突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理困境及對(duì)策

高靜 高獻(xiàn)波

摘 要：突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的有效治理影響到國(guó)泰民安。由于其瞬息萬(wàn)變的特點(diǎn)以及危機(jī)爆發(fā)時(shí)的“溢出效應(yīng)”和“漣漪效應(yīng)”強(qiáng)化了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)“協(xié)同”需求，協(xié)同治理成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的必要途徑。然而，實(shí)踐中以政府為主導(dǎo)多元主體協(xié)同治理突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的局面普遍面臨困境。文章基于現(xiàn)存的困境，運(yùn)用協(xié)同理論、治理理論，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體間合作不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，將多元主體納入?yún)f(xié)同治理的系統(tǒng)中，為我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，依靠多元主體的協(xié)同治理，建構(gòu)本土化的理論分析框架。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生危機(jī) 多元主體 協(xié)同治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）04-023-03

一、問(wèn)題提出及文獻(xiàn)回顧

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)關(guān)系到人民的健康，國(guó)家的安定。由于其強(qiáng)大的破壞性、難以控制性對(duì)預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作提出了極大的挑戰(zhàn)。事實(shí)表明，從“非典”到“新冠”，只有政府部門(mén)與其他主體協(xié)同治理，才能確保疫情防控的質(zhì)量和效率。換言之，“政府主導(dǎo)，多方參與”是成功應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的關(guān)鍵。然而，實(shí)踐中各主體橫向協(xié)同工作機(jī)制不足導(dǎo)致應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)困難。具體表現(xiàn)如下：各主體參與治理時(shí)缺乏協(xié)同配合，多處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài);草根型社會(huì)組織數(shù)量少[1]、社會(huì)組織“被組織”問(wèn)題[2]、社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)不明顯[3];市場(chǎng)發(fā)揮作用的途徑不明確;科研部門(mén)、醫(yī)院臨床以及疾控中心之間還未形成良性的互動(dòng)合作，溝通不及時(shí)，信息碎片化;公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)時(shí)，醫(yī)院衛(wèi)生部門(mén)作為預(yù)警、救治的主體，與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)系較少，影響協(xié)同治理效果。基于上述問(wèn)題，本文圍繞“突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理困境及對(duì)策”展開(kāi)研究，無(wú)疑頗具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

（一）國(guó)外公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)研究

國(guó)外學(xué)者研究協(xié)同治理理論相對(duì)較早。1977年學(xué)者Hermann Haken就將協(xié)同學(xué)、治理理論結(jié)合起來(lái)，從系統(tǒng)性的視角研究公共危機(jī)治理[4]。實(shí)踐方面，英國(guó)布萊爾政府改革目標(biāo)之一就是建立倍受世人矚目的“協(xié)同政府”。之后學(xué)者們將協(xié)同治理理論引入到了公共危機(jī)治理領(lǐng)域，又稱(chēng)其為“網(wǎng)絡(luò)治理”“整體性治理”等。具體的研究有：Perri 6，Diana Leat（1999）等學(xué)者從協(xié)同治理、整體治理的角度，建議實(shí)施整體性政府，并提出了相關(guān)具體策略[5]。Tom Li ng （2002）提出“協(xié)同政府”的重要標(biāo)志就是各個(gè)部門(mén)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)方面的合作[6]。Wilkins P（2002）認(rèn)為協(xié)同政府需要解決的主要問(wèn)題就是責(zé)任的分配[7]。Nsell and Gash （2007）建議各部門(mén)之間需要建立信任關(guān)系、Dorothy （2009）等提出了資源共享[8]、Paul（2011）等學(xué)者提出了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)治理理論[9]。Davies J. S. （2009）認(rèn)為由于各主體背景不同往往會(huì)導(dǎo)致協(xié)同政府失敗[10]。Kapucu （2010）等從治理的復(fù)雜性出發(fā)研究公共危機(jī)管理，并構(gòu)建了公共危機(jī)協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)化管理模式[11]。“無(wú)縫隙政府”的概念是Russell M. Linden（2011）提出的，并將其作為構(gòu)建“協(xié)同政府”的主要依據(jù)。Salmon等（2011）研究指出，通過(guò)軍事部門(mén)與民間機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，可以實(shí)現(xiàn)共同治理公共問(wèn)題的目標(biāo)。Comfort等（2012）指出，各個(gè)參與主體通過(guò)協(xié)調(diào)和合作，借助于通訊設(shè)備互操作性、通過(guò)應(yīng)用多主體共同管理公共危機(jī)的策略，為不同行政區(qū)域就危機(jī)如何響應(yīng)、恢復(fù)等方面指明了方向[12]。上述國(guó)外學(xué)者們豐富的研究為公共危機(jī)協(xié)同治理提供了理論依據(jù)。

