視，無法得到及時(shí)有效的保護(hù)。因此，我們必須在制度層面加快完善對(duì)第三人權(quán)利的救濟(jì)。

（一）緩解申請(qǐng)人與第三人之間的權(quán)利沖突

1.申請(qǐng)人知情權(quán)與第三人隱私權(quán)存在沖突的可能。政府信息公開涉及第三人權(quán)利之時(shí)，就可能產(chǎn)生申請(qǐng)人知情權(quán)與第三人權(quán)利之間的沖突，即保障申請(qǐng)人的知情權(quán)與保護(hù)第三人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之間的沖突。知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，是公民表達(dá)意見、參政議政、監(jiān)督政府的前提條件。[2]與大多數(shù)國家及地區(qū)一樣，我國憲法文本中也并未直接規(guī)定知情權(quán)，而是將其隱含在有關(guān)條文當(dāng)中。毋庸諱言，商業(yè)秘密作為現(xiàn)代企業(yè)的一種稀缺性資源，能夠創(chuàng)造財(cái)富，為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。[3]在此前提下，商業(yè)秘密具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，當(dāng)然也能成為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體范疇。政府信息公開中的隱私權(quán)主要包含個(gè)人隱私信息的保密權(quán)、知悉權(quán)、使用權(quán)和真實(shí)權(quán)。[4]隨著管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)在日常事務(wù)中通常能夠接觸或掌握大量的個(gè)人隱私信息，例如公民的年齡、住址、婚姻、財(cái)產(chǎn)等個(gè)人隱私信息，且權(quán)利人對(duì)這些信息享有支配排他的權(quán)利。

2.申請(qǐng)人知情權(quán)與第三人隱私權(quán)均應(yīng)受到平等保護(hù)。申請(qǐng)人知情權(quán)亦或第三人財(cái)產(chǎn)權(quán)及隱私權(quán)，均屬于公民的基本權(quán)利內(nèi)容。在政府信息公開法律關(guān)系中，申請(qǐng)人和第三人均具有獨(dú)立的法律地位，如果二者的權(quán)利發(fā)生沖突，都應(yīng)當(dāng)受到法律的平等保護(hù)，政府應(yīng)當(dāng)在權(quán)衡各方利益的基礎(chǔ)上識(shí)別權(quán)利保護(hù)的優(yōu)先順位。政府信息公開制度建立的首要目的就是為了保護(hù)公民知情權(quán)，并應(yīng)受到合理限制，不得損害第三人的合法權(quán)利和自由。對(duì)此，王名揚(yáng)先生也提出，行政公開的主要內(nèi)容就是公眾的知情權(quán)和對(duì)知情權(quán)的限制。[5]所以，政府信息公開中，在保護(hù)申請(qǐng)人知情權(quán)、堅(jiān)持信息公開原則同時(shí)，也要對(duì)其作出必要的合理限制，防止其在行使權(quán)利的過程中損害第三人權(quán)利，以緩解不同私權(quán)利之間的沖突。

（二）規(guī)制行政自由裁量權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政

建立政府信息公開制度，核心是為公民獲得政府信息提供法律保障，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。在政府信息公開中保護(hù)第三人權(quán)利，必然會(huì)限制信息公開的具體范圍，即哪些可以公開，哪些因涉及第三人權(quán)利不能公開。從形式上看，二者相互矛盾。一方面要求公開，另一方面阻卻公開;從本質(zhì)而言，二者并不矛盾，且構(gòu)成了政府信息公開的一體兩面，缺少任何一面都將無法發(fā)揮其職能。片面追求信息公開最大化，忽視對(duì)第三人權(quán)利的保護(hù)，將導(dǎo)致公眾對(duì)信息公開的質(zhì)疑，削弱公眾的積極性，不利于政府信息公開目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[6]政府信息公開制度在保護(hù)公民獲得信息的自由和權(quán)利的同時(shí)，還要保證公眾信息免受不當(dāng)披露和公開的權(quán)利，以避免隱私權(quán)受到侵犯。因此，完善第三人權(quán)利救濟(jì)體系，可提升政府公信力，便于行政機(jī)關(guān)收集信息，推進(jìn)社會(huì)事務(wù)的管理工作，促進(jìn)政府信息公開制度全面落實(shí)。

