水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題思考

鄧瑞英

摘要 水利行政事業(yè)單位作為政府的職能部門，承載著水資源合理開發(fā)利用和保護、組織實施并監(jiān)督水利工程建設(shè)及運行管理等諸多職能。全面實施預(yù)算管理是水利行政事業(yè)單位一項非常重要的工作。本文以某縣級市的水利行政事業(yè)單位為例，闡述水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，分析其在預(yù)算編制、績效評價、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)督等方面存在的問題，并提出解決的對策建議。

關(guān)鍵詞 水利行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算績效

一、加強水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

近年來，國家對水利資金投入不斷加大，但地方財政因財力不足對水利項目配套的資金預(yù)算逐年減少。且水利項目的特點是數(shù)量多、分布廣、規(guī)模不一，所需水利項目前期經(jīng)費和項目管理費較多。因此，為了更好地協(xié)調(diào)國家對水利項目的政策傾斜、地方財政過緊的預(yù)算管理方案和單位經(jīng)費不足三者的關(guān)系，加強水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理、確保水利事業(yè)的正常發(fā)展具有重要的意義。

合理的預(yù)算管理可以有效地規(guī)范單位的經(jīng)濟活動，優(yōu)化資源配置，單位根據(jù)合理的資金預(yù)算合理分配資金，有計劃地組織實施水利工程項目，保障水利工程的順利進行，確保水利工作的正常開展。同時強化預(yù)算管理，可以使水利項目資金得到合理充分利用，及時發(fā)現(xiàn)工作中和工程項目中的問題并及時整改，控制水利項目與費用的預(yù)算超支，提高水利資金的利用效率，發(fā)揮水利項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

二、水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理重視度不夠

部分地方財政實行從緊的零基預(yù)算原則：全額人員公用經(jīng)費和人員經(jīng)費按固定比例和基數(shù)計算，自收自支人員經(jīng)費用單位非稅收入返還彌補，項目經(jīng)費在上年基礎(chǔ)上只減不增。造成行政事業(yè)單位對預(yù)算編制的重視度不高，財務(wù)部門及預(yù)算相關(guān)部門對預(yù)算編制的積極性不高，特別是部分二級預(yù)算單位未設(shè)立獨立的專業(yè)的預(yù)算管理機構(gòu)和人員，預(yù)算僅限于形式上的編制。

（二）預(yù)算編制不合理、不全面

1.預(yù)算準(zhǔn)備不充分。行政事業(yè)單位預(yù)算編制時間一般是每年的10～11月份，且提交預(yù)算一上草案間隔時間比較短，預(yù)算的編制大部分數(shù)據(jù)來源于上年，正常情況下需要做大量的前期準(zhǔn)備工作，但由于部分單位預(yù)算前期工作準(zhǔn)備不充分，對預(yù)算編制造成了一定的影響。如項目資金預(yù)算，一是對延續(xù)項目的相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)和項目附件依據(jù)保存不當(dāng)，增加預(yù)算的工作量;二是對新增項目的前期可行性調(diào)查研究準(zhǔn)備不充分，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2.自收自支所需經(jīng)費與非稅收入預(yù)算不配比。一方面，前些年因水管體制改革及其他原因，個別水利行政事業(yè)單位的自收自支人員占比較大，所需人員經(jīng)費也較多;另一方面，受地方經(jīng)濟等影響，非稅收入的收取受到限制，以致非稅收入的預(yù)算編制也比較保守。造成自收自支人員所需經(jīng)費與非稅收入預(yù)算的不配比。

3.二級預(yù)算編報的隨意性。部分預(yù)算編制人員在編制二級單位預(yù)算時，簡單地按以前年度的固定項目上報，未根據(jù)實際情況的需要對歷年實施而來年不需要實施的項目進行篩選和刪減，也未對來年新增實施的項目進行增加，造成二級預(yù)算編報的隨意性。

4.項目編制的不全面。由于水利行政事業(yè)單位職能的多樣性，所需要的項目資金和工作經(jīng)費也具有多樣性，項目預(yù)算編制難度較大，缺乏全面性。一是在編制預(yù)算時未充分結(jié)合單位自身的職能和實際情況，也未根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟形勢和社會的發(fā)展需要編制預(yù)算，造成部分項目實施時經(jīng)費不足或無工作經(jīng)費作保障。二是項目運轉(zhuǎn)經(jīng)費或前期經(jīng)費預(yù)算的盲目性，預(yù)算編報數(shù)據(jù)細化不夠，或細化數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確合理，沒有測算標(biāo)準(zhǔn)、受益人數(shù)、測算過程、計算結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)支撐。三是項目預(yù)算提供的相關(guān)依據(jù)不齊全，或是相關(guān)國家法律法規(guī)明文規(guī)定依據(jù)、中央及省政府硬性規(guī)定的文件、市委市政府確定的重大支出事項等相關(guān)資料和手續(xù)不全，預(yù)算編制的說服力不強，造成預(yù)算編報的不合理不完善。