（二）國(guó)內(nèi)公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)研究

與國(guó)外研究相比而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者們?cè)诠参C(jī)協(xié)同治理領(lǐng)域的研究起步較晚但發(fā)展迅速。歸納起來(lái)，主要集中在以下四個(gè)方面：一是公共危機(jī)多元主體協(xié)同治理研究，研究重點(diǎn)集中在機(jī)制優(yōu)化方面。代表學(xué)者有金太軍（2011）、王志立（2016）、嚴(yán)立華、楊丹（2017）、趙偉聰（2019）等;二是在技術(shù)支持共享前提下公共危機(jī)多元主體協(xié)同治理研究，代表學(xué)者有楊仕升（2011）、曾慶田（2013）、唐晨飛（2015）、甘昭芳（2016）、謝朝軍（2017）、張秋立（2019）等;三是公共危機(jī)治理面臨挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略研究，代表學(xué)者有劉鵬（2010）、胡向明（2015）、童星（2016）、王瑩（2017）、張智新（2019）等;四是構(gòu)建公共危機(jī)安全治理體系的研究，代表學(xué)者有潘加軍（2004）、劉承水（2010）、朱偉、劉夢(mèng)婷（2017）、張仲權(quán)（2019）等。

綜上研究表明，協(xié)同理論已被學(xué)者們引入到新公共管理領(lǐng)域，就公共事務(wù)領(lǐng)域而言，協(xié)同治理無(wú)論是理論體系還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都己經(jīng)成熟。當(dāng)前公共事務(wù)的不斷增長(zhǎng)已經(jīng)超出了政府單個(gè)主體的能力范圍，需要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等多元主體的協(xié)力合作[13]。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)、個(gè)人等利益相關(guān)主體相互合作共同參與處理公共事務(wù)[14]。它有兩個(gè)顯著特征：協(xié)同治理各主體間是平等的，政府不一定居主導(dǎo)地位，重點(diǎn)突出協(xié)同的要素;各參與主體可以通過(guò)正式形式亦或非正式形式實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理[15]。就突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)而言，其防控工作僅僅依靠某個(gè)主體顯然非常困難，由于其瞬息萬(wàn)變的特點(diǎn)以及危機(jī)爆發(fā)時(shí)的“溢出效應(yīng)”和“漣漪效應(yīng)”，因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)需要多主體“協(xié)同”共治，需要多個(gè)主體通力合作，這里筆者把所涉及到的主體界定為政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心等相關(guān)部門(mén)以及公民個(gè)人。一句話(huà)，協(xié)同治理就是參與公共事務(wù)治理的多個(gè)主體，通過(guò)子系統(tǒng)之間協(xié)同合作，建立適合各個(gè)參與主體的協(xié)同治理機(jī)制、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，最終達(dá)到整體協(xié)同治理效果大于各部分各自治理效果之和。

縱觀已有研究，可以發(fā)現(xiàn)尚存在薄弱之處：一是協(xié)同治理理論應(yīng)用到突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理研究較少，缺乏應(yīng)用大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略考量，應(yīng)急組織體系、應(yīng)急部門(mén)職能、部門(mén)問(wèn)責(zé)等方面全局性考慮不充分。二是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心等相關(guān)部門(mén)以及公民個(gè)人的配合，實(shí)踐中各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作不足，效率不高，多元主體合作治理的理念、機(jī)制都缺少深入挖掘。

