新時(shí)期優(yōu)化高校預(yù)算管理的初步思考

[摘 要]預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心和關(guān)鍵內(nèi)容，在高校財(cái)務(wù)管理工作中處于主導(dǎo)地位。黨的十九大明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，配合國家財(cái)稅體制改革，加快推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，高校在預(yù)算管理中必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率，不斷提升預(yù)算管理能力和水平，將績效理念和管理方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和考核反饋等全過程。該文以提升預(yù)算管理效率、提高教育資源配置效率為根本出發(fā)點(diǎn)，對高校預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行了初步的思考和分析。通過分析指出，高校在預(yù)算管理中普遍存在預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行乏力和控制效能低下、預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后以及預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制缺失等制約性問題。結(jié)合預(yù)算決算管理工作實(shí)際，對于優(yōu)化高校預(yù)算管理給出了初步的對策建議。

[關(guān)鍵詞]高校;預(yù)算管理;問題;對策建議

[基金項(xiàng)目]北京信息科技大學(xué)2016年高教研究項(xiàng)目“我校財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)部控制問題研究”（2016GJZD01）

[作者簡介]鄭彩云（1982—），女，黑龍江人，碩士，中級會計(jì)師，研究方向?yàn)轭A(yù)算管理。

[中圖分類號] G647[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1674-9324（2020）27-0027-03[收稿日期] 2020-05-22

一、新時(shí)期高校預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一規(guī)劃

高質(zhì)量的預(yù)算應(yīng)該能夠科學(xué)配置資源，確保學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作任務(wù)得到精準(zhǔn)體現(xiàn)和合理支持。然而，當(dāng)前部分高校的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一規(guī)劃。一方面，一些高校內(nèi)部責(zé)任主體對業(yè)務(wù)全局性規(guī)劃不足、預(yù)算目標(biāo)模糊不清，預(yù)算數(shù)據(jù)僅僅經(jīng)過粗略“匡算”確定，如表1，某A高校2015—2018年部分收入、支出項(xiàng)目預(yù)決算差異率持續(xù)偏高，就充分反映出這一點(diǎn)。另一方面，由于高校內(nèi)部責(zé)任主體的短視行為，在預(yù)算編制時(shí)沒有進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，預(yù)算安排未能與學(xué)校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，資金投入缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，難以形成累積投入效益。比如某A高校為推動(dòng)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)當(dāng)年投入一筆經(jīng)費(fèi)，次年實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人更換后，又將資金改做其他用途，預(yù)算執(zhí)行因缺乏中長期規(guī)劃的支撐引領(lǐng)而變得零亂無效，浪費(fèi)嚴(yán)重。

（二）預(yù)算執(zhí)行乏力和控制效能低下

當(dāng)前高校對于預(yù)算執(zhí)行重視不足，普遍存在預(yù)算執(zhí)行乏力、控制效能低下現(xiàn)象。一方面，許多高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。有些部門在預(yù)算下達(dá)后，沒有及時(shí)開展工作，到了年底又“集中報(bào)銷”“突擊花錢”;有些歸口部門因重視不夠，或立項(xiàng)啟動(dòng)緩慢，下達(dá)經(jīng)費(fèi)較晚，個(gè)別部門甚至到了下半年才完成項(xiàng)目批復(fù)下達(dá)，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和效果。以圖1為例，某A高校2018年度下達(dá)295個(gè)校內(nèi)項(xiàng)目，其前三個(gè)季度累計(jì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為21%，落后于目標(biāo)進(jìn)度54個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，部分高校預(yù)算剛性約束不足、控制效能低下。由于前期預(yù)算編制過于粗糙，對擬開展項(xiàng)目的論證準(zhǔn)備不夠充分，高校內(nèi)部經(jīng)常年中頻繁追加預(yù)算、年末“扎堆”調(diào)整預(yù)算;此外，個(gè)別部門“無預(yù)算”和“超預(yù)算”支出現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，預(yù)算嚴(yán)肅性無從談起。

