回歸生活：農(nóng)村環(huán)境整治中公眾參與研究

【摘? ?要】 “中國美，必須農(nóng)村美。”農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理要始終堅持強化政府引導作用，調動村民主體和市場主體力量。但現(xiàn)階段，我國農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與存在參與意識薄弱、參與層次低的現(xiàn)狀，以及政策法規(guī)不集中等問題。通過分析，提出要持續(xù)加大對環(huán)境問題治理的投入，引導公眾有序參與環(huán)保政策的決策過程，加強對公眾環(huán)保行為的引導等措施。

【關鍵詞】 公眾參與;農(nóng)村環(huán)境治理;村民

[Abstract] "To be beautiful in China， the countryside must be beautiful." We will strengthen the guiding role of the government mobilize villagers subject and market main body strength in Improving the rural ecological environment . But at this stage，There are some problems in the public participation in rural environmental governance， such as weak participation consciousness， low participation level， and lack of centralized policies and regulations. Based on the analysis， the paper puts forward some measures， such as increasing the investment of environmental problems， guiding the public to participate in the decision-making process of environmental protection policy， and strengthening the guidance of Public Environmental Protection Behavior.

[Key words] public engagement;rural environmental governance; villagers

2020年，是全面建成小康社會的收官之年，也是農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的收官之年?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出：“到2020年要實現(xiàn)村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善?！鞭r(nóng)者，天下之本也，農(nóng)村環(huán)境不僅影響著農(nóng)村的土壤、水、空氣等，也會間接地涉及到城市，可以說農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的好壞關系著我國的長治久安。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為村民生存和發(fā)展提供了必不可少的物質基礎，但隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，能源、資源的大量消耗，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，成為了困擾美麗鄉(xiāng)村建設的一大難題?！爸袊?，必須農(nóng)村美?！被诖耍斜匾獌?yōu)化、完善生態(tài)環(huán)境保護手段，以此來減輕農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染。

1? 農(nóng)村環(huán)境整治中公眾參與的必要性

環(huán)境保護不僅是政府的事，更和每位公民息息相關。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理要始終堅持強化政府引導作用，調動農(nóng)民主體和市場主體力量，農(nóng)村生態(tài)治理的成功經(jīng)驗表明要注重發(fā)動群眾、依靠群眾，完善農(nóng)民參與引導機制。中國的環(huán)境法治應當從政府與企業(yè)的二維關系中擺脫出來，構建政府、企業(yè)與社會的三維關系[1]。

首先，我國農(nóng)村地域廣袤，加之農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染具有污染排放的隨機性和治理設置落后等特點，如果單靠政府開展農(nóng)村環(huán)境整治，在2020年全面完成人居環(huán)境治理任重道遠，為了達到“少花錢或花小錢辦大事、辦好事”的效果，必須激發(fā)村民參與到環(huán)境治理中來。實踐證明，農(nóng)村環(huán)境治理具有復雜性和系統(tǒng)性，代表任何一方的“大包大攬”或是“單打獨斗”都是不可取的，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和村民三方的力量，黨的十九屆四中全會明確提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。在中國廣袤地域背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治點多、面廣、成因復雜、整治投入大，公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理無疑能降低治理成本，具有經(jīng)濟性。

其次，改善農(nóng)村人居環(huán)境是實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)美與百姓富的重要抓手。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長余欣榮表示“改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場硬仗，也是當前推進鄉(xiāng)村建設的主要抓手。”[1]實施農(nóng)村人居環(huán)境改善措施最終目的是多舉措改變農(nóng)村臟亂差現(xiàn)象，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民增收，多渠道打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化路徑，走出一條改善農(nóng)村人居環(huán)境與城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)同推進的新路子，從而為鄉(xiāng)村振興打下堅實基礎。