二、理論的應(yīng)用

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)以是否可控為標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是主觀可控的，這類(lèi)危機(jī)的事前預(yù)防工作尤為重要;另一類(lèi)是主觀不可控的，這類(lèi)危機(jī)的控制效果更大程度上取決于事后處理是否得當(dāng)。無(wú)論哪類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)都會(huì)涉及到多個(gè)主體，為了分析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中多元主體之間的關(guān)系本文借鑒了協(xié)同理論的幾個(gè)原理：序參量原理、快變量與慢變量原理、役使原理。（1）序參量是指整個(gè)系統(tǒng)中有序運(yùn)行的參量，它能隨系統(tǒng)的變化而變化。由于系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)相互聯(lián)系、協(xié)同互動(dòng)，從而會(huì)產(chǎn)生新的序參量。隨著新的序參量不斷成長(zhǎng)，它對(duì)系統(tǒng)的影響會(huì)越來(lái)越大，當(dāng)它在系統(tǒng)中支配地位時(shí)，就會(huì)決定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，控制系統(tǒng)運(yùn)行方向，進(jìn)而會(huì)改變?cè)枷到y(tǒng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一種新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)中，公民對(duì)控制公共衛(wèi)生危機(jī)的具體需求是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的序參量。鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)自身的特點(diǎn)以及治理過(guò)程中各種不確定性，這個(gè)序參量也會(huì)隨時(shí)調(diào)整，因此，只有各個(gè)多元主體協(xié)同治理，才能根據(jù)不斷變化的序參量調(diào)整治理方案，最終取得預(yù)期目標(biāo)。（2）快變量和慢變量是在“協(xié)同治理”系統(tǒng)中影響系統(tǒng)穩(wěn)定性的兩個(gè)變量。當(dāng)系統(tǒng)出現(xiàn)波動(dòng)不定的狀態(tài)時(shí)，快變量可以促使系統(tǒng)由波動(dòng)恢復(fù)穩(wěn)定狀態(tài)，系統(tǒng)穩(wěn)定時(shí)，慢變量就會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位。由于慢變量的存在能保持系統(tǒng)穩(wěn)定，于是整個(gè)治理系統(tǒng)就會(huì)在一定時(shí)期呈現(xiàn)平衡狀態(tài)。就突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)而言，當(dāng)協(xié)同治理系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)，處于波動(dòng)狀態(tài)時(shí)，借助于快變量比如不斷調(diào)整的政策、規(guī)章、具體的救治策略等促使變動(dòng)的治理系統(tǒng)趨向穩(wěn)定。只有當(dāng)系統(tǒng)處于穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，各種救治方案才能付諸實(shí)踐。（3）役使原理表明可以有一個(gè)或者幾個(gè)因素控制協(xié)同治理系統(tǒng)的運(yùn)行。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)中，影響系統(tǒng)平衡的因素主要是治理主體結(jié)構(gòu)、客體的實(shí)際情況以及政策導(dǎo)向、資金是否充足等。

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人等子系統(tǒng)組成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。各系統(tǒng)之間是一種非線(xiàn)性、不平衡的關(guān)系。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理過(guò)程中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人等子系統(tǒng)以公民對(duì)公共衛(wèi)生安全需求為序參量，通過(guò)各個(gè)子系統(tǒng)間非線(xiàn)性的協(xié)同互動(dòng)、資源整合，多元主體以共同目標(biāo)為導(dǎo)向即控制突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)從而形成穩(wěn)定的協(xié)同治理機(jī)制，提供最大化的公共衛(wèi)生服務(wù)，通過(guò)各子系統(tǒng)間協(xié)同合作的過(guò)程，達(dá)到新的平衡狀態(tài)，取得協(xié)同治理大于局部治理相加之和的效果，滿(mǎn)足人民對(duì)公共衛(wèi)生安全的需求。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理困境表現(xiàn)