三、完善政府信息公開第三人權(quán)利救濟(jì)體系的路徑

在政府信息公開的過程中，第三人的信息一旦被不當(dāng)披露和公開，為他人所知悉，將難以恢復(fù)到信息公開前的狀態(tài)，給第三人權(quán)利造成的實(shí)際損害將無法逆轉(zhuǎn)。有權(quán)利必有救濟(jì)，但現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)機(jī)制對(duì)政府信息公開第三人的權(quán)利救濟(jì)并未有明確細(xì)化的規(guī)定或者提供可操作性的指引，缺乏體系化的制度保障。因此，完善政府信息公開第三人權(quán)利救濟(jì)體系，有助于為第三人提供明確可依的救濟(jì)路徑，降低成本，保障申請(qǐng)人正確行使權(quán)利，督促行政機(jī)關(guān)合理合法行使自由裁量權(quán)，在維護(hù)申請(qǐng)人知情權(quán)與第三人隱私權(quán)之間的平衡狀態(tài)下，不斷推動(dòng)政府信息公開。

（一）設(shè)立政府信息審查委員會(huì)：有效制約行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)

政府信息公開中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及公共利益享有一定的自由裁量權(quán)，為避免行政機(jī)關(guān)恣意行使這一裁量權(quán)，一些國家通常在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的信息審查機(jī)構(gòu)[7]，專門對(duì)涉及第三人的信息是否公開進(jìn)行識(shí)別和審查。通過比較可以看出，日本的信息公開及個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)（下稱“審查會(huì)”）制度具有明顯特色和借鑒價(jià)值。日本的審查會(huì)制度是指在復(fù)議機(jī)關(guān)作出有關(guān)決定之前，必須先征求審查會(huì)意見或者向?qū)彶闀?huì)進(jìn)行咨詢。審查會(huì)由十五名委員組成，委員任命的程序有著嚴(yán)格規(guī)定和要求。審查會(huì)可以對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行查看、調(diào)閱以及聽取利害關(guān)系人的意見，還可以要求行政機(jī)關(guān)將有關(guān)行政文書記載的內(nèi)容，分類整理成書面材料，提交審查會(huì)予以審查。審查會(huì)實(shí)行不公開審查，即“屏蔽審查”。[8]日本的審查會(huì)制度，從第三方立場(chǎng)的角度陳述意見，出具咨詢報(bào)告，將是否公開的判斷權(quán)留給行政機(jī)關(guān)的同時(shí)，也對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)加以必要限制。

我國政府信息公開涉及第三人隱私權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，可以借鑒上述審查會(huì)制度，設(shè)立政府信息審查委員會(huì)，將其作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及第三人權(quán)利的信息進(jìn)行識(shí)別與審查，也為行政機(jī)關(guān)和法院審查政府信息公開糾紛提供專業(yè)的咨詢意見。相對(duì)可行的方案是，在政府內(nèi)部選定專門的信息管理人員，負(fù)責(zé)政府信息公開相關(guān)工作。設(shè)立信息審查委員會(huì)，[9]由三名委員組成，委員為兼職，主要由專家、學(xué)者擔(dān)任，根據(jù)相關(guān)專業(yè)建立專家?guī)?，信息管理員是既定的委員，另外兩名委員根據(jù)專業(yè)、地域等因素由申請(qǐng)人和第三人分別選定。比如，復(fù)議機(jī)關(guān)在審理此類案件時(shí)，應(yīng)先就信息是否涉及第三人商業(yè)秘密或個(gè)人隱私向委員會(huì)進(jìn)行咨詢，委員會(huì)根據(jù)專業(yè)知識(shí)、日常經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)資源等優(yōu)勢(shì)，出具書面咨詢意見供復(fù)議機(jī)關(guān)參考，復(fù)議機(jī)關(guān)須在參考咨詢意見后再行作出是否公開的決定。該書面意見屬于咨詢性質(zhì)的專家意見，沒有法律強(qiáng)制力，但具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性、權(quán)威性，在復(fù)議或訴訟程序中可作為證據(jù)提交，法院在審理時(shí)也應(yīng)著重考慮。

（二）暢通復(fù)議訴訟銜接路徑

在政府信息公開法律關(guān)系中，第三人享有獨(dú)立的法律地位，在政府對(duì)其信息實(shí)施不當(dāng)公開致其合法權(quán)利遭受侵犯之時(shí)，該第三人當(dāng)然可通過法定途徑獲得權(quán)利救濟(jì)。第三人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的信息公開行為侵犯其合法權(quán)利的，有權(quán)按照《政府信息公開條例》進(jìn)行舉報(bào)，如果對(duì)有關(guān)處理決定不服，可以申請(qǐng)復(fù)議。當(dāng)然，舉報(bào)程序并非第三人尋求權(quán)利救濟(jì)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，其可直接提請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政復(fù)議程序。需要強(qiáng)調(diào)的是，申請(qǐng)行政復(fù)議，是第三人提起信息公開訴訟的前置程序。主要原因在于，政府就公開信息涉及的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)資源、管理經(jīng)驗(yàn)等具有顯著優(yōu)勢(shì)，且在復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)先征求信息審查委員會(huì)的意見，信息審查委員會(huì)就是公開的信息否涉及第三人權(quán)利進(jìn)行評(píng)判，提交書面報(bào)告，復(fù)議機(jī)關(guān)要參考該書面報(bào)告后方能作出復(fù)議決定。最后，第三人還有權(quán)提起行政訴訟。若第三人對(duì)行政復(fù)議決定不服，可向法院提起信息公開訴訟。

