美國職業(yè)教育“振興技能”的政策衍變及經(jīng)驗啟示

桑雷

摘 要 美國“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的提出旨在重振先進制造業(yè)、重塑全球競爭優(yōu)勢，需要大量技能人才的智力支持和技術保障，但在一定程度上存在的“技能鴻溝”，催生了職業(yè)教育的改革要求。從奧巴馬政府到特朗普政府，都把職業(yè)教育和培訓作為其執(zhí)政期間宏觀教育政策制定和調(diào)整的重要考量因素，對相關的職業(yè)教育法案進行修訂，加強對于技能人才培養(yǎng)的投資，并強調(diào)技能人才培養(yǎng)與企業(yè)建立緊密的合作關系。其對我國轉型期職業(yè)教育的改革發(fā)展具有一定的經(jīng)驗啟示：要進一步健全和完善職業(yè)教育法律政策體系，加快職業(yè)教育財政撥款機制改革，優(yōu)化適應經(jīng)濟轉型的現(xiàn)代職教體系，推進職業(yè)教育產(chǎn)學研合作深化升級。

關鍵詞 職業(yè)教育;振興技能;政策衍變;再工業(yè)化戰(zhàn)略

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）21-0064-04

當前，美國提出并大力推進“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，是美國旨在重振先進制造業(yè)、重塑全球競爭優(yōu)勢的國家戰(zhàn)略，需要大量技能人才的智力支持和技術保障，但實施這一戰(zhàn)略在一定程度上還存在“技能鴻溝”，因而進一步催生了職業(yè)教育“振興技能、共塑未來”的現(xiàn)實需求。

一、美國再工業(yè)化戰(zhàn)略與“振興技能”的提出

自19世紀末至21世紀初的100多年中，美國是公認的全球制造業(yè)大國，幾乎在所有的制造業(yè)領域都占據(jù)領先地位。近年來，美國制造業(yè)受到國家戰(zhàn)略調(diào)整等諸多因素的影響，出現(xiàn)了資源轉移、經(jīng)費縮減、地位下降等問題，其全球競爭力出現(xiàn)下滑趨勢，世界制造業(yè)“領頭羊”的地位受到嚴峻挑戰(zhàn)。美國制造業(yè)發(fā)展下滑導致的實體經(jīng)濟空心化、制造工廠關閉、工人失業(yè)增加等現(xiàn)實問題逐漸暴露出來，這引起美國政府和精英人士的高度關注[1]。

進入21世紀，美國政府重新審視制造業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用，提出“振興制造業(yè)”的口號，推出以重振先進制造業(yè)為核心的、讓美國經(jīng)濟重歸實體經(jīng)濟的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略?；诖?，美國陸續(xù)出臺一系列支持和鼓勵先進制造業(yè)發(fā)展的政策和法案。2008年11月，呼吁重奪制造業(yè)大國標桿的奧巴馬當選美國總統(tǒng)，在其執(zhí)政期間不遺余力地推動制造業(yè)復蘇，推出制造業(yè)促進法案、鼓勵就業(yè)回國、實行稅收優(yōu)惠等多項措施。2012年，美國國家科技委員會（American National Technology Council）發(fā)布《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》，將先進制造業(yè)正式提升為國家戰(zhàn)略。美國總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）分別于2011年和2014年發(fā)布《獲取先進制造業(yè)國內(nèi)競爭優(yōu)勢》（AMP1.0）和《加速美國先進制造業(yè)》（AMP2.0）。在這些政策的指導下，奧巴馬政府每年投入20多億美元用于先進制造業(yè)研發(fā)。特朗普2016年當選以來，也非常關注先進制造業(yè)回歸和解決工人就業(yè)問題，成立白宮貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室，大力推行稅收改革，于2017年12月通過《稅改法案》，增加美國對國外企業(yè)吸引力，讓美國制造業(yè)回流。

