國土空間規(guī)劃用地分類探討

張曉燕

摘? 要：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。國土空間規(guī)劃對于城市的建設(shè)發(fā)展有極為重要的作用，科學(xué)合理的規(guī)劃有助于實現(xiàn)空間及土地的集約化管理，實現(xiàn)人與自然間的和諧相處。本文就國土空間規(guī)劃用地分類展開探討。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;用地分類;資源利用

引言

國土資源規(guī)劃有助于實現(xiàn)“多規(guī)合一”，在城鄉(xiāng)發(fā)展需求、生態(tài)文明建設(shè)、功能規(guī)劃完善的基礎(chǔ)上形成最適宜的空間體系，以實現(xiàn)建設(shè)價值、生態(tài)價值、附加價值的最大化。尤其是在用地分類時，能夠結(jié)合不同的用地種類對資源進(jìn)行合理分配，增強(qiáng)國土空間管控，提升土地資源利用率，已經(jīng)成為新時期國土空間規(guī)劃中的重中之重。

1國土空間規(guī)劃背景下用地分類現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行國土空間用地主要由政府部門依照區(qū)域國土空間規(guī)劃準(zhǔn)則、用地管理標(biāo)準(zhǔn)等分類，依照職能功能差異劃分為12個一類，56個二類用地，非常復(fù)雜。而各區(qū)域進(jìn)行用地分類劃分時可在區(qū)域土地情況基礎(chǔ)上適當(dāng)減少一、二類項目，拓展三類項目，形成三級分類體系示。在上述用地分類基礎(chǔ)上，我國各區(qū)域均完成了對土地的劃分。但由于城鄉(xiāng)建設(shè)不均衡、土地分類界限不明顯，當(dāng)前土地種類劃分存在明顯的交叉和重疊。如在對濕地進(jìn)行劃分時，經(jīng)常出現(xiàn)森林和灌叢混合的情況，導(dǎo)致濕地分類出現(xiàn)交叉;在園地和林地劃分時，部分既被歸屬到園地，又被劃分到林地，出現(xiàn)重疊等情況。這種界定不明顯問題導(dǎo)致的劃分交叉和重疊在我國國土空間規(guī)劃用地分類過程中較為普遍，在很大程度上加大了用地規(guī)劃和管理難度，亟待研究和解決。

2規(guī)劃用地分類構(gòu)建思路

目前國家提倡在規(guī)劃過程中要注意進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，在國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌時，要將建筑、人、自然環(huán)境等和諧的融合在一起，構(gòu)建全要素的空間管控。全要素主要包括：森林、耕地、草地、礦產(chǎn)、水、海洋、建設(shè)用地等要素，在這其中，最基礎(chǔ)的要素仍是土地，為減少交又和重疊，可從用地自然屬性發(fā)展和保護(hù)的角度出發(fā)，以建設(shè)用地和非建設(shè)用地作為區(qū)分，表達(dá)土地性質(zhì)的唯一性。此種方法有助于實現(xiàn)與現(xiàn)有土地規(guī)劃分類的良好的銜接。例如建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩種類別，在城鄉(xiāng)差異化的指導(dǎo)下，可將其再次細(xì)分為商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)用地等。對于非建設(shè)用地，可進(jìn)行林地、園地、農(nóng)山等類型的劃分。

3關(guān)于規(guī)劃用地分類的建議

3.1充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系的權(quán)威性和約束性

若是依照中發(fā)[2018]44號文的定位，能夠清楚的了解到發(fā)展規(guī)劃本身就是一種最基本的上位規(guī)劃，對于其他規(guī)劃起到了統(tǒng)領(lǐng)的效果，國土空間規(guī)劃僅僅處于一種專題規(guī)劃的位置。明確了國土空間規(guī)劃應(yīng)該將主體功能區(qū)規(guī)劃視為重要基礎(chǔ)，通過使用控制管理的相關(guān)方法來為土地開發(fā)和保護(hù)系統(tǒng)建立基本支持作用，并整合各個部門的規(guī)劃機(jī)構(gòu)。它還通過土地規(guī)劃提供“多規(guī)則的整合”，并提供對土地規(guī)劃和其他特殊規(guī)劃的控制。也只有通過國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和約束性，確保國土空間實現(xiàn)較為合理的發(fā)展，同時實現(xiàn)更為穩(wěn)定的前進(jìn)，以免出現(xiàn)過度開發(fā)的情況，或者是出現(xiàn)分散式狀態(tài)，產(chǎn)生一系列的土地粗放和生態(tài)破壞問題。