（一）社會(huì)資本薄弱，各主體間缺乏橫向協(xié)同機(jī)制

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)需要大量人力、物力、財(cái)力構(gòu)成的社會(huì)資本;需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心等相關(guān)部門(mén)以及公民個(gè)人協(xié)同合作;各主體之間需要以信任、互助為前提構(gòu)成一個(gè)合作機(jī)制。然而，自2003年SARS危機(jī)后，我國(guó)雖然加強(qiáng)了對(duì)各地疾病預(yù)防控制中心、應(yīng)急部門(mén)的建設(shè)，但沒(méi)有重視對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)系統(tǒng)內(nèi)部和其他參與主體之間的合作機(jī)制建設(shè)。醫(yī)院衛(wèi)生部門(mén)作為預(yù)警、救治的主體，與其他相關(guān)部門(mén)比如應(yīng)急部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、媒體等的橫向聯(lián)系較少，致使橫向協(xié)同工作不充分，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難。同時(shí)，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)過(guò)程中，需要公安部門(mén)、媒體、交通部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的配合，實(shí)踐中各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作不暢，效率不高。

（二）信息不能及時(shí)、有效傳播和共享

一是滯后的信息會(huì)影響各個(gè)參與主體之間的合作效果。表現(xiàn)為政府決策準(zhǔn)確性差，不能精準(zhǔn)處理突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)帶來(lái)的各種事件，影響突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的治理效果。二是危機(jī)治理中出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)、信息“碎片化”趨勢(shì)[16]，降低了治理效率，提高了治理成本，阻礙了決策部門(mén)作出最優(yōu)決策[17]。各部門(mén)職能往往是獨(dú)立的，大部分信息不能及時(shí)公開(kāi)，不同部門(mén)的信息互不相連，成為一個(gè)個(gè)“信息孤島”。比如，信息共享不暢，導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理中各參與主體之間不能有效地溝通與互動(dòng)，對(duì)危機(jī)信息的反饋滯后，應(yīng)急決策與危機(jī)治理效能低下。比如，在傳染病防控體系之中，科研信息（包括流行病學(xué)研究、臨床醫(yī)學(xué)研究和基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究）沒(méi)有有機(jī)地整合在其中，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到科學(xué)研究的支撐作用，把“研究”都排除在體系之外，顯然是不利于“戰(zhàn)時(shí)”協(xié)同。

（三）現(xiàn)有的行政管理方式的阻礙

由于公共衛(wèi)生危機(jī)的“溢出效應(yīng)”和“漣漪效應(yīng)”，必定會(huì)波及周邊區(qū)域。當(dāng)前的行政管理方式只限于特定區(qū)域行政組織體系內(nèi)部，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)影響范圍不斷擴(kuò)大，突破行政區(qū)域界限后，由于整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門(mén)，各管理主體間協(xié)同工作就會(huì)遇到種種困境，遇到需要協(xié)同合作治理的事件時(shí)職責(zé)不清，分工不清，常常會(huì)推脫責(zé)任，阻礙突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理效果。就新冠肺炎疫情防控而言，由于影響廣泛，涉及到多個(gè)主體，疫情初期各主體間分工不清，導(dǎo)致醫(yī)用應(yīng)急資源配置“碎片化”，比如口罩、藥物等相關(guān)物品供給不均衡的狀況。同時(shí)，由于這種行政管理體制限定了各個(gè)地政府權(quán)力，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)時(shí)，各地區(qū)政府不管不問(wèn)，就會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”[18]的局面。嚴(yán)重的部門(mén)分割也不利于資源整合共享[19]，而這些資源恰恰是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的保障。由于這些障礙，一旦爆發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，應(yīng)急部門(mén)難以協(xié)調(diào)多元主體投入到危機(jī)治理中。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善

相關(guān)法律法規(guī)在公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理中不可缺少。在危機(jī)爆發(fā)時(shí)我們所依據(jù)的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，該條例是在2006年針對(duì)“非典”帶來(lái)的危機(jī)治理所制定，里面缺乏相關(guān)公共危機(jī)治理的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。目前，還沒(méi)有針對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件多部門(mén)如何合作的法律法規(guī)。憲法規(guī)定了各地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化中的職能和作用，但對(duì)于不同的政府部門(mén)如何合作，沒(méi)有與之相關(guān)法律依據(jù)，這種缺失必然會(huì)阻礙公共衛(wèi)生危機(jī)治理的順利開(kāi)展。