二、美國職業(yè)教育“振興技能”政策與行動

（一）“振興技能”導向下美國職業(yè)教育改革要求

美國制造業(yè)回歸戰(zhàn)略的提出主要是基于先進制造業(yè)對經(jīng)濟增長和滿足就業(yè)方面的直接影響。美國從奧巴馬政府到特朗普政府提出的一系列方案和構想，為先進制造業(yè)回歸戰(zhàn)略的有效實施繪就了“路線圖”。但是，美國制造業(yè)在過去30多年間發(fā)生了巨大變化，對技能要求和教育水平提出了越來越高的要求，技能人才短缺造成的先進制造業(yè)崗位空缺，需要對勞動力進行培訓和再培訓來填補。這種現(xiàn)象也就是美國前教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）認為的“技能鴻溝”，即從業(yè)者群體的技能水平整體上難以滿足先進制造業(yè)的技能需求。挖掘出現(xiàn)這種現(xiàn)象的深層次原因，無疑與美國的教育體系特別是職業(yè)教育體系有著很大關聯(lián)。美國職業(yè)教育對技能人才特別是高中后技能人才隊伍教育與培訓的跟進不足，造成很多企業(yè)找不到適用的技能人才，出現(xiàn)不同程度的“就業(yè)難”與“用工荒”并存局面。面對這樣的現(xiàn)實境遇，包括微軟、IBM等企業(yè)，哈佛大學研究院、布魯金斯研究會等教育研究機構等，紛紛倡導“振興技能、共塑未來”的理念，以振興職業(yè)教育，全面提升先進制造業(yè)從業(yè)者的技能水平。在這些機構和組織持續(xù)的倡議和共推下，美國歷任政府把職業(yè)教育技能人才教育和培訓作為其執(zhí)政期間宏觀教育政策制定和調(diào)整的重要考量因素。

（二）奧巴馬政府時期的職業(yè)教育政策

奧巴馬在2009年的首次國會演講中提到2020年的教育目標，讓每一個美國人至少接受一年以上的高等教育或高中后職業(yè)教育。同時，奧巴馬多次呼吁，美國要想在下一輪制造業(yè)競爭中占據(jù)優(yōu)勢，必須具有一支高技能的勞動力大軍?；仡檴W巴馬政府任期內(nèi)為振興技能開展的職業(yè)教育，大致可以概括為四個方面：

一是修訂職業(yè)教育法案。2012年4月，美國教育部職業(yè)和成人教育辦公室（OVAE）發(fā)布《致力未來：重塑美國職業(yè)生涯與專業(yè)技術教育的改革藍圖》，集中體現(xiàn)了奧巴馬職業(yè)教育改革措施，認為聯(lián)邦政府必須對美國職業(yè)教育投資進行重新定位，提出投入10億美元用于擴展職業(yè)與技術教育項目，同時為中等職業(yè)教育發(fā)展作出了具體規(guī)劃。AMP1.0和AMP2.0的發(fā)布，則具體從推行職業(yè)資格證書制度、開拓職業(yè)生涯路徑等方面提出了相應的職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略。

二是加大對職業(yè)教育投資。奧巴馬沿用了前幾任總統(tǒng)依靠財政政策工具來推進教育改革的策略，2009年剛入主白宮就簽署了《美國復蘇與再投資法》，規(guī)定聯(lián)邦政府在教育領域的投資增加一倍，增加至1400億美元，并極力呼吁各州不要削減教育經(jīng)費。從奧巴馬政府每年的財政預算開支報告來看，公共教育領域的預算逐年遞增。比如，聯(lián)邦政府2015年教育財政預算686億美元，比2014年增長13億美元，比2013年增長30億美元[2]。

三是鼓勵企業(yè)行業(yè)參與。鼓勵產(chǎn)業(yè)界參與職業(yè)教育改革是奧巴馬政府的一項新舉措。奧巴馬在積極推動美國綜合教育改革的同時，要求美國綜合高中和社區(qū)學院要加強與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系，同時創(chuàng)造條件鼓勵產(chǎn)業(yè)界爭取教育改革資金，采取適當形式參與學校的教學計劃、課程改革等具體教育事務。比如2011年開展的P-TECH項目，IBM公司不僅參與該項目的STEM課程設計，為學生提供必要的就業(yè)培訓，而且還保證學生畢業(yè)后申請IBM公司的工作崗位時得到優(yōu)先考慮。