再次，注重發(fā)動群眾、依靠群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理是破解農(nóng)村人居環(huán)境整治難題的重要措施[2]。在鄉(xiāng)村治理重心下移背景下，將公眾的力量聚集起來，推動農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉型發(fā)展，讓村民做到愛護環(huán)境并養(yǎng)成習慣，還群眾一個干凈、整潔的鄉(xiāng)村環(huán)境，其才會有更多的“獲得感、幸福感”。

2? 農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的權利來源與動力來源

2.1? 公眾參與的權利來源

高度的參與，是一個國家活力的體現(xiàn)。隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷深入，我國的環(huán)境治理正在從“自上而下”的模式向“自下而上”的形式轉變。環(huán)境權理論為農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與提供了理論支撐?！稇椃ā分械拇迕褡灾沃贫仁俏覈囊豁椈菊沃贫龋褪且浞职l(fā)揚民主，讓村民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導下，不斷提高自我管理、自我教育、自我服務水平，這為公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理提供了憲法基礎;2014年《環(huán)境保護法》除了規(guī)定“公眾參與”原則，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務外，還設立專章對“公眾參與”進行了規(guī)定;另外，在大氣污染、水污染、噪聲污染等專門法律和一些規(guī)章、地方性法規(guī)中也都規(guī)定了生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與權，可以說，當前我國公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系已經(jīng)初步形成。十九大報告提出構建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織與公眾共同參與”的環(huán)境治理體系?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》提出要組織動員農(nóng)民群眾自覺行動，培養(yǎng)形成維護村莊環(huán)境衛(wèi)生的主人翁意識。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》提出要落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。這些規(guī)定為農(nóng)村環(huán)境治理中“我的環(huán)境我做主”的公眾參與精神提供了理論依據(jù)和支撐。

2.2? 公眾參與的動力來源

在農(nóng)村環(huán)境治理中，強大的政府無疑是最為有力的保障，但村民才是農(nóng)村環(huán)境治理的最終動力和最終歸宿，農(nóng)民群眾既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染物的主要排放者，也應是污染問題的主要解決者、保護庭院環(huán)境的責任主體。事實上，就利益而言，村民更尊重可回收物的回收收益;從公益來看，村莊干凈或臟亂與村民休戚相關，他們是良好環(huán)境的受益者，同時也是環(huán)境污染的受害者，他們對周圍的環(huán)境最關心、最了解，可以說村民是農(nóng)村環(huán)境治理中的重要力量和資源，他們有意愿，也有動力。另外，農(nóng)村是熟人社會，村民們祖祖輩輩生活在一起，建立在親朋好友、鄰里熟人關系基礎上的社會關系網(wǎng)絡，這有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中村民間在頻繁互動中信任程度增強，從而越能夠達成村民間的集體行動，產(chǎn)生環(huán)境治理績效。

3? 農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的制約因素

農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾參與失靈主要受主觀因素和客觀因素等多方面的影響：

3.1? 在整個農(nóng)村環(huán)境治理中參與者主觀意識較弱

環(huán)境意識是人們對環(huán)境保護的認識水平、認識程度和自覺程度。由于村民親身感受到了水污染等帶來的嚴重危害以及國家一系列生態(tài)文明舉措的影響，公眾的環(huán)保意識有了大幅提高，但從主觀因素方面看，大多數(shù)村民對公眾參與環(huán)境治理缺乏正確的認識，他們認為環(huán)境治理是政府或別人的事，沒有意識到自己才是農(nóng)村建設的主體。并且因為環(huán)境具有公共品特性，每一個人都傾向于別人保護環(huán)境供自己免費享用，這種“搭便車”的心理使廣大村民參與的環(huán)境治理的積極性受挫，沒有有意識地融入農(nóng)村環(huán)境治理，在農(nóng)村環(huán)境治理中公眾僅限于“自掃門前雪”，對公共空間的保護則顯得冷淡消極。