5.政府采購預(yù)算編制過于簡單。編制政府采購預(yù)算時未經(jīng)過調(diào)查研究，未根據(jù)單位的實際情況和需要編制政府采購預(yù)算，而是把預(yù)算當(dāng)作一種形式，未按規(guī)定的政府采購目錄、采購限額編制，且編制的數(shù)量和價格也不切實際，造成資源浪費或短缺。

（三）預(yù)算績效管理不全面

主要是項目預(yù)算績效管理不全面。一是參與績效管理的項目不全面，部分單位只將上級重大水利項目納入績效管理范圍，而對于小型的本級的零星的項目重視度不夠。二是項目績效目標(biāo)不全面，細化程度不夠，績效指標(biāo)計算具有隨意性，缺乏充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，影響預(yù)算的執(zhí)行力度。

（四）預(yù)算執(zhí)行不到位

年度預(yù)算批復(fù)下達后，在年度范圍內(nèi)未按批復(fù)執(zhí)行預(yù)算或執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)有以下幾種情況：一是由于會計核算和支付的隨意性或財政指標(biāo)下達的滯后性，出現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)之間的暫時性相互調(diào)劑。二是本年度預(yù)算指標(biāo)已下達，但項目卻無法實施造成預(yù)算無法執(zhí)行或執(zhí)行不到位。三是由于預(yù)算編制的隨意性、不準(zhǔn)確，預(yù)算的執(zhí)行力度大于預(yù)算編制，導(dǎo)致費用或項目資金的不足而調(diào)劑其他項目資金。

（五）預(yù)算監(jiān)管及后期分析評價不到位

參與預(yù)算管理的人員自身對預(yù)算缺乏監(jiān)管意識，單位監(jiān)管部門對預(yù)算的監(jiān)管力度不夠，沒有對預(yù)算的全過程進行監(jiān)督，造成預(yù)算執(zhí)行不到位。同時缺乏對預(yù)算管理的后期分析評價機制，沒有對預(yù)算編制的合理性進行評價，也沒有對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算產(chǎn)生的效益進行分析評價。

三、對水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）提高對預(yù)算管理的認識

1.更新理念。加強對預(yù)算編制、預(yù)算管理政策法規(guī)和相關(guān)知識的宣傳和學(xué)習(xí)力度，提高單位全員全面參與預(yù)算管理的認識，更新預(yù)算管理的理念。

2.加強領(lǐng)導(dǎo)。單位主要領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)預(yù)算管理的全面工作，明確預(yù)算管理各階段的直接責(zé)任人，建立包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等部門參與的預(yù)算管理協(xié)調(diào)機制，提升對預(yù)算管理工作的重視度。

3.設(shè)立部門。設(shè)立獨立的預(yù)算管理部門，預(yù)算的編制和管理由一級預(yù)算單位財務(wù)部門牽頭，項目、人事、辦公室、資產(chǎn)等預(yù)算相關(guān)部門及各二級機構(gòu)積極配合，安排專人或部門參與預(yù)算管理，建立一個合理的完善的預(yù)算管理操作體系。

（二）合理編制預(yù)算

1.建立預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫。建立預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫，保存以往年度相關(guān)經(jīng)費測算和項目經(jīng)費安排的相關(guān)依據(jù)，并對上一年度編制方法和程序進行總結(jié)，完善前期預(yù)算的資料，為下一年預(yù)算提前準(zhǔn)備。如基本支出中人員經(jīng)費測算可以參照上年度的預(yù)算進行增減，又如水利項目中的延續(xù)項目，以上年度為依據(jù)，本年度根據(jù)實際情況進行增減修正。

2.精確編制人員經(jīng)費預(yù)算。一是人事部門根據(jù)單位的實際情況和地方政策規(guī)定，合理安排自收自支人員上崗，做到以事定支，準(zhǔn)確測算自收自支人員經(jīng)費。二是根據(jù)國家政策要求和地方經(jīng)濟需要，準(zhǔn)確編制水利行政事業(yè)單位的非稅收入預(yù)算，為單位自收自支人員的經(jīng)費提供保障。

