國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理研究

臧乃康+劉學(xué)莎

〔摘要〕國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程與群眾利益實(shí)現(xiàn)互為前提和條件，治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)群眾利益的有效工具，群眾利益實(shí)現(xiàn)是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理呈現(xiàn)主要在于：價(jià)值機(jī)理、政策機(jī)理、參與機(jī)理、均衡機(jī)理、補(bǔ)償機(jī)理。國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)路徑選擇：堅(jiān)持群眾利益至上的國(guó)家治理原則、推進(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障、提高群眾利益實(shí)現(xiàn)的組織化程度、完善群眾利益實(shí)現(xiàn)的多元治理結(jié)構(gòu)、加快群眾利益實(shí)現(xiàn)的政府職能優(yōu)化進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理；治理現(xiàn)代化；群眾利益至上；均衡機(jī)理；多元主體；利益補(bǔ)償

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）06-0089-07

國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)在于尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，依靠人民實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來，緊緊依靠人民，跨過艱難險(xiǎn)阻，取得了與世矚目的成就?！斑@個(gè)偉大歷史貢獻(xiàn)，就是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命，極大激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造性，極大解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，極大增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，人民生活顯著改善，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，國(guó)際地位顯著提高?！薄?〕以人民群眾利益實(shí)現(xiàn)來推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的穩(wěn)定性、有效性、持續(xù)性。

一、群眾利益實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系描述

人民群眾對(duì)利益的追求產(chǎn)生于對(duì)物質(zhì)與精神生活的新目標(biāo)、新期待，依賴于國(guó)家治理政策的實(shí)施。國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程與群眾利益實(shí)現(xiàn)互為前提和條件。

1.治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)群眾利益的有效工具

人民群眾的利益的實(shí)現(xiàn)，不僅僅需要利益主體對(duì)過程的積極參與，還有賴于國(guó)家有效治理，國(guó)家治理現(xiàn)代化為群眾利益實(shí)現(xiàn)提供了有效契機(jī)和理性工具。

治理現(xiàn)代化要求多元主體的合作意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價(jià)值觀念多元、社會(huì)組織涌現(xiàn)，原有社會(huì)共同體伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，裂變?yōu)槎嘣嫒后w，生成多樣性需求結(jié)構(gòu)。人民群眾作為體量最大、利益訴求最復(fù)雜的社會(huì)群體，要求國(guó)家治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型進(jìn)程中高度重視群眾利益訴求，實(shí)現(xiàn)多元主體利益。

在國(guó)家治理進(jìn)程中，“除了政府之外，在社會(huì)中還廣泛存在著多種多樣的能夠承擔(dān)或者已經(jīng)承擔(dān)起了社會(huì)治理職能的社會(huì)力量，這些社會(huì)治理力量應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)，它們的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭龑?dǎo)，進(jìn)而，在邏輯上必然會(huì)走向合作治理”?！?〕簡(jiǎn)言之，合作共贏是多元利益主體的最佳選擇。人民群眾是國(guó)家政策過程不可或缺的主體，要將群眾利益置于首位，不斷實(shí)現(xiàn)多元主體的充分合作。人民群眾借助治理現(xiàn)代化契機(jī)，獲得更多話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，充分表達(dá)利益訴求、積極爭(zhēng)取利益實(shí)現(xiàn)。

治理現(xiàn)代化要求公平公正的制度安排。公平公正的制度安排是避免自利性、非理性的法律限定，由全體社會(huì)成員認(rèn)可并達(dá)成共識(shí)、反映利益主體共同意志的憲法，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供根本遵循，為群眾利益實(shí)現(xiàn)提供公平公正的制度安排。新中國(guó)建立以來，中國(guó)式代議民主制的不斷完善，人民群眾作為國(guó)家主人通過代議制民主和協(xié)商民主的形式，直接或間接行使國(guó)家治理權(quán)力。由于“從人類互動(dòng)的一個(gè)領(lǐng)域到另一個(gè)領(lǐng)域，公正待遇的標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是不同的”〔3〕，因此，在公平公正的制度下，需要提取適用于公眾，即最低限度具有普遍性和適用性道德規(guī)范，避免由于制度失衡而造成人民群眾利益流失?！耙?yàn)樵谏鐣?huì)主義制度下，歸根結(jié)底，個(gè)人利益和集體利益是統(tǒng)一的，局部利益和整體利益是統(tǒng)一的，暫時(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是統(tǒng)一的。”〔4〕