（五）專(zhuān)業(yè)知識(shí)存在差距

參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的主體多樣，涉及到政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人等，各主體行業(yè)跨度大專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景不同，為合作帶來(lái)了困難。協(xié)同治理的障礙之一即是彼此在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的不對(duì)稱(chēng)，專(zhuān)業(yè)知識(shí)不同的多個(gè)主體在參與協(xié)同治理時(shí)需要投入更大的精力和其他成本，比如對(duì)于具體突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)對(duì)危機(jī)的認(rèn)知上的差異包括傳染源、傳播途徑，應(yīng)對(duì)舉措等方面認(rèn)知的差距，這樣的差距必然會(huì)影響突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的效果。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)多元主體協(xié)同治理的建議

（一）培育公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的社會(huì)資本，構(gòu)建各主體間橫向合作機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理不僅要依靠政府有效決策、相關(guān)法規(guī)、先進(jìn)技術(shù)、一流設(shè)備、充足的資金等“硬設(shè)施”，也依賴(lài)良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)、即時(shí)的信息、敏銳的意識(shí)、積極的公共道德等“軟設(shè)施”，也就是需要通過(guò)動(dòng)員所有能夠動(dòng)員的社會(huì)資本，彌補(bǔ)所缺失的社會(huì)資本。培育突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理社會(huì)資本，需要各個(gè)參與主體間相互信任，只有在相互信任的前提下才能合作，參與主體之間信任缺失，則合作就很難進(jìn)行。在這個(gè)前提下確保突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理效果，需要各主體間的橫向合作機(jī)制作保障。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，中央政府可以組建統(tǒng)一的“協(xié)調(diào)指揮部門(mén)”以克服不同區(qū)域、不同部門(mén)優(yōu)先考慮自身利益的狹隘性。不同行政區(qū)域也可以考慮組建“跨區(qū)域協(xié)調(diào)指揮部門(mén)”，并賦予足夠的權(quán)力，使其制度化、規(guī)范化運(yùn)行，橫向協(xié)調(diào)各參與主體應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)協(xié)調(diào)有序地進(jìn)行。如上所述，抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)績(jī)很大程度上來(lái)源于各級(jí)政府組建的新冠肺炎疫情防控應(yīng)急指揮部的有力指揮、應(yīng)急協(xié)調(diào)多部門(mén)包括企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心等相關(guān)部門(mén)以及公民個(gè)人協(xié)同合作。

（二）構(gòu)建跨部門(mén)數(shù)據(jù)應(yīng)急平臺(tái)

傳統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急各部門(mén)數(shù)據(jù)孤立、共享程度低，不能及時(shí)服務(wù)多元主體協(xié)同治理的要求。針對(duì)這種情況可以以國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，創(chuàng)建多部門(mén)大數(shù)據(jù)應(yīng)急協(xié)同平臺(tái)。將政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人等納入到應(yīng)急平臺(tái)中。針對(duì)“新冠”疫情，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化信息數(shù)據(jù)采集，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)人員管控、各地聯(lián)防聯(lián)控的重要基礎(chǔ)，需建立規(guī)范化的個(gè)人健康信息數(shù)據(jù)描述方法，通過(guò)應(yīng)急協(xié)同平臺(tái)，指導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人在危機(jī)協(xié)同治理中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成政府主導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心傳遞、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人積極參與，媒體輿論積極引導(dǎo)的危機(jī)救援力量，促進(jìn)信息的及時(shí)共享，保障多元主體協(xié)同治理。

（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)，賦予各主體擁有自由裁量權(quán)