四是支持社區(qū)學院發(fā)展。奧巴馬在其2009年的首次國情咨文中就呼吁，社區(qū)學院在重振先進制造業(yè)過程中應該發(fā)揮更大作用。之后幾年的國情咨文中，都能看到“重振社區(qū)大學”“讓社區(qū)大學恢復活力”“成為社區(qū)職業(yè)培訓中心”等[3][4]。奧巴馬在任期內(nèi)先后推出了美國畢業(yè)計劃、貿(mào)易調(diào)整援助社區(qū)學院計劃、職業(yè)培訓資助計劃、未來技能計劃等，建立了社區(qū)學院挑戰(zhàn)基金、社區(qū)學院和生涯基金，使社區(qū)學院成為學習職業(yè)技能、行業(yè)證書認證的社區(qū)職業(yè)培訓中心。

此外，奧巴馬政府還通過改革簽證制度、調(diào)整綠卡發(fā)放程序等，大量吸引技能人才移民。奧巴馬執(zhí)政時期也是美國中等職業(yè)教育由弱變強的轉折階段，美國職業(yè)生涯與技術教育變革漸次展開，社區(qū)學院蓬勃發(fā)展，為美國先進制造業(yè)發(fā)展培養(yǎng)了大量“適銷對路”的技能人才。

（三）特朗普政府執(zhí)政以來美國職業(yè)教育政策的調(diào)整

為重振美國先進制造業(yè)，特朗普政府同樣將目光投向了職業(yè)教育與培訓。在2018年1月的首次國情咨文演講中，特朗普呼吁要振興職業(yè)教育。由美國國會于2018年通過的《加強21世紀的職業(yè)與技術教育法》反映出特朗普首個任期內(nèi)關于職業(yè)教育政策的調(diào)整。法案的前身是《卡爾·D·柏金斯法案》，這次的授權給予了職業(yè)技術教育新的界定，并提出了一些新的構想：

一是重新定義了“職業(yè)技術教育”和“符合條件的機構”的概念，在政策層面糾正了美國民眾對于職業(yè)教育“二等教育”的錯誤觀念，職業(yè)教育不是一種“不值得”或“更隨意”的選擇，職業(yè)技術教育計劃的實施有了更強的政治基礎。

二是規(guī)定了聯(lián)邦政府未來6年內(nèi)向職業(yè)教育撥款的條款，每年提供12億美元撥款用于各州的職業(yè)技術教育，涉及先進制造業(yè)、信息技術、人工智能等職業(yè)教育領域。

三是提出弱化教育部長權限，取消了聯(lián)邦教育部在職業(yè)教育領域制定標準的職能，允許各州教育部門因地制宜設定職業(yè)與技術教育績效目標。同時，給聯(lián)邦政府留下了監(jiān)督、考核和問責的權力空間，對連續(xù)兩年未達到績效目標的州，聯(lián)邦政府教育部對聯(lián)邦撥款具有相應的自由裁量權。

四是要求受資助的計劃和項目與企業(yè)建立更緊密的聯(lián)系，特別是要加強與雇主的互動。比如，受到資助的職業(yè)教育組織或機構必須定期公示其與企業(yè)合作狀況并接受勞動力需求評估。鑒于各州面臨的問題各不相同，傳統(tǒng)職業(yè)教育本身又需要轉型，特朗普政府職業(yè)教育政策調(diào)整的后續(xù)效應還有待進一步的觀望和檢驗。

三、美國職業(yè)教育“振興技能”的經(jīng)驗啟示

美國歷任總統(tǒng)特別是從奧巴馬到特朗普，進行職業(yè)教育改革的立足點始終是國家的戰(zhàn)略需要，近些年來的改革都與美國的“技能危機”和“教育革命”兩大時代主題密切相關。當前，我國正處于制造業(yè)轉型升級的攻堅期和關鍵期，亟待制造業(yè)企業(yè)的轉型升級和高素質(zhì)技能人才的培養(yǎng)。美國為重振先進制造業(yè)實施的職業(yè)教育改革和發(fā)展政策，對我國轉型期職業(yè)教育的改革發(fā)展具有一定的借鑒價值。