治理現(xiàn)代化要求統(tǒng)籌兼顧的公共政策。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益需求的多樣性要求統(tǒng)籌兼顧的公共政策，使得治理過程從分散走向集中，從碎片走向整合。政策系統(tǒng)官方和非官方的政策主張者，不同程度地主導(dǎo)或影響著政策的性質(zhì)和方向。其中，非官方的政策主張者直接表達(dá)著所代表群體的政策制定意愿或建議，使國(guó)家治理政策有效統(tǒng)籌各方利益。政策供應(yīng)者需要最大限度吸納人民群眾的利益訴求，汲取非官方的政策主張者的意見和建議，形成整體性、系統(tǒng)性的國(guó)家治理政策。政策主體從群眾立場(chǎng)出發(fā)影響政策導(dǎo)向，讓政策成為人民群眾獲取利益的工具；政策客體同樣以治理者的角色表達(dá)個(gè)體或團(tuán)體的訴求和意愿，影響政策內(nèi)涵，監(jiān)督政策過程，促進(jìn)人民群眾利益實(shí)現(xiàn)的最大化。

2.群眾利益實(shí)現(xiàn)是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

國(guó)家治理現(xiàn)代化是平衡和實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元利益主體訴求的過程，利益追求是一切組織或個(gè)體行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力，利益實(shí)現(xiàn)是其終結(jié)。

政治利益是治理現(xiàn)代化的合法性資源。政治利益是公民參與政治生活而獲取的政治收益，諸如，權(quán)力、權(quán)利、地位、榮譽(yù)、聲望等，人民群眾政治利益維護(hù)、實(shí)現(xiàn)與國(guó)家穩(wěn)定、發(fā)展的同向同步。人民群眾作為國(guó)家主人，是國(guó)家權(quán)力的終極所有者。我國(guó)憲法規(guī)定，人民群眾政治權(quán)利和自由包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，可以自由地向政府提出訴求和愿望，“在與自己利益密切相關(guān)的政治系統(tǒng)內(nèi)有所作為，表達(dá)自己的利益訴求，改變政治系統(tǒng)于已不利的政策輸出”?！?〕政治認(rèn)同建立在共同的政治利益構(gòu)架基礎(chǔ)上，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的合法性資源。將群眾利益實(shí)現(xiàn)置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的全過程，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治主張，也是治理現(xiàn)代化的合法性資源的實(shí)際聚集。

經(jīng)濟(jì)利益是治理現(xiàn)代化的物質(zhì)性基礎(chǔ)。國(guó)家治理現(xiàn)代化需要以雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為政策進(jìn)程的物質(zhì)保障，滿足人民群眾生存、生活、發(fā)展的需求。人民群眾經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)以對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品和公共服務(wù)的占有或分享為基礎(chǔ)，以此提高自身的文化素養(yǎng)、專業(yè)技能、勞動(dòng)效率、職業(yè)水平等。人民群眾作為物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性不斷更新生產(chǎn)工具、提高勞動(dòng)效率，生產(chǎn)滿足社會(huì)及自身需要的勞動(dòng)產(chǎn)品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)富增長(zhǎng)。公平公正的分配政策，使人民群眾在初次分配和再分配中獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，擴(kuò)大勞動(dòng)在分配中占有比重。從價(jià)值觀層面來講，利益影響著人民的價(jià)值判斷、行動(dòng)導(dǎo)向，人民群眾在物質(zhì)生產(chǎn)、交換、分配活動(dòng)中獲得充足經(jīng)濟(jì)利益來滿足物質(zhì)生活需要的程度，決定或者影響著人民群眾對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的認(rèn)同。

