農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)狀、原因與對策研究

王艷秋

摘? 要：農(nóng)村基層社會治理是國家治理的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。本文從四個方面提出解決農(nóng)村社會治理的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;社會治理;現(xiàn)狀;原因;對策

鄉(xiāng)村社會治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從內(nèi)容上看，涉及社會生活的方方面面，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、治安、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等多個方面;治理過程包括治理手段、治理主體、治理方式和目標(biāo)等多方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一、錦州市農(nóng)村基層社會治理的現(xiàn)狀分析

1、民主不足，村民參與治理的積極性不高

有相當(dāng)一些村鎮(zhèn)村務(wù)公開不徹底，村民代表大會、村監(jiān)會、村支部會大都形同虛設(shè)，很少召開或基本不召開，村民無法有效參與村鎮(zhèn)治理，重大事項(xiàng)村民無法參與決策，村委會經(jīng)常代替村民主體地位，村兩委干部管治意識大于服務(wù)意識，“一言堂”現(xiàn)象不同程度存在，農(nóng)村內(nèi)部難以形成對村干部的有效監(jiān)督制約。而村民自己也是采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，表現(xiàn)得消極冷漠。

2、農(nóng)村基層組織成員素質(zhì)偏低，年齡偏大

在國家的大力投入下，基層組織建設(shè)逐步恢復(fù)加強(qiáng)，凝聚力、戰(zhàn)斗力大幅提升。但基層組織人員不足、年齡老化、知識水平低、缺乏主動性、示范帶動能力不強(qiáng)等問題仍然突出存在，農(nóng)村兩委成員中，50多歲的居大多數(shù)，40多歲的屬年輕成員，30歲左右的只占極小比例，30多歲的村兩委負(fù)責(zé)人更是鳳毛麟角。加強(qiáng)村級基層組織隊(duì)伍建設(shè)，是提升農(nóng)村基層治理水平必須面對的長期性問題。

3、經(jīng)濟(jì)腐化問題依然存在

傳統(tǒng)農(nóng)村治理中，村內(nèi)糾紛大多以村內(nèi)事務(wù)為主，主要是承包地分包、鄰里糾紛等，涉及人員、范圍、金額均有限。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本向農(nóng)村滲透，農(nóng)村逐步被卷入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，大量征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目分包、勞務(wù)用工、資源出租出賣等糾紛，逐漸在農(nóng)村治理中占據(jù)越來越大比重。

4、農(nóng)村的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較落后

由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會公共事業(yè)長期落后于城市的發(fā)展。錦州市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度地存在公共服務(wù)發(fā)展滯后現(xiàn)象。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施簡陋，醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)普遍偏低;在文化教育方面，許多農(nóng)村的中小學(xué)校舍、教學(xué)設(shè)施比較陳舊簡陋，計(jì)算機(jī)等智能化教學(xué)手段沒有完全普及，師資力量薄弱，教學(xué)質(zhì)量偏低，學(xué)生輟學(xué)率較高;道路交通、公共娛樂、供暖煤氣等公共生活設(shè)施還不完善;在社會保障方面，社會保障制度尚未完全建立起來。

二、錦州市農(nóng)村基層治理存在問題的原因分析

1、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢資源財力短缺，這是影響農(nóng)村社會治理的經(jīng)濟(jì)因素

改革開放40年來，雖然經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了一定成績，然而和全國其他地區(qū)發(fā)展相比發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。我市的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主要支撐，沒有任何的工業(yè)企業(yè)，沒有任何拿得出手、市場站得住的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民依靠種植玉米、花生等傳統(tǒng)的農(nóng)作物，除去投入的農(nóng)業(yè)成本收入微薄，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體財政收入更是少的可憐，甚至有相當(dāng)部分村鎮(zhèn)靠舉債過日子。在這種經(jīng)濟(jì)形勢下，沒有更多的財力改善農(nóng)村的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施狀況。

2、城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)業(yè)人口流向城市，這是影響農(nóng)村社會治理的人的因素

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展靠人才，農(nóng)村社會治理更需要一大批有文化、有技能、觀念新的現(xiàn)代化新型農(nóng)民。然而現(xiàn)實(shí)的情況是：在城鎮(zhèn)化步伐推動下，農(nóng)村大量人口流向城市。農(nóng)家子女考學(xué)后大多留在城市工作，有點(diǎn)能力和素質(zhì)的年輕人也大多離村進(jìn)城定居，留在村子的大部分是老弱病殘婦。農(nóng)村空心村、老齡化、農(nóng)村勞動力人口缺乏、勞動力質(zhì)量退化的現(xiàn)象尤為突出。人口外流導(dǎo)致農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)無人可用，部分地區(qū)農(nóng)村治理面臨后繼乏人困境，最終瀕于衰落。