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國(guó)務(wù)院為了應(yīng)對(duì)疫情不僅建立了聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還組建了從中央到地方垂直型的各級(jí)政府疫情防控指揮部，形成一個(gè)政府主導(dǎo)多方參與的疫情防控系統(tǒng)。在這樣前提下，還要考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)瞬息萬(wàn)變的特點(diǎn)，只有各主體擁有自由裁量權(quán)，才能反應(yīng)迅速，確保公共衛(wèi)生危機(jī)治理的效果。如果只是單獨(dú)一方作出所有決定，那么政府與其他主體之間就不是平等的合作關(guān)系。當(dāng)政府與其他參與治理的主體共同享有裁量權(quán)時(shí)，政府與其他參與主體之間就會(huì)變?yōu)楣胶献麝P(guān)系[20]。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)是典型的公共問(wèn)題，企業(yè)、社會(huì)組織、甚至是公民個(gè)人參與到這個(gè)協(xié)同治理系統(tǒng)中就需要賦予一定權(quán)利，需要和政府部門(mén)一樣擁有一定自由裁量權(quán)，只有這樣才能構(gòu)建一個(gè)協(xié)同治理系統(tǒng)，形成多個(gè)權(quán)力中心，通過(guò)明確權(quán)責(zé)，互通有無(wú)，共同協(xié)商、相互激勵(lì)、相互制衡，實(shí)現(xiàn)治理中的權(quán)力共享[21]，確保突發(fā)公共衛(wèi)生協(xié)同治理工作順利進(jìn)行。

（四）完善公共衛(wèi)生事件立法

目前處理公共衛(wèi)生危機(jī)所依據(jù)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，詳細(xì)規(guī)定了公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)與管理工作。但是該條例宏觀指導(dǎo)有余，細(xì)節(jié)規(guī)范不足，加上預(yù)案的實(shí)操性和時(shí)效性沒(méi)有迭代升級(jí)特別是沒(méi)有充分考慮到交通網(wǎng)絡(luò)輻射性、季節(jié)/節(jié)慶高發(fā)易感性、地域人群流動(dòng)特殊性、區(qū)域公共資源平衡性、社會(huì)動(dòng)員力量主體性等諸多需要應(yīng)對(duì)的復(fù)雜因素和時(shí)代變量，才導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)來(lái)襲時(shí)，雖有預(yù)案、演練，卻效果差強(qiáng)人意。另外，條例中也沒(méi)有明確規(guī)定企業(yè)、公民和社會(huì)組織等主體在參與事件治理過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，其治理主體的地位和作用也沒(méi)有得到重視，而突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的協(xié)同治理需要政府與企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心以及公民個(gè)人等主體以平等主體的地位互動(dòng)合作，需要以法律法規(guī)的形式得以確保。因此，在政府主導(dǎo)下，科研機(jī)構(gòu)、疾控中心與醫(yī)院臨床共同設(shè)計(jì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)防控工作的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，顯然也是當(dāng)前工作重點(diǎn)。

（五）鼓勵(lì)構(gòu)建跨行業(yè)組織

鑒于政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院臨床、疾控中心等相關(guān)部門(mén)以及公民個(gè)人等主體的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的差距，可以由政府部門(mén)牽頭創(chuàng)建跨行業(yè)組織，吸納不同專(zhuān)業(yè)背景的各類(lèi)成員，制定良好的制度保障。抗擊“新冠”，正是在政府主導(dǎo)多方參與的疫情防控系統(tǒng)下，開(kāi)展的一場(chǎng)跨行業(yè)、多專(zhuān)業(yè)、跨部門(mén)的自救行動(dòng)，在這場(chǎng)特殊的戰(zhàn)役中不同主體通力合作，最終贏得了這場(chǎng)戰(zhàn)斗。因此，結(jié)合當(dāng)下高速發(fā)展的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建跨行業(yè)、多專(zhuān)業(yè)、跨部門(mén)的綜合性數(shù)據(jù)大平臺(tái)，發(fā)揮各種不同專(zhuān)業(yè)、行業(yè)優(yōu)勢(shì)，互通有無(wú)，集思廣益，自下而上地促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)各參與主體之間的橫向合作。

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（作者單位：高靜，山東省立第三醫(yī)院 山東濟(jì)南 250031;高獻(xiàn)波，山東省鄒平市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 山東鄒平 256200）

（責(zé)編：賈偉）