（一）健全和完善職業(yè)教育法律制度體系

美國職業(yè)教育改革的過程伴隨著法律制度的不斷修訂和完善，從1917年發(fā)布的《史密斯·休斯法》到2018年發(fā)布的《加強21世紀的職業(yè)與技術教育法》，美國職業(yè)教育一直走在不斷完善制度化的軌道。我國改革開放以來，職業(yè)教育規(guī)模獲得快速發(fā)展，但是其制度建設和法制建設階位不高，單向法律不配套，法律內(nèi)容過于原則化，監(jiān)督機制不完善等問題始終存在。在中國制造業(yè)轉型發(fā)展過程中，制造業(yè)升級引發(fā)的職業(yè)教育轉型尤其需要法律制度的保障。為此，一方面，應結合我國職業(yè)教育現(xiàn)狀評估和走勢預測，使職業(yè)教育在解決現(xiàn)實問題、指導未來發(fā)展方面“有法可依”，切實提高職業(yè)教育立法的針對性和實效性。另一方面，在科學定位職業(yè)教育制度定位和功能的基礎上，提升職業(yè)教育法律階位，不斷完善職業(yè)教育的法律體系[5]。通過法律制度形式，進一步明確中央和地方發(fā)展職業(yè)教育的“權”和“責”，發(fā)揮各自在資金支持、項目合作、資源調(diào)配等方面的積極性;明確產(chǎn)教合作過程中政府、學校、企業(yè)等利益相關者的利益分配和責任分擔機制;明確社會組織、行業(yè)團體等第三方機構參與職業(yè)教育辦學的定位、功能和作用，等等。

（二）加快職業(yè)教育財政撥款機制的改革

完善的職業(yè)教育撥款機制是確保美國職業(yè)教育改革、服務先進制造業(yè)發(fā)展的重要基礎。美國的歷任政府都非常重視對教育的投入，每年的教育經(jīng)費占比都在5%以上，奧巴馬執(zhí)政期間一度超過6%。近年來，雖然我國教育經(jīng)費投入有明顯提升，但與發(fā)達國家相比還相對偏低。2012-2017年，我國財政性教育經(jīng)費占比連續(xù)6年超過4%，分別為4.28%、4.11%、4.10%、4.24%、4.22%、4.14%。放眼全球，根據(jù)《2017/8全球教育監(jiān)測報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，4%為聯(lián)合國教科文組織倡導的最低標準，歐美國家多數(shù)超過5%。由此可見，加大經(jīng)費投入依然是我國職業(yè)教育改革面臨的首要任務[6]。另外，奧巴馬執(zhí)政期間，“獎優(yōu)制”撥款被認為是推進職業(yè)教育改革的最有力政策杠桿，得到各利益主體的接受和認同，對職業(yè)教育資源優(yōu)化配置起到至關重要的作用。在當前我國職業(yè)教育現(xiàn)有的財政預算既定的情況下，參照美國獎優(yōu)制財政撥款機制，可以在一定程度上實現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化，提升我國職業(yè)教育改革的效率、效益和效用。一是要將財政撥款中競爭性撥款和非競爭性撥款進行進一步的明確;二是要大幅地提升職業(yè)教育財政撥款中競爭性撥款所占比例;三是構建有中國特色的職業(yè)教育競爭性撥款制度體系;四是建立完備的職業(yè)教育項目績效評價指標體系。