社會(huì)利益是治理現(xiàn)代化的公共性空間。國(guó)家治理現(xiàn)代化需要穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，群眾的社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)資源的合理配置，回應(yīng)社會(huì)利益公平公正的價(jià)值主張，填充治理現(xiàn)代化讓渡出的公共空間。人民群眾社會(huì)利益可以歸結(jié)為私人利益和公共利益兩大類，其中，“一種私有物品意味著，我對(duì)它的消費(fèi)阻止了你對(duì)它的消費(fèi)，也意味著我可以排除你吃我的面包”〔6〕；公共利益的載體公共物品和公共服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，某個(gè)個(gè)體的消費(fèi)不會(huì)影響其他個(gè)體的消費(fèi)質(zhì)量及頻度。在壟斷和私人占有的語(yǔ)境下，治理現(xiàn)代化的公共空間會(huì)被擠占和壓縮，要通過拓展社會(huì)公共性空間，才能保障人民群眾的私人利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)人民群眾社會(huì)利益，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾在社會(huì)中的比較利益，協(xié)調(diào)人民群眾對(duì)社會(huì)資源占有、社會(huì)利益配置，解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突是社會(huì)公共空間拓展的條件和基礎(chǔ)。

文化利益是治理現(xiàn)代化的價(jià)值性需求?！拔幕媸侨祟愒谖镔|(zhì)和精神活動(dòng)中對(duì)精神需求的滿足。具體地說，文化利益既是主體為獲得經(jīng)濟(jì)利益而追求的精神需要，又是主體對(duì)自身精神文化領(lǐng)域（如思想觀念、文學(xué)藝術(shù)、教育科學(xué)等領(lǐng)域）需求的直接滿足?！薄?〕文化利益滲透在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益之中，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值性資源。文化利益寓于治理過程，影響著國(guó)家治理。文化包含國(guó)家治理主體的頂層理念，影響或主導(dǎo)著國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體走向。文化利益驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)文化、科學(xué)教育發(fā)展，塑造著國(guó)家治理者的創(chuàng)新創(chuàng)造精神，涵養(yǎng)國(guó)家治理現(xiàn)代化所需要的價(jià)值，是滿足政治、經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)不可或缺的資源，也是社會(huì)利益的價(jià)值表現(xiàn)。治理現(xiàn)代化首先是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又是以文化利益的實(shí)現(xiàn)為精神和價(jià)值基礎(chǔ)的。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理呈現(xiàn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化與群眾利益之間關(guān)系的認(rèn)知，奠定了國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理的邏輯起點(diǎn)，有益于從思想價(jià)值到政策落地的環(huán)節(jié)來探討國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)。

1.人民群眾利益的價(jià)值機(jī)理

市場(chǎng)本身難以彌補(bǔ)資源分配非公平的缺陷，要將社會(huì)總體發(fā)展與群眾個(gè)人發(fā)展相統(tǒng)一，在公平正義主旨下秉承以人為本的理念，將人民群眾利益作為國(guó)家治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國(guó)家治理過程中，政策和程序的公平正義決定著人民群眾的回應(yīng)程度和參與程度，公平正義的治理價(jià)值在分配制度上意味著，既堅(jiān)持按勞分配、強(qiáng)調(diào)政策激勵(lì)，又對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)福利政策“托底”。人民群眾利益體現(xiàn)在政治范疇，強(qiáng)調(diào)憲法和法律賦予人民群眾平等的政治權(quán)利，使人民群眾共同參與國(guó)家治理，讓社會(huì)資源流動(dòng)給予每一位公民平等的機(jī)會(huì)，防止社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化。公平正義的價(jià)值為法治社會(huì)的構(gòu)建提供了前提，從而形成以法治促正義，以正義促公平，最終實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化、法治化，真正實(shí)現(xiàn)人民群眾以平等公正起點(diǎn)，享有平等的政治權(quán)利、政治資源，實(shí)現(xiàn)群眾所追求的差異性、多樣化利益。