3.2加強(qiáng)傳導(dǎo)管控，適應(yīng)區(qū)域發(fā)展建設(shè)需求

在“宏觀-中觀-微觀”基礎(chǔ)上形成精細(xì)化分類，層層完善、逐層拓展、分類管理，確保各項管理工作均能夠順利符合總體方向。

3.3充分反映新業(yè)態(tài)用地訴求

近年來，國家積極的引入了新型政策。首先開展了利用集體建筑工地出租房屋建設(shè)的試點項目，其次為了優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展集體建筑工地，進(jìn)入集體建筑工地市場。土地類的區(qū)分不應(yīng)依照以往的功能劃分模式加以區(qū)別，應(yīng)結(jié)合新型產(chǎn)業(yè)的具體情況，判斷新產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的多種物業(yè)形態(tài)和基本的服務(wù)對象等。例如，借助集體建設(shè)用地的方式，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)的踐行，尤其是對于鄉(xiāng)村地區(qū)而言，現(xiàn)階段很多的養(yǎng)老院劃定了服務(wù)的主要區(qū)域，同時分析了涉及到的服務(wù)對象，其主要是村集體成員，但這種類型的業(yè)務(wù)，其發(fā)展的對象不應(yīng)該局限在農(nóng)村，還需重視城鎮(zhèn)人口的需求，這種養(yǎng)老地產(chǎn)應(yīng)該與其他類型的地產(chǎn)加以區(qū)分，并出臺相應(yīng)的管理政策。

3.4建設(shè)用地

對于一般的一線城市而言，可從建設(shè)用地、非建設(shè)用地兩個一級地類開展用地分類。一級地類在規(guī)劃中，可分為六個層級，此種分類方式可以滿足不同的規(guī)劃需求。二級地類主要包括城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、區(qū)域基礎(chǔ)、采礦、特殊用地等。三級地類主要包括居住、公共服務(wù)、公共管理等。建設(shè)用地分類在執(zhí)行中參考的政策文件為《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》等，在建設(shè)用地的分類中，應(yīng)注意從以下方面對其進(jìn)行完善：一是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中增加工業(yè)用地、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地等分類，此外，在分類中，還要注意留有一定的空間，以免有新的分類出現(xiàn);二是補(bǔ)充并完善鄉(xiāng)村建設(shè)用地，對住宅用地的定義不斷的進(jìn)行完善，可按照居住類型增加混合住宅、新型農(nóng)村社區(qū)、低層獨戶等。隨著政策內(nèi)容的不斷完善，不斷對用地內(nèi)涵進(jìn)行打一充。

3.5非建設(shè)用地

非建設(shè)用地分類充分對接《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程（TD/T1055-2019）》《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》《濕地分類（GB/T24708-2009）》等分類，將非建設(shè)用地分為水域、農(nóng)田用地、種植園地、林地、牧草地及其他自然保護(hù)地等6個二級地類，在水域和農(nóng)田用地內(nèi)細(xì)分7個三級類，以及12個四級類。以農(nóng)田用地為例，細(xì)分為永久基本農(nóng)田和其他農(nóng)用地2個三級類?？紤]到制圖精度，將其他農(nóng)田用地中細(xì)分為一般農(nóng)田、田坎、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、溝渠等6個四級分類，如有必要可結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)細(xì)分到四級分類，這也有利于與土地利用專項規(guī)劃地類（旱田、水田、水澆地）的對接。

結(jié)語

國土空間規(guī)劃改革的序幕已然開啟，在標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系逐步建設(shè)的過程中，國土空間規(guī)劃立法也在逐步推進(jìn)，相應(yīng)的空間治理方式發(fā)生了翻天覆地的變化。土地應(yīng)被更明確清楚地進(jìn)行劃分，總體規(guī)劃應(yīng)更加細(xì)致完善。新信息技術(shù)的合理應(yīng)用及規(guī)劃管理方法的具體變化，使得固有的技術(shù)路線得以轉(zhuǎn)變，這對我國空間研究領(lǐng)域的諸多方面產(chǎn)生了深刻的影響。為土地和空間規(guī)劃系統(tǒng)創(chuàng)建了科學(xué)的共同框架和體制環(huán)境，對建立國家空間管理系統(tǒng)和依法治國的管理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

參考文獻(xiàn)

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