3.2? 客觀層面上參與農(nóng)村環(huán)境治理存在參與障礙

從客觀方面來說，社會治理始終與社會發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。面對現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會治理愈加趨向于智能化、精細化，但由于農(nóng)村封閉保守的社會格局已經(jīng)被打破，農(nóng)村人口大量流動，加速了農(nóng)村老齡化，使鄉(xiāng)村社會治理人才匱乏，尤其現(xiàn)階段很多鄉(xiāng)村在環(huán)境治理中仍然依賴傳統(tǒng)方式，造成農(nóng)村環(huán)境治理難度加大。

社會的變遷，同樣使得我國當前農(nóng)村環(huán)境治理面臨諸多挑戰(zhàn)，我國有60多萬個行政村，眾多村莊都有環(huán)境保護的需求，顯然政府的財政資金難以滿足;農(nóng)村環(huán)境治理中政策設計和資源配置也沒有達到最優(yōu)狀態(tài)，雖然我國通過制定一些列法律法規(guī)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善方面取得了一定成績，但公眾參與無論在廣度和深度上都存在嚴重不足。比如現(xiàn)在全國性的針對農(nóng)村環(huán)境治理的文件或法規(guī)較少，其大多分散于不同的規(guī)范性文件或法規(guī)中，另外，農(nóng)村環(huán)境治理的資金也分散于建設、環(huán)保、農(nóng)業(yè)的部門，這樣極易導致資源的配置低下的現(xiàn)象發(fā)生。

4? 我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理公眾參與提升對策

“鄉(xiāng)村治，百姓安，國家穩(wěn)。”鄉(xiāng)村環(huán)境治理僅僅依靠政府是遠遠不夠的，必須拓寬思路，完善做法，發(fā)動群眾的積極性，構建政府、企業(yè)、環(huán)保組織與農(nóng)村公眾等治理主體協(xié)同共治的多主體參與模式，這其中突出農(nóng)民主體作用，發(fā)動群眾廣泛參與是做好農(nóng)村人居環(huán)境工作的關鍵。

4.1? 要持續(xù)加大對環(huán)境問題治理的投入

在某種程度上來說，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡是農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與不足重要原因之一。農(nóng)村生活污水治理投入主要靠地方政府，地方有錢，可能就投入多，地方政府高度重視，可能農(nóng)村生活污水治理就走在前面。比如有些地方?jīng)]有錢，或者地方不重視，對生活污水進行處理的村莊連10%都不到。因此，唯地方政府和中央政府形成財政對農(nóng)村生態(tài)環(huán)保資金投入穩(wěn)定增長的機制，提升政府環(huán)保績效，才能繼續(xù)將公眾的環(huán)保意識保持在高位水平，進而為后續(xù)的環(huán)保治理工作筑牢堅實的民眾基礎。政府可以采取財政政策對農(nóng)村環(huán)境治理中起到模范帶頭作用的個人或村莊給予一定的獎勵，比如在規(guī)定時間內完成整治標準并通過驗收村莊或個人，可以進行一定的獎補。

4.2? 要進一步加強對公眾環(huán)保行為的引導

農(nóng)村地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境保護的短板和“硬骨頭”，要加快建立農(nóng)村環(huán)境整治長效機制。一是要做好宣傳。營造人人動手整治農(nóng)村人居環(huán)境氛圍，通過村廣播、召開專題會、微信平臺等方式進行廣泛宣傳，時廣大村民在思想認識改善環(huán)境的益處。二是要塑造農(nóng)村環(huán)境治理主體合作伙伴關系，加深公眾、政府與企業(yè)彼此間的互動合作，共同治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，在此過程中要不斷提升政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的公開性與透明性。[3]三是要建立多方參與、多元并進的共治體系。國家應當主動鼓勵和引導村民參與部分決策過程，加強公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的立法建設，最大程度地爭取民眾對農(nóng)村環(huán)境治理的廣泛支持。四是要保障農(nóng)民的監(jiān)督權。有效監(jiān)督是各項政策暢通執(zhí)行必不可少的一個環(huán)節(jié)。只有讓農(nóng)民擁有“擲地有聲”的監(jiān)督發(fā)言權，才保障公眾利益的真正實現(xiàn)，避免或減少政策的失誤。