2.人民群眾利益的政策機(jī)理

在政策制定過程中，政策制定者“通過自身的主觀愿望，根據(jù)客觀事實(shí)，提出計(jì)劃、方針”〔8〕，再由國(guó)家進(jìn)行利益統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，制定合法合理的共贏方案以解決國(guó)家發(fā)展問題、回應(yīng)群眾利益訴求，使政策達(dá)到“被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序”〔9〕，以實(shí)現(xiàn)其合法性。在政策執(zhí)行過程中，嚴(yán)守政策制定的原則和方針，保證政策主體正確傳達(dá)、多元合作、無(wú)誤執(zhí)行，并受政策運(yùn)行系統(tǒng)中所有參與者的檢驗(yàn)和監(jiān)督，使合法化政策散發(fā)到廣大社會(huì)、落實(shí)在人民群眾的具體行動(dòng)之中。在政策評(píng)估反饋過程中，關(guān)注人民群眾的聲音，關(guān)注專業(yè)化的評(píng)估建議，既注重對(duì)政策制定的評(píng)估，又加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行和結(jié)果的監(jiān)督，避免“把政策制定和實(shí)施建立在理想化的政策執(zhí)行環(huán)境之上”?！?0〕讓國(guó)家治理現(xiàn)代化政策更加符合人民群眾利益實(shí)現(xiàn)的要求。完善的政策過程是國(guó)家制度的表達(dá)途徑和具體體現(xiàn)，國(guó)家制度安排以群眾路線為指導(dǎo)、群眾利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，并通過政策的制定、執(zhí)行以及評(píng)估反饋落到實(shí)處。

3.人民群眾利益的參與機(jī)理

群眾參與國(guó)家治理積極性和廣泛性影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的利益結(jié)構(gòu)和利益進(jìn)程，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益的參與實(shí)現(xiàn)機(jī)理。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)“在雙向的溝通和互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)秩序化”〔11〕，這里的雙向溝通和互動(dòng)意指政策主體和客體以及政策主體間的利益博弈過程。國(guó)家治理主體包容或吸納了更多社會(huì)組織和社會(huì)成員，這在客觀上，既使人民群眾在利益博弈中增強(qiáng)了話語(yǔ)權(quán)，又使國(guó)家治理政策的制定和實(shí)施更加符合人民群眾訴求。從而，根本上改變“強(qiáng)勢(shì)群體可以輕而易舉地影響政策制定過程，控制政策走向，而弱勢(shì)群體則被邊緣化，很難有效地參與政策制定，難以系統(tǒng)深入地表達(dá)其利益訴求”〔12〕的失衡現(xiàn)象。

人民群眾基于利益追求，積極參與到與自身利益相關(guān)的社會(huì)組織之中，通過共同遵守的契約，獲取本組織或團(tuán)體以及成員的最大利益。同時(shí)，國(guó)家治理現(xiàn)代化推動(dòng)社會(huì)基層自治組織的完善和發(fā)展，吸引人民群眾積極參加居民自治和村民自治的建設(shè)過程，行使人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)，激發(fā)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化主體的積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和國(guó)家間、政策的官方和民間的溝通和互動(dòng)，為人民群眾利益實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的治理生態(tài)。