（三）優(yōu)化適應經(jīng)濟轉型的現(xiàn)代職教體系

為保證振興先進制造業(yè)需要的人才輸送通道，構建起“適合的”技能人才培養(yǎng)網(wǎng)絡，從奧巴馬到特朗普，都強調(diào)將先進制造業(yè)職業(yè)教育理念貫穿從K12教育到高中后教育，直至研究生階段教育的全過程，并且在國家職業(yè)資格證書制度、STEM課程改革、學生職業(yè)生涯等方面得以體現(xiàn)。對于我國來說，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃》《國家職業(yè)教育改革實施方案》等文件已經(jīng)從宏觀層面制定了“藍圖”，接下來就是如何科學“落地”的問題。一方面，要在國家政策的指導下，創(chuàng)造條件從縱向上暢通中學、中職、高職、本科到研究生的上升通道，建立“累積式”課程銜接體系和學歷學位認證體系，打通制約職業(yè)教育向上發(fā)展的“天花板”。另一方面，參照美國社區(qū)學院等發(fā)展模式，從橫向上加強普通教育與職業(yè)教育、職業(yè)培訓之間的溝通，在職業(yè)資格證書和學歷證書互補、普通教育和職業(yè)教育學分互認等方面加強合作，搭建起職業(yè)標準與專業(yè)標準有效銜接的“立交橋”。

（四）推進職業(yè)教育產(chǎn)學研合作深化升級

美國職業(yè)教育改革過程中，公私部門之間深度的產(chǎn)學研合作為先進制造業(yè)發(fā)展提供了技術支撐。“再工業(yè)化”戰(zhàn)略提出以來，美國先后成立了先進制造業(yè)顧問聯(lián)盟、國家制造業(yè)創(chuàng)新平臺和制造業(yè)示范中心等機構和平臺，推動了校企更深層次的合作，實現(xiàn)了資源的有效整合和利用。我國一直以來都高度重視深化產(chǎn)教融合、校企合作，積極引導行業(yè)企業(yè)、科研機構參與職業(yè)教育，當前也形成了眾多的產(chǎn)學研合作模式，但是存在的問題也不容忽視：如校企合作深度不夠，產(chǎn)學研合作的創(chuàng)新程度較低，理論研究有余技術轉化不足等。面對中國制造業(yè)的轉型升級，加快產(chǎn)學研合作的深化升級，助推職業(yè)教育現(xiàn)代化轉向已刻不容緩。2017年底國辦印發(fā)的《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，與2018年2月教育部等6部門印發(fā)的《職業(yè)學校校企合作促進辦法》，共同形成了把產(chǎn)教融合、校企合作引向深入的“組合拳”。一方面，要建立職業(yè)教育產(chǎn)學研合作的技術平臺，整合學界和產(chǎn)業(yè)界的科研技術優(yōu)勢，集中攻關解決現(xiàn)實問題，為制造業(yè)轉型升級提供強大的智力和技術支持。另一方面，要建立職業(yè)教育產(chǎn)學研合作網(wǎng)絡，通過組建職教集團、職教聯(lián)盟等形式，吸引更多的行業(yè)、企業(yè)、社會組織等參與職業(yè)教育辦學，強化職業(yè)教育“市場化”“混合式”辦學嘗試，逐步探索出更加行之有效的、更具可操作性的產(chǎn)學研合作新樣態(tài)、新模式、新機制[7]。

參 考 文 獻

[1][7]湯霓，石偉平.美國振興先進制造業(yè)的職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略述評——奧巴馬政府《振興美國先進制造業(yè)》戰(zhàn)略計劃解讀[J].高等教育研究，2015（12）：51-56.

[2]李沖，劉世麗.美國奧巴馬政府職業(yè)教育改革：動因與特色[J].職業(yè)技術教育，2015（24）：45-50.

[3]Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address[EB/OL].（2010-01-27）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.

[4]Obama B. Remarks by the President in State of Union Address[EB/OL].（2011-01-25）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/25/remarks-president-state-union-address.

[5]祁占勇，王錦雁.美國職業(yè)教育制度的發(fā)展演變及其基本特征[J].職教論壇，2017（34）：58-64.

[6]陳堅，白瑞.奧巴馬第二次總統(tǒng)任期內(nèi)教育改革[J].全球教育展望，2016（8）：80-89.