（三）合理界定第三人起訴時(shí)機(jī)

行政機(jī)關(guān)對(duì)各方利益權(quán)衡之后，判定可以公開并向第三人發(fā)出通知后，就已經(jīng)形成對(duì)第三人權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的決定，具備了外部效果且滿足成熟原則，同時(shí)通知書中通常載有決定公開的具體內(nèi)容和有關(guān)理由，完全可以成為訴訟的對(duì)象。在此情形下，行政機(jī)關(guān)通知第三人信息公開決定的通知行為也應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的對(duì)象。鑒于此，若第三人不及時(shí)加以阻止，必須要等到行政機(jī)關(guān)作出公開決定以后才能提起訴訟，屆時(shí)信息可能已被公開，第三人權(quán)利已受到實(shí)質(zhì)性損害，即便拿到勝訴判決，其權(quán)利也將難以恢復(fù)原狀。因此，第三人自收到信息公開決定通知之日起，便有權(quán)提起行政訴訟。

（四）增設(shè)秘密審理模式

政府信息公開案件的審查對(duì)象具有特殊性，所涉信息通常在舉證程序中就會(huì)被公開，這為傳統(tǒng)的案件審查模式提出了新的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，鑒于此類行政案件審查對(duì)象的特殊性，避免爭議的信息在舉證程序中被披露，增設(shè)秘密審查機(jī)制已十分必要。當(dāng)然，秘密審查只能是例外情形，極大多數(shù)案件仍要通過公開審理的方式進(jìn)行。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，我國行政復(fù)議以書面審查為原則，這可以達(dá)到秘密審查的基本要求[10]。法院可采用書面審理的方式之時(shí)，法官單獨(dú)進(jìn)行審查、決定，律師、行政相對(duì)人等都被排除在外，無法進(jìn)行質(zhì)證、辯論，一定程度上取消了對(duì)抗性辯論程序，這要求法官具有較高的職業(yè)道德和專業(yè)技能，對(duì)法院的公平公正也是一種極大考驗(yàn)，可能會(huì)加重法院系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

（五）明確法院審理的具體標(biāo)準(zhǔn)

法院應(yīng)當(dāng)遵循司法審查的既定標(biāo)準(zhǔn)，司法即法律適用，應(yīng)當(dāng)包含案件事實(shí)查明、法律規(guī)范的合理解釋和必要的補(bǔ)充說明、具體案件的涵攝等過程。[11]對(duì)于政府信息公開案件的審理，申請(qǐng)人知情權(quán)、第三人權(quán)利以及社會(huì)公共利益之間需要合理權(quán)衡，法律關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。對(duì)因涉及公共利益的公開行為的審查，法院審理不能過度介入行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍，即便裁量行為存在不當(dāng)或者未進(jìn)行裁量，法院也不能代替行政機(jī)關(guān)作出裁量性認(rèn)定。

對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)的確定，筆者認(rèn)為可嘗試將司法審查分為對(duì)程序?qū)彶楹蛯?shí)體審查，這也符合我國信息公開的現(xiàn)狀，有助于平衡個(gè)人權(quán)利與公共利益，有效保護(hù)第三人的合法權(quán)利。在程序方面，法院主要審查行政機(jī)關(guān)履行通知義務(wù)是否適當(dāng)，通知內(nèi)容是否符合規(guī)范要求，是否征求第三人意見，以及是否聽證等程序性內(nèi)容。在實(shí)體方面，法院主要審查行政機(jī)關(guān)對(duì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的識(shí)別和認(rèn)定，并與“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基本原則相契合。換言之，在具體案件審理中，法院應(yīng)被賦予對(duì)行政機(jī)關(guān)判斷信息公開的審查權(quán)，對(duì)基于社會(huì)公共利益裁量決定公開的行政行為，審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否必要和正當(dāng)，理由是否充分。具體而言，法院的審查可以參照適用以下標(biāo)準(zhǔn)。第一，權(quán)衡不同利益。法院在保護(hù)第三人權(quán)利與維護(hù)社會(huì)公共利益之間進(jìn)行判斷;第二，認(rèn)定利益性質(zhì)。即行政機(jī)關(guān)作出的利益衡量，必須也應(yīng)當(dāng)是從社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，禁止考慮不相關(guān)因素或者政府自身利益。第三，損害最小原則。若信息確需公開，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先考量不同公開方式可能產(chǎn)生的損害，選擇對(duì)第三人權(quán)利損害最小的信息公開方式，將第三人信息公開限定在可控范圍之中。[12]