4.人民群眾利益的均衡機(jī)理

合作共享是國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益的均衡機(jī)理，也是群眾利益實(shí)現(xiàn)的基本要求。多元社會(huì)利益均衡“是社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的重新塑造，有些社會(huì)階層在結(jié)構(gòu)重組中利益得到增進(jìn)，同時(shí)，必然導(dǎo)致其他一些社會(huì)利益群體的利益受到損害”〔13〕，博弈會(huì)使得多方主體利益趨于均衡。從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度分析，面對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)力量壯大與政治資源稀缺的顯著反差，人民群眾希望通過得到機(jī)會(huì)參與國(guó)家治理，以實(shí)現(xiàn)其利益訴求。然而，單純的國(guó)家權(quán)力并不能充分滿足群眾多樣化、差異化的利益需求，反而由于權(quán)力的集中導(dǎo)致了行政效能的相對(duì)弱化。從利益結(jié)構(gòu)角度分析，如何在實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體間的利益平衡，既保證強(qiáng)勢(shì)群體利益，又促進(jìn)弱勢(shì)群體利益提升，避免群體間利益矛盾和利益沖突，這給國(guó)家治理現(xiàn)代化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！敖裉?，隨著人類社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，隨著全球化把人們空前緊密地捆綁在了一起，我們需要努力建構(gòu)的則是作為合作高級(jí)形態(tài)的群體行動(dòng)和交往模式。這是一種基于實(shí)踐理性的合作建構(gòu)，排除了權(quán)力的支配。合作是基于人的共生共在的要求而提出的，在社會(huì)發(fā)展到了工業(yè)社會(huì)的頂點(diǎn)時(shí)，人們?cè)趯?duì)以往的群體行動(dòng)以及交往方式的反思中表達(dá)了對(duì)合作的向往?！薄?4〕由于社會(huì)力量加盟國(guó)家治理比重的擴(kuò)大，國(guó)家權(quán)力受到多重利益群體制約，以合作共享來實(shí)現(xiàn)公正均衡的利益配置，成為剔除或減少?gòu)?qiáng)勢(shì)群體不正當(dāng)利益，合理利益結(jié)構(gòu)的重要舉措。以合作共享推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅是黨和政府對(duì)治理范式的完善，更是解決當(dāng)前貧富差距、地區(qū)差距，平衡和同步國(guó)家發(fā)展與個(gè)人發(fā)展、國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)與群眾利益實(shí)現(xiàn)的有效舉措。

5.人民群眾利益的補(bǔ)償機(jī)理

社會(huì)財(cái)富總量增加過程，會(huì)使得一部分的利益受損，這時(shí)，受益者有責(zé)任從自己所得的增量收益中拿出一部分補(bǔ)償受損者，達(dá)到利益的均衡。對(duì)于改革過程中利益受損的群體正當(dāng)利益進(jìn)行補(bǔ)償，是維護(hù)受損者正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的重要保障。諸如，對(duì)于拆遷移民、生態(tài)保護(hù)、調(diào)整產(chǎn)能等所致利益受損進(jìn)行利益補(bǔ)償。只有通過對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，才能消除或減輕損失，緩和過程中的利益沖突。

實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)男问?，主要有帕累托補(bǔ)償、卡爾多補(bǔ)償、非卡爾多補(bǔ)償。〔15〕帕累托補(bǔ)償使得沒有任何人的利益受損，這種方式在改革的現(xiàn)實(shí)中難以持續(xù)?？柖嘌a(bǔ)償是對(duì)改革過程中利益受損者的補(bǔ)償，確保其在事實(shí)上利益不受損失，這是一種常態(tài)的補(bǔ)償方式。非卡爾多補(bǔ)償是對(duì)改革過程中的利益受損者適當(dāng)補(bǔ)償，但是，并不足以達(dá)到其受損程度。執(zhí)政黨和政府要從全社會(huì)整體利益的高度出發(fā)，主動(dòng)承擔(dān)起利益平衡的職能。確保改革方向和改革目標(biāo)不偏離人民群眾的根本利益。當(dāng)然，在利益補(bǔ)償過程中，首先是確保承擔(dān)改革和發(fā)展成本而未獲得應(yīng)有利益的個(gè)人和群體得到相應(yīng)的補(bǔ)償，重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償，將補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為社會(huì)成員共謀利益、共享成果有效保障。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)路徑選擇