真正的參與，應該以公共利益為目標，通過充分的交流、協(xié)商與合作后，實現(xiàn)有效的公民參與。比如在農(nóng)村地區(qū)開展垃圾分類工作，通過完善垃圾分類的相關規(guī)章制度，采取獎罰并舉的方式，加大宣傳教育使廣大村民掌握農(nóng)村環(huán)境的基礎知識，使村民獲得解決農(nóng)村環(huán)境問題的基本能力，繼續(xù)提高民眾意識，特別是垃圾分類的踐行度。

4.3? 強化公眾參與基礎，發(fā)揮示范帶頭作用

在農(nóng)村環(huán)境治理中要立足實際，建立一種利益聯(lián)結機制，激勵農(nóng)民參與到環(huán)境治理中。尋找產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村社會治理的平衡點，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，吸引、留住來自于農(nóng)村地區(qū)的人才，甚至是吸引來自于城市的人才加入到農(nóng)村的發(fā)展與環(huán)境治理中。讓群眾在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中感受農(nóng)村環(huán)境治理的好處。另外要重視在“服務”上下功夫，通過互聯(lián)網(wǎng)，為群眾提供更加便捷的服務平臺，發(fā)揮好黨和政府連接基層群眾的紐帶、橋梁作用。密切聯(lián)系農(nóng)民的環(huán)保需求和政府職能，在環(huán)境決策過程中為群眾答疑解惑。

充分發(fā)揮村干部、黨員、鄉(xiāng)賢等的模范帶頭作用。在農(nóng)村環(huán)境整治中，比如廁所革命過程可讓村干部、黨員等家庭率先進行，在此之后可以組織群眾現(xiàn)場觀摩，讓群眾看到實效，消除群眾思想顧慮，通過實實在在的效果，從而變“要我改”為“我要改”。

4.4? 培育和引進環(huán)保組織到農(nóng)村開展環(huán)保行動

農(nóng)村環(huán)境治理是一個復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，村民參與農(nóng)村環(huán)境治理需要環(huán)保社會組織搭建平臺。環(huán)保社會組織可以在開展農(nóng)村環(huán)境保護活動、向政府建言獻策、向村民宣傳環(huán)保理念等方面發(fā)揮作用。環(huán)保社會組織通過組織各種環(huán)保公益活動進行環(huán)境宣傳教育、倡導村民參與環(huán)境治理，摒棄不文明不衛(wèi)生的行為，使“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念深入貧困農(nóng)村，在保護環(huán)境的前提下進行生產(chǎn)生活，最大限度地激發(fā)了貧困村民參與的主動性和創(chuàng)造性[2]。

4.5? 制定總體規(guī)劃

農(nóng)村人居環(huán)境治理，一定要立足農(nóng)村特點，堅持“農(nóng)民要什么，我們干什么”，各村或鎮(zhèn)要制定土地總體利用規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃為基礎，強化多規(guī)融合和規(guī)劃引導，通過規(guī)劃優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間布局，使鄉(xiāng)村自然資源在保護、利用和管理上有規(guī)可循，然后一任接著一任干，確保規(guī)劃藍圖變成現(xiàn)實。

5? 結語

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務。營造符合我國農(nóng)村環(huán)境治理要求的、社會廣泛參與的社會氛圍，增強全體村民的環(huán)境責任意識，使生活在農(nóng)村的廣大村民真正參與到環(huán)境治理中，才能持久地保護好農(nóng)村環(huán)境。

參考文獻：

[1] 周利海，王艷敏.河北省農(nóng)村生態(tài)治理中公眾參與研究[J].河北能源職業(yè)技術學院學報，2019（4）：37-40.

[2] 劉 鵬.推進環(huán)保社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理[N].學習時報，2019-10-16（007）.

[3] 李 寧，王 芳.農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與中的社區(qū)介入：必要、可能與實現(xiàn)[J].天津行政學院學報，2020，22（2）：41-50.

（編輯：李丹）