3.加強預(yù)算編制管理人才的培養(yǎng)。一是財務(wù)人員應(yīng)熟悉《預(yù)算法》和當(dāng)?shù)刎斦掳l(fā)的預(yù)算編制方案及預(yù)算管理相關(guān)的法律法規(guī)制度，熟悉預(yù)算編制的流程等相關(guān)知識。二是項目部門和各二級機構(gòu)預(yù)算管理人員應(yīng)充分了解和熟悉本部門的職能要求、工作范圍、未來發(fā)展規(guī)劃、地方經(jīng)濟的發(fā)展需要，確保水利項目的編制不偏離方向和超范圍;熟悉水利項目專業(yè)知識和相關(guān)流程，了解水利項目預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)和地方規(guī)范性文件，掌握相關(guān)費用和項目數(shù)據(jù)細化的測算標(biāo)準(zhǔn)和測算過程;水利項目預(yù)算編制人員還應(yīng)熟悉水利項目建設(shè)的全過程，加強對水利項目特別是新增項目初設(shè)和預(yù)算前期的實地可行性研究考察及資料和數(shù)據(jù)的收集，為項目預(yù)算提供可行的依據(jù)，避免預(yù)算的盲目性。三是政府采購預(yù)算編制人員應(yīng)掌握政府采購的相關(guān)法律法規(guī)，熟悉政府采購目錄、采購限額、采購標(biāo)準(zhǔn)，了解政府采購項目市場行情，掌握單位內(nèi)部各部門和二級機構(gòu)資產(chǎn)情況，編制合理可行的政府采購預(yù)算。

4.加強與市委市政府、財政部門的溝通與聯(lián)系。經(jīng)常向市委市政府、財政部門匯報單位的實際情況及困難，適當(dāng)邀請他們到項目實地考察和調(diào)研，爭取水利項目資金預(yù)算得到地方市委市政府和財政部門的支持。

（三）加強預(yù)算績效管理

一是項目績效管理全面性，建立項目預(yù)算全面績效管理機制，對所有的項目資金預(yù)算全過程，對所有的項目及項目實施的所有環(huán)節(jié)開展全面績效管理，確保項目資金合理有效及時地利用。二是明確項目績效目標(biāo)，績效目標(biāo)的設(shè)定要符合當(dāng)前經(jīng)濟形勢和發(fā)展規(guī)劃等，如水利項目建設(shè)應(yīng)符合“十三五”規(guī)劃及黨的十九大精神中關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的要求。

（四）完善預(yù)算執(zhí)行制度建設(shè)

1.完善財務(wù)管理制度，規(guī)范會計核算和支付體系，按預(yù)算指標(biāo)控制支出，做到每一筆支出按實際指標(biāo)支付，堅持專款專用原則，杜絕指標(biāo)之間的相互調(diào)劑。

2.不斷完善內(nèi)控制度，適當(dāng)在財務(wù)系統(tǒng)或預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)設(shè)置風(fēng)險點，對預(yù)算執(zhí)行不到位，費用的不合理或超標(biāo)準(zhǔn)、工程進度款及結(jié)算款超前和滯后支付或超額支付等設(shè)置風(fēng)險點提示，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。

3.建立項目（費用）預(yù)算執(zhí)行包干責(zé)任制度，按項目類型或按項目階段包干，包干組或包干個人對自己責(zé)任范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況負責(zé)，并與單位年終績效考核獎直接掛鉤，加大項目資金的預(yù)算執(zhí)行力度，提升職工參與預(yù)算管理的責(zé)任心和積極性。

4.成立專門的非稅收入征收委員會或征收小組。征收委員會或征收小組成員在法律權(quán)限和職能范圍內(nèi)做到非稅收入應(yīng)收盡收，確保非稅收入預(yù)算任務(wù)的完成，提高返還比例，增加本單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費，彌補自收自支人員經(jīng)費的不足。

（五）強化預(yù)算監(jiān)督和后期評價

單位參與預(yù)算管理的人員應(yīng)定期對預(yù)算管理全過程進行自查，單位應(yīng)成立獨立的監(jiān)督部門如紀檢監(jiān)察部門或?qū)徲嫴块T對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并建立預(yù)算管理評價機制，對預(yù)算管理情況進行分析評價，對執(zhí)行效果良好的預(yù)算管理方法予以推介，對執(zhí)行不力的預(yù)算查明原因，總結(jié)經(jīng)驗，及時整改，為下一年度預(yù)算管理打下基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

水利行政事業(yè)單位要樹立“預(yù)算管理，人人有責(zé)”的思想，積極動員全體職工參與預(yù)算管理，合理使用水利預(yù)算資金，充分發(fā)揮水利資金的經(jīng)濟效益和社會效益，為構(gòu)建美麗和諧環(huán)保的水利事業(yè)努力奮斗。

（作者單位為耒陽市水利局）

參考文獻

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