改變國(guó)家治理中群眾利益訴求受阻、群眾利益實(shí)現(xiàn)不足的現(xiàn)狀，選擇國(guó)家治理民主化、法制化、合作化的發(fā)展路徑，充分發(fā)揮國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用和優(yōu)勢(shì)，與人民群眾多樣化利益需求是正相關(guān)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系。

1.堅(jiān)持群眾利益至上的國(guó)家治理原則

堅(jiān)持人民群眾利益至上的治理原則。首先，在政治制度上完成國(guó)家權(quán)力體系的重構(gòu)，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，將社會(huì)的權(quán)力回歸到社會(huì)組織和人民群眾手中，調(diào)動(dòng)人民群眾直接或間接參與基層民主自治、社會(huì)治理的積極性，解決好現(xiàn)階段權(quán)力過于集中的問題。其次，遵循憲法原則，將人民群眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利落到實(shí)處，在多元社會(huì)主體的監(jiān)督下充分實(shí)現(xiàn)人民群眾以政治權(quán)利為中心的各項(xiàng)利益。再次，以政府“看得見的手”彌補(bǔ)市場(chǎng)“看不見的手”的缺陷，提高廣大人民群眾在初次分配中所占的比重，并通過再分配調(diào)整群眾利益差距。在發(fā)揮政策激勵(lì)作用的同時(shí)，運(yùn)用國(guó)家社會(huì)保障體系和社會(huì)福利政策控制過大的收入差距。推進(jìn)社會(huì)資源廣泛流動(dòng)，滿足人民群眾對(duì)包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等在內(nèi)的多種社會(huì)資源需求。

2.推進(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障

政治制度決定了國(guó)家治理的政治原則和方式，經(jīng)濟(jì)制度決定著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，系統(tǒng)整合治理政策是群眾利益實(shí)現(xiàn)的有效途徑。首先，完善基本公共服務(wù)，政府提供在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、安全、環(huán)境方面的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品。靈活運(yùn)用貨幣政策、財(cái)政政策、分配政策，促進(jìn)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)勞動(dòng)力初次就業(yè)及失業(yè)人員再就業(yè)，與此同時(shí)，將醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等相關(guān)領(lǐng)域納入相應(yīng)的政策體系中。其次，完善和理順社會(huì)政策，完善社會(huì)組織發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制，將社會(huì)組織建設(shè)和運(yùn)行納入國(guó)家治理體系，“在城市要以完善失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障機(jī)制、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度為突破口，建立城市多層次的社會(huì)保障體系，而在農(nóng)村則要以社會(huì)救助為突破口，以完善新型合作醫(yī)療制為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系?！薄?6〕將分散零星的社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障，更好地服務(wù)于人民群眾，讓人民群眾真正成為最大的受益者。

3.提高群眾利益實(shí)現(xiàn)的組織化程度

提高參與主體組織化水平是實(shí)現(xiàn)多元利益主體共同參與的前提，包括“中央政府、地方政府、企業(yè)和各種市場(chǎng)主體（包括消費(fèi)者和代表整體利益的行業(yè)組織等）、社會(huì)組織（公益性和互益性）、公民和公民各種形式的自治組織”，〔17〕政府組織是國(guó)家治理的主導(dǎo)者，非政府組織協(xié)同參與并要求逐步擴(kuò)大占有更多的政治資源份額。在擴(kuò)大國(guó)家治理現(xiàn)代化參與主體的同時(shí)，提高國(guó)家治理多元主體的組織化程度，這樣，不僅能壯大群眾個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)力量，而且聚合了人民群眾利益表達(dá)。一是大力發(fā)展社會(huì)組織，使不同群眾利益得以有效聚合，分散利益得以組織化，不僅可以“克服‘烏合之眾的情緒化問題和‘集體行動(dòng)的困境，而且在很大程度上可以彌補(bǔ)個(gè)體參與行政活動(dòng)時(shí)所面臨的資源、信息、政策影響力等方面的弱勢(shì)”〔18〕；二是將廣大人民群眾以不同的社會(huì)角色納入相應(yīng)的利益組織，使多角色個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)找到歸屬和依靠，有組織、有目的、有激情地參與到國(guó)家治理現(xiàn)代化過程。