3、民主法治基礎(chǔ)薄弱，這是影響農(nóng)村社會治理的政治因素

現(xiàn)代化的重要特征之一，即是民主法治。雖然隨著國家發(fā)展水平的提升，普通民眾的民主法治意識均有普遍提升，但由于受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的制約，農(nóng)村居民的文化素質(zhì)和民主法治意識水平相對較低，對民主法治基本理念和基本知識的了解很有限，民主法治基礎(chǔ)薄弱成為影響農(nóng)村理性規(guī)范良好治理的重要障礙。

4、村兩委組織缺乏有效的監(jiān)督，這是制約鄉(xiāng)村治理的制度因素

村兩委組織，作為農(nóng)村治理中的帶頭人和責(zé)任人，具有一端獨(dú)大的特殊地位。村兩委直接負(fù)責(zé)數(shù)千人的利益分配，包括征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目分包、勞務(wù)用工、資源出租出賣等，但因?yàn)槠渖矸萏厥猓环矫媸寝r(nóng)村自我管理、自我服務(wù)的代言者，另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村實(shí)施管理的代理者，既有自治性質(zhì)，又有行政性質(zhì)，在該過程中，異化出現(xiàn)的有職權(quán)無監(jiān)督、權(quán)大責(zé)小監(jiān)督弱的非正常效應(yīng)，導(dǎo)致了村級治理難以向更加健康方向發(fā)展。

三、創(chuàng)新農(nóng)村基層治理的對策建議

1、深化農(nóng)村“三變”改革，解決經(jīng)濟(jì)財力不足問題

目前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了“三變”改革的新階段。習(xí)總書記指出：“要通過改革創(chuàng)新讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東、讓綠水青山變金山銀山?！睆腻\州的情況看，2018年北鎮(zhèn)廣寧街道東門外村率先邁出了“三變”改革的第一步，建立了集旅游觀光、生態(tài)采摘、餐飲娛樂、特色民俗等一二三產(chǎn)業(yè)為一體的綜合態(tài)園。采取了“村集體+公司+農(nóng)戶”的運(yùn)營模式，預(yù)計(jì)年創(chuàng)收100萬，為本村提供50個就業(yè)崗位。通過“三變”改革，盤活了資產(chǎn)，增加了集體收入，改善了農(nóng)民生活。經(jīng)濟(jì)和財力的增長有效促進(jìn)了農(nóng)村社會治理的創(chuàng)新、鄉(xiāng)村文明建設(shè)和社會的和諧安定。

2、加大對農(nóng)村黨員干部的選拔培養(yǎng)力度，解決人才素質(zhì)問題

主要是高標(biāo)準(zhǔn)選人。近年來，我們錦州市委堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)選人用人，從源頭上把關(guān)，一是嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)。在村“兩委”換屆和村干部日常調(diào)整中，列出“五個好”正向標(biāo)準(zhǔn)、建立“十不準(zhǔn)”負(fù)面清單，堅(jiān)決將不符合要求的人員擋在門外。二是創(chuàng)新選任方式。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，加大對外出務(wù)工者、致富能手、退伍軍人、離退黨員干部等人員的排查力度，建立可選可用人選檔案。三是大力推行村“兩委”成員交叉任職，村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。

3、建立以“四化”為目標(biāo)的農(nóng)村治理新格局，實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變

治理主體的多元化是指黨委、政府、社會組織、全體村民的共同參與，而不僅僅是“兩委組織”說了算;治理方式的多樣化，包括法律、行政、思想教育等多種方式;治理手段的智能化是指運(yùn)用現(xiàn)代科技手段如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等;治理過程的自主化是指村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我決策的過程。正如習(xí)近平總書記在十九大報告中所指出：打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。”要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序。

4、建立健全農(nóng)村社會治理的各種體制機(jī)制，解決制度缺乏問題

創(chuàng)新農(nóng)村社會治理必須以機(jī)制建設(shè)為著手，推動農(nóng)村基層治理向制度化、規(guī)范化、穩(wěn)定化方向發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村基層治理框架中的主要癥結(jié)是既有村級組織主體自治角色與行政角色混亂，兩種角色有時在實(shí)際運(yùn)用時會發(fā)生矛盾或碰撞。未來農(nóng)村治理機(jī)制，可將村級組織的行政化職能予以剝離，構(gòu)建職責(zé)劃分清晰、權(quán)責(zé)明確的新型三元主體治理模式。同時完善村監(jiān)督委員會制度，完善這一制度在人員選配、監(jiān)督程序、監(jiān)督結(jié)果等環(huán)節(jié)，在充分發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用基礎(chǔ)上，理順各方主體職責(zé)，落實(shí)村民平等自治權(quán)利，保障村民平等參與村級事務(wù)，建立起公正、清廉、透明的治理環(huán)境。

（注：2020年度遼寧省黨校系統(tǒng)省情市情重點(diǎn)調(diào)研課題）