（六）完善暫時(shí)權(quán)利保護(hù)機(jī)制

涉及第三人的隱私性信息一旦被不當(dāng)公開，必定會(huì)給第三人權(quán)利造成損害，事后補(bǔ)救也難以恢復(fù)權(quán)利的原狀。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)第三人權(quán)利的事先保護(hù)，完善暫時(shí)權(quán)利保護(hù)機(jī)制，便于第三人及時(shí)有效維護(hù)自身合法權(quán)利。

結(jié)合我國政府信息公開現(xiàn)狀，在政府信息公開案件中，信息公開可能對(duì)第三人權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性影響的，行政機(jī)關(guān)或法院應(yīng)當(dāng)告知第三人有申請(qǐng)暫時(shí)停止執(zhí)行的權(quán)利，只要第三人提出該申請(qǐng)（法院不能依職權(quán)適用），行政機(jī)關(guān)作出公開決定或法院判決公開前就不得公開涉及第三人的該信息內(nèi)容。賦予第三人申請(qǐng)停止執(zhí)行公開決定的權(quán)利，有助于彰顯信息公開決定的作出與執(zhí)行相對(duì)分離的程序價(jià)值，也能給予第三人有效的權(quán)利救濟(jì)路徑。[13]

但第三人申請(qǐng)暫時(shí)停止執(zhí)行公開決定時(shí)，應(yīng)提供其權(quán)利可能因公開遭受不當(dāng)侵犯的基礎(chǔ)性證據(jù)或者作出合理解釋，并在規(guī)定期限內(nèi)提起訴訟，否則第三人不能提起暫時(shí)停止執(zhí)行，旨在防止第三人濫用申請(qǐng)停止執(zhí)行的權(quán)利。[14]賦予第三人申請(qǐng)暫時(shí)停止執(zhí)行公開決定的權(quán)利，能夠及時(shí)有效保護(hù)第三人的權(quán)利，且兼顧了申請(qǐng)人知情權(quán)的依法正確行使，這在我國現(xiàn)行制度下具有適用的空間和可能，但也存在增加行政成本或法院負(fù)擔(dān)的可能。

四、結(jié)語

在政府信息公開加速推進(jìn)的過程中，第三人權(quán)利救濟(jì)問題必會(huì)更加凸顯，筆者希望理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)該問題給予更多關(guān)注。合理限制知情權(quán)，識(shí)別信息與第三人的利害關(guān)聯(lián)程度，權(quán)衡第三人權(quán)利保護(hù)的正當(dāng)性和必要性，[15]最大程度上促進(jìn)政府信息公開制度以公開推動(dòng)政府科學(xué)、規(guī)范、合理行政的制度定位。

注 釋

[1] 參見呂艷濱：《政府信息公開制度實(shí)施狀況———基于政府透明度測(cè)評(píng)的實(shí)證分析》，《清華法學(xué)》2014年第3期。

[2] 孔繁華：《政府信息公開中的個(gè)人隱私保護(hù)》，《行政法學(xué)研究》2020年第1期。

[3] 袁荷剛：《商業(yè)秘密審判實(shí)踐中的三個(gè)問題》，《人民司法》2011年第7期。

[4] 楊登峰：《政府強(qiáng)制公開第三人信息程序之完善》，《法學(xué)》2015年第10期。

[5] 王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社，2005年，第945頁。

[6] 王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。

[7] 如英國設(shè)立有信息專員和裁判所，日本的審查會(huì)制度等。

[8] 朱芒：《開放型政府的法律理念和實(shí)踐（下）——日本的信息公開制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第4期;劉杰：《日本信息公開法研究》，中國檢察出版社，2008年，第99—103頁。

[9] 周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，《法學(xué)研究》2002年第6期。

[10] 程琥：《新條例實(shí)施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期。

[11] 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年版，第144—146頁。

[12] 莊春英：《政府信息公開法律適用問題研究——以司法案例為視角》，《中國司法》2018年第9期。

[13] 肖衛(wèi)兵：《論我國政府信息公開例外體系構(gòu)建完善》，《交大法學(xué)》2018年第1期。

[14] 梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

[15] 秦小建：《政府信息公開的憲法邏輯》，《中國法學(xué)》2016年第3期。

作者簡介：黃昆（1979—）男，漢族，河南新蔡人，河南點(diǎn)石律師事務(wù)所律師，研究方向?yàn)殂y行與金融法;張永雷（1988—）男，漢族，河南許昌人，河南點(diǎn)石律師事務(wù)所律師，研究方向?yàn)樾姓?/p>