4.完善群眾利益實(shí)現(xiàn)的多元治理結(jié)構(gòu)

由于個(gè)體能力、知識(shí)技能、政治地位、社會(huì)資源等方面存在差異性，完善多元治理結(jié)構(gòu)對(duì)于人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。首先，以多元治理主體完善多元治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理過程運(yùn)行要求采用“分權(quán)的政策執(zhí)行”手段，避免政策執(zhí)行“自上而下”的集權(quán)式運(yùn)行〔19〕，社會(huì)多元主體進(jìn)入國(guó)家治理過程，并獲得相應(yīng)的治理權(quán)力以負(fù)責(zé)其最擅長(zhǎng)的治理領(lǐng)域，避免國(guó)家權(quán)力過度集中，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)、基層自治組織、政府派出機(jī)構(gòu)、社會(huì)獨(dú)立組織等官方或非官方主體的比較優(yōu)勢(shì)，選擇國(guó)家治理的“參與—自主性回應(yīng)—責(zé)任”模式〔20〕。通過多元主體、多重媒介讓人民群眾充分理解政策意圖，并參與到政策的制定、運(yùn)行、評(píng)估、反饋過程，發(fā)揮人民群眾的主體性作用。其次，以完善的治理政策保障多元治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)家治理政策的理性化和公開性，從其制定開始到評(píng)估反饋結(jié)束，用政策執(zhí)行結(jié)果的事實(shí)和數(shù)據(jù)闡明人民群眾的參與程度及其利益實(shí)現(xiàn)程度，真正實(shí)現(xiàn)從一元單向治理結(jié)構(gòu)向多元互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，以網(wǎng)絡(luò)組織架構(gòu)來最大限度地實(shí)現(xiàn)人民群眾利益。

5.加快群眾利益實(shí)現(xiàn)的政府職能優(yōu)化進(jìn)程

政府職能主要著力于，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化理念，科學(xué)合理劃分各級(jí)各類政府職能部門公共服務(wù)職責(zé)，加大基本公共服務(wù)投入。因而，這就需要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，清理、優(yōu)化、規(guī)范行政審批項(xiàng)目和程序，最大限度減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，最大限度縮減政府審批范圍。實(shí)行政事分開，對(duì)涉及基本公共服務(wù)均等化的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等領(lǐng)域的事業(yè)單位根據(jù)公共性、非公共性和營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類改革，更有效地提供公共服務(wù)。

改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是社會(huì)發(fā)展滯后，政府直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的費(fèi)用明顯偏高，而用于社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用仍然偏低，這就需要對(duì)政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行優(yōu)化，改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。實(shí)事求是地說，黨的十八大以來，公共財(cái)政在民生方面的支出大幅度提升，以2015年為例，積極的財(cái)政政策向民生方面傾斜。要通過相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，保證正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，并運(yùn)用公共政策促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民幸福。

政府與民間組織之間的合作能夠有利于降低政府治理成本，提升政府績(jī)效。作為政府要把公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給具備資質(zhì)的非贏利性社會(huì)組織，在政府與民間組織之間建立起一種平衡關(guān)系和合作關(guān)系。不僅如此，還要增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，建立社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極吸納社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的平臺(tái)建設(shè)，依法保障居民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府職能優(yōu)化對(duì)于人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)具有根本性意義，決定著國(guó)家治理模式的選擇，影響著人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)程度。

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