（三）預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

目前，部分高校借助信息化手段優(yōu)化預(yù)算管理的建設(shè)還相對滯后。一方面，高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)缺乏，信息化基礎(chǔ)薄弱。例如，目前許多北京市屬高校采用復(fù)旦天翼財(cái)務(wù)軟件系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算管理及會計(jì)核算，盡管已擴(kuò)展引入了“網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷系統(tǒng)”“薪酬

發(fā)放系統(tǒng)”“網(wǎng)上繳費(fèi)系統(tǒng)”等應(yīng)用模塊，但是對基于預(yù)算申報(bào)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及數(shù)據(jù)分析等事前、事中和事后管理功能的系統(tǒng)開發(fā)還十分有限。由于信息化基礎(chǔ)薄弱，預(yù)算編報(bào)、批復(fù)以及執(zhí)行分析等日常管理只能依賴手工操作，預(yù)算管理人員疲于應(yīng)付大量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，缺少對預(yù)算執(zhí)行的深層次分析評價(jià)和反饋應(yīng)用，嚴(yán)重制約了預(yù)算管理效率。另一方面，當(dāng)前高校整體信息化建設(shè)推進(jìn)不足，部門之間“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，“業(yè)財(cái)”部門數(shù)據(jù)傳遞效率低下，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、互享，預(yù)算執(zhí)行情況無法在校內(nèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)，也是制約預(yù)算管理信息化建設(shè)推進(jìn)的重要因素。

（四）預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制尚未全面形成

目前，高校尚未全面形成科學(xué)實(shí)用的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制。第一，從環(huán)境基礎(chǔ)來看，由于國家及地方的頂層制度和實(shí)施細(xì)則尚不完備，高校預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)容、方法、流程以及各環(huán)節(jié)運(yùn)行都缺少相應(yīng)的制度依據(jù)。第二，從技術(shù)保障來看，鑒于行業(yè)主管部門的參照體系指導(dǎo)缺失以及指標(biāo)設(shè)計(jì)的專業(yè)性、復(fù)雜性和綜合性等因素，當(dāng)前教育行業(yè)內(nèi)針對高校的權(quán)威、科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算績效評價(jià)體系還未構(gòu)建。第三，從評價(jià)范圍來看，預(yù)算績效評價(jià)的廣度和深度還有待加強(qiáng)。盡管當(dāng)前許多高校已經(jīng)按照上級要求組織對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了績效考評，但是評價(jià)涵蓋的項(xiàng)目數(shù)量、內(nèi)容以及深入程度都還十分有限。第四，從反饋機(jī)制來看，預(yù)算績效評價(jià)的激勵(lì)約束機(jī)制尚未設(shè)立。當(dāng)前，高校預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果沒有與負(fù)責(zé)人考核掛鉤，績效獎(jiǎng)懲措施缺乏，績效評價(jià)流于形式，其激勵(lì)和約束作用也無從體現(xiàn)。

二、新時(shí)期優(yōu)化高校預(yù)算管理的對策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，改進(jìn)預(yù)算編制

為確保將有限的資源配置到事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作中去，高校應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，探索改進(jìn)預(yù)算編制。一方面，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制的長期性規(guī)劃設(shè)計(jì)和階段性任務(wù)統(tǒng)籌。預(yù)算編制人員應(yīng)該將預(yù)算安排與學(xué)校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門年度工作計(jì)劃精準(zhǔn)匹配，不斷探索擴(kuò)大中長期項(xiàng)目“滾動(dòng)”預(yù)算編制范圍，使預(yù)算安排既保證當(dāng)年工作需要，又能體現(xiàn)學(xué)校改革發(fā)展方向，確保教育資金投入真正形成持續(xù)、良好的支出效益。另一方面，要多措并舉、統(tǒng)籌考慮，夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，提高預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。高校應(yīng)逐步在規(guī)范預(yù)算編制流程、細(xì)化預(yù)算目標(biāo)設(shè)定、靈活選用多種預(yù)算編制方法以及加強(qiáng)預(yù)算管理信息化建設(shè)方面有所作為，不斷提高預(yù)算編制效率和預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，降低預(yù)決算差異率，使預(yù)算真正成為學(xué)校中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃的精準(zhǔn)、有序的貨幣化體現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，提高資金使用效益

針對當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行中的突出問題，高校應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目論證準(zhǔn)備的同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程控制。第一，要提高部門年初預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)率和及時(shí)性，積極敦促相關(guān)部門做好項(xiàng)目的立項(xiàng)論證和預(yù)算分解，確保預(yù)算資金及時(shí)、足額批復(fù)到位。第二，要強(qiáng)化支出進(jìn)度管理，通過加強(qiáng)宣傳或定期通報(bào)等方式不斷提高校內(nèi)人員對于支出進(jìn)度的重視度，對于未達(dá)到支出進(jìn)度的部門或項(xiàng)目，采取核減指標(biāo)、收回預(yù)算等方式，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。第三，要借助高校開展內(nèi)控制度建設(shè)的契機(jī)，在不斷健全制度和完善機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范內(nèi)部預(yù)算調(diào)整行為、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制，消除“無預(yù)算”和“超預(yù)算”支出現(xiàn)象。第四，要充分利用信息化手段和“大數(shù)據(jù)”平臺，對各部門預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)分析和反饋，不斷修正預(yù)算執(zhí)行效果，提高資金使用效益。

（三）推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)，提升預(yù)算管理效率

為提升預(yù)算管理效率，高校應(yīng)探索建立一套高效實(shí)用的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。從架構(gòu)上看，系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要充分考慮新時(shí)期高校預(yù)算管理要求，至少具備預(yù)算申報(bào)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制與分析以及自由報(bào)表編制等在內(nèi)的管理模塊（如圖2），并且模塊之間應(yīng)具有充分的交互性，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理過程的全面信息化。從功能上看，該系統(tǒng)應(yīng)該對預(yù)算管理的全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤和反饋，以便及早發(fā)現(xiàn)問題并迅速采取有效措施加以調(diào)控;同時(shí)，還應(yīng)該與其他管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效對接，打破“信息孤島”，提高“業(yè)、財(cái)”部門數(shù)據(jù)的共享性和傳遞效率。需要說明的是，預(yù)算管理信息化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要借助各級領(lǐng)導(dǎo)的牽頭推動(dòng)和業(yè)財(cái)部門的通力配合，切實(shí)加強(qiáng)信息化的頂層設(shè)計(jì)和分層落實(shí)，才能真正建立起一套高效的全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（四）探索建立科學(xué)有效的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制

黨的十九大明確提出要“全面實(shí)施績效管理”，高校應(yīng)該順應(yīng)國家戰(zhàn)略，積極探索建立科學(xué)有效的績效評價(jià)機(jī)制。第一，要強(qiáng)化觀念、牢固樹立績效意識，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要從戰(zhàn)略和政治高度認(rèn)識預(yù)算績效評價(jià)的重要性和緊迫性，改變重投入輕管理、重支出輕績效的觀念。第二，要不斷推進(jìn)制度建設(shè)，高校應(yīng)探索制定預(yù)算績效評價(jià)管理辦法，對預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)容、方法、流程以及各環(huán)節(jié)運(yùn)行機(jī)制，予以規(guī)范化、制度化。第三，要加大研究投入，努力構(gòu)建一套系統(tǒng)科學(xué)、精簡實(shí)用的績效評價(jià)指標(biāo)。高校應(yīng)在教育主管部門指導(dǎo)下，研究建立一套科學(xué)系統(tǒng)、細(xì)化量化、可比可測、能夠全面反映預(yù)算支出效益的績效評價(jià)指標(biāo)體系，為管理層決策提供支持。第四，要建立嚴(yán)格有效的績效評價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，把績效評價(jià)與部門預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，將績效評價(jià)結(jié)果同項(xiàng)目負(fù)責(zé)人年度考核